I. KHÁI NIỆM, TÍNH CHẤT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN NHÂN DÂN
Để tổ chức quyền lực Nhà nước tại địa phương, Nhà nước ta cũng như mọi quốc gia khỏc đều phõn chia lónh thổ ra cỏc đơn vị hành chớnh và tổ chức cơ quan quản lý ở đú để bảo đảm mối liờn hệ giữa Trung ương và địa phương, thực hiện chớnh sỏch của Nhà nước tại địa phương và quản lý địa phương.
Trờn thế giới cú nhiều cỏch tổ chức cơ quan quản lý địa phương và cũng cú nhiều tờn gọi khỏc nhau về cỏc cơ quan đú. Ngay trong một nước cũng cú nhiều mụ hỡnh tổ chức cơ quan quản lý khỏc nhau ở đơn vị hành chớnh khỏc nhau cựng tồn tại. Về cơ bản cú những mụ hỡnh sau đõy:
- Cơ quan chớnh quyền địa phương là một bộ mỏy hành chớnh đứng đầu là một quan chức chủ đạo (Tỉnh trưởng, Quận trưởng) được bổ nhiệm từ trờn. Cơ quan mang tớnh cỏ nhõn này (vỡ toàn bộ quyền hạn tập trung vào trong tay người đứng đầu, cỏc bộ phận khỏc nhau trong bộ mỏy ấy chỉ là thừa hành và giỳp việc) cú toàn quyền thực hiện mọi cụng việc quản lý hành chớnh Nhà nước ở địa phương, thực hiện việc "cai trị". Mụ hỡnh này tồn tại phỏ biến ở thời kỳ phong kiến trước đõy ở một số đơn vị hành chớnh gọi là "trung gian" ở một số nước chõu Âu, chõu Mỹ và chõu Á,...
- Chớnh quyền địa phương là cơ quan hành chớnh do cấp trờn bổ nhiệm (hoặc được bầu ra) kết hợp với một Hội đồng tự quản do dõn cư bầu ra. Ở đõy vai trũ chủ đạo thuộc về cơ quan hành chớnh, cũn Hội đồng tự quản chỉ đúng vai trũ tư vấn, nằm dưới sự giỏm hộ của cơ quan hành chớnh và chỉ được bàn định những vấn đề thuần tuý địa phương khụng được tham gia vào những vấn đề chung của quốc gia trừ cỏc vấn đề cú tớnh chất chớnh trị. Hỡnh thức quản lý này phổ biến ở cỏc đơn vị hành chớnh "trung gian" cỏc nước tư bản (nhất là ở Phỏp trước cải cỏch hành chớnh năm 1982).
- Mụ hỡnh quản lý địa phương bởi một Uỷ ban hành chớnh do dõn cư hay cỏc Hội đồng tự quản cấp dưới trực tiếp bầu ra. Uỷ ban cũng cú người đứng đầu song hoạt động chủ yếu mang tớnh tập thể. Uỷ ban quyết định tập thể cỏc vấn đề quản lý địa phương, cỏc thành viờn phõn cụng phụ trỏch từng mảng cụng việc. Hỡnh thức này phổ biến ở đơn vị hành chớnh cấp huyện, quận ở Anh, Mỹ, Bắc Âu và cả ở cấp huyện của ta trước năm 1960.
- Mụ hỡnh chớnh quyền địa phương là một Hội đồng - cơ quan đại diện quyền tự quản hoặc quyền lực Nhà nước - do nhõn dõn bầu ra, chịu trỏch nhiệm trước nhõn dõn và chớnh quyền cấp trờn. Hội đồng là cơ quan cú toàn quyền quyết định và thực hiện cỏc vấn đề địa phương theo qui định của phỏp luật. Hội đồng cú cơ quan chấp hành - hành chớnh của mỡnh dưới dạng Uỷ ban chấp hành hay Uỷ ban hành chớnh hoặc cơ quan cỏ nhõn như Thị trưởng, Chủ tịch. Mụ hỡnh này phổ biến ở cỏc đơn vị hành chớnh "tự quản" ở cỏc nước tư bản và ở tất cả cỏc cấp đơn vị hành chớnh cỏc nước xó hội chủ nghĩa trong đú cú nước ta.
Cỏc hỡnh thức tổ chức cơ quan quản lý địa phương trờn đõy mặc dự cú tờn gọi khỏc nhau, cơ cấu và địa vị phỏp lý của mỗi bộ phận khụng giống nhau nhưng tựu chung lại đều mang một tớnh chất là cơ quan chớnh quyền Nhà nước ở địa phương, được lập ra để thực hiện cỏc chức năng quản lý Nhà nước, thực hiện quyền lực Nhà nước trờn địa bàn lónh thổ. Ngay mụ hỡnh chớnh quyền kiểu "tự quản đia phương" ở nhiều nước, tuy thường được đặt ngoài hệ thống Nhà nước nhưng chỳng vẫn là hỡnh thức thực hiện quyền lực Nhà nước, tức thực hiện quyền lực Nhà nước bằng cỏc cơ cấu phi nhà nước(1).
Về nguyờn tắc, cơ quan chớnh quyền địa phương dự là một bộ phận hay nhiều bộ phận (một cơ quan hay nhiều cơ quan) song là một cơ cấu thống nhất, trong đú quyền hạn thực sự trong việc quản lý địa phương thuộc về một cơ quan - gọi là "cơ quan quyết định". Cơ quan này là Hội đồng hay Uỷ ban hoặc Quận trưởng, Tỉnh trưởng phụ thuộc vào tớnh chất của từng đơn vị hành chớnh và nguyờn tắc tổ chức bộ mỏy Nhà nước của cỏc chế độ Nhà nước. Cỏc cơ quan khỏc cũn lại - cơ quan chấp hành - thừa hành hoặc tư vấn - giỏm sỏt được lập ra để thực hiện phần cụng việc được phõn giao hoặc để giỏm sỏt. ở đõy khụng cú việc vận dụng chế độ phõn quyền giữa cỏc cơ quan chớnh quyền địa phương (tức là chia chớnh quyền địa phương ra hai cơ quan độc lập nhau, chế ước lẫn nhau giống như cỏch tổ chức cỏc cơ quan Nhà nước cấp cao ở Trung ương) như một số người quan niệm.
Theo phỏp luật hiện hành thỡ cơ quan chớnh quyền địa phương nước ta ở tất cả cỏc cấp đơn vị hành chớnh là Hội đồng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn với cỏc bộ phận cấu thành khỏc như Thường trực Hội đồng nhõn dõn, cỏc Ban của Hội đồng nhõn dõn, cỏc sở, phũng, ban của Uỷ ban nhõn dõn(2)v.v... trong đú Hội đồng nhõn dõn là cơ quan chủ đạo.
Hội đồng nhõn dõn là "cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chớ, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhõn dõn địa phương, do nhõn dõn địa phương bầu ra, chịu trỏch nhiệm trước nhõn dõn địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trờn" (Đ. 119 Hiến phỏp năm 1992). Hội đồng nhõn dõn thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Hiến phỏp và phỏp luật, bảo đảm sự lónh đạo thống nhất của Trung ương đồng thời phỏt huy quyền chủ động, sỏng tạo của địa phương. Tớnh quyền lực Nhà nước của Hội đồng nhõn dõn biểu hiện ở chỗ: nú thể hiện quyền làm chủ của nhõn dõn trờn địa bàn lónh thổ đồng thời thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn do cấp trờn phõn giao. Quyết định của Hội đồng nhõn dõn cú tớnh bắt buộc chung đối với cỏc cơ quan, tổ chức và cụng dõn ở địa phương. Uỷ ban nhõn dõn "do Hội đồng nhõn dõn bầu ra là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhõn dõn, cơ quan hành chớnh Nhà nước ở địa phương, chịu trỏch nhiệm chấp hành Hiến phỏp, luật, cỏc văn bản của cỏc cơ quan Nhà nước cấp trờn và nghị quyết của Hội đồng nhõn dõn cựng cấp" (Đ.123 Hiến phỏp năm 1992).
Theo tinh thần này, Hội đồng nhõn dõn là hỡnh thức tổ chức chớnh quyền địa phương kiểu mới. Nú khụng phải là cơ quan đại diện, tư vấn bờn cạnh cơ quan hành chớnh hay là "cơ quan tự quản" như trong cỏc chớnh quyền địa phương kiểu phong kiến trước đõy và tư bản hiện nay, mà là cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước của nhõn dõn
(1) Bản thõn chế định "tự quản địa phương", phổ biến ở cỏc nước tư bản, vẫn mang tớnh Nhà nước. Xem: M.A.
Kraxnốp. Tự quản địa phương - tớnh Nhà nước hay tớnh xó hội? Tạp chớ Nhà nước và phỏp luật Xụ Viết. Số 10-
1990. tr.81.
(2) Trước đõy cú một thời ở cấp bộ và huyện khụng thành lập Hội đồng nhõn dõn mà chỉ cú Uỷ ban hành chớnh do Hội đồng nhõn dõn cấp dưới bầu ra. Từ Hiến phỏp 1959 mới qui định thành lập Hội đồng nhõn dõn và Uỷ ban hành
trờn địa bàn lónh thổ - được coi là một bộ phận quyền lực hợp thành quyền lực Nhà nước chung của toàn quốc. Uỷ ban nhõn dõn cũng khụng phải là một cơ quan hành chớnh của cấp trờn đặt ra ở địa phương để "cai trị" mà là một cơ cấu thuộc Hội đồng nhõn dõn với nhiệm vụ chớnh là "chấp hành" Hội đồng nhõn dõn đồng thời được giao thực hiện cỏc nhiệm vụ quản lý hành chớnh Nhà nước ở địa phương. Như vậy, cả hai cơ quan này đều thuộc cơ cấu chớnh quyền địa phương thống nhất, cựng cú chức năng quản lý địa phương theo qui định của phỏp luật. Hội đồng nhõn dõn với tớnh cỏch là cơ quan đại diện, cơ quan tập thể cú phương thức hoạt động theo kỳ họp, ra nghị quyết về cỏc vấn đề xõy dựng địa phương và giỏm sỏt (giỏm sỏt hoạt động của cỏc cơ quan Nhà nước khỏc ở địa phương, giỏm sỏt việc thực hiện cỏc nghị quyết của Hội đồng nhõn dõn và giỏm sỏt việc tuõn theo phỏp luật ở địa phương). Cũn Uỷ ban nhõn dõn cú nhiệm vụ tổ chức thi hành nghị quyết của Hội đồng nhõn dõn, quyết định, chỉ thị của cấp trờn và cựng với Thường trực Hội đồng nhõn dõn thực hiện cỏc nhiệm vụ tổ chức hoạt động của Hội đồng nhõn dõn (như chuẩn bị kỳ họp). Giữa Hội đồng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn khụng cú sự tỏch biệt. Với cỏch hiểu đú, Hội đồng nhõn dõn ngoài ý nghĩa là cơ quan đại diện bao gồm cỏc đại biểu cú thẩm quyền do dõn bầu lờn ở từng địa phương - cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương - cũn bao hàm ý nghĩa là cơ quan quản lý Nhà nước tại địa phương, trong đú cú cả Hội đồng nhõn dõn, Uỷ ban nhõn dõn và cỏc bộ phận hợp thành khỏc.