V. KỲ HỌP QUỐC HỘ
4. Trỡnh tự lập phỏp của Quốc Hộ
Như cỏc phần trờn đó nờu, lập phỏp là một chức năng cơ bản của Quốc Hội. Khụng một cơ quan Nhà nước nào trong bộ mỏy Nhà nước ngoài Quốc Hội cú quyền ban hành cỏc quy phạm luật cú hiệu lực phỏp lý tối cao, buộc mọi cơ quan nhà nước, mọi tổ chức xó hội và mọi cụng dõn sống trờn lónh thổ nước ta đều phải thi hành.
Để cỏc văn bản luật thực sự thể hiện ý chớ của Quốc hội, của nhõn dõn thụng qua cỏc đại biểu được nhõn dõn bầu ra, hoạt động lập phỏp phải tuõn theo những quy định nhất định. Những quy định này được gọi là trỡnh tự lập phỏp. Trỡnh tự này được quy định trong Hiến phỏp, trong Luật tổ chức Quốc Hội và trong Nội quy kỳ họp Quốc Hội.
Quy trỡnh này được bắt đầu bằng sỏng kiến phỏp luật. Điều 87 Hiến phỏp quy định: Chủ Tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc Hội, Chớnh phủ, Toà ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt nam và cỏc tổ chức thành viờn của Mặt trận cú quyền trỡnh dự ỏn luật ra trước Quốc Hội.
Đại biểu Quốc Hội cú quyền trỡnh kiến nghị về luật và dự ỏn luật ra trước Quốc Hội. Quyền trỡnh dự ỏn luật được thực hiện dưới dạng trỡnh dự ỏn luật mới, dự ỏn luật sửa đổi luật hiện hành.
Quy định trờn khỏc với Hiến phỏp 1980, đại biểu Quốc Hội khụng chỉ cú quyền trỡnh dự ỏn luật mà cũn cú quyền trỡnh những kiến nghị luật.
Thực tế cho thấy hơn 90% tổng số cỏc dự ỏn luật đều do Hội đồng Bộ trưởng trước đõy và Chớnh phủ theo hiến phỏp hiện hành trỡnh. Tỷ lệ này cũng tương đương với Nghị viện của nhiều nước tư bản. Trong số 25 luật được Quốc Hội khoỏ VIII thụng qua cú tới
24 luật do Hội đồng Bộ trưởng trỡnh dự ỏn(1). Để nõng cao chất lượng cỏc văn bản luật và tăng cường tớnh chủ động trong cụng tỏc chuẩn bị cỏc dự ỏn luật của cỏc cơ quan, cỏc tổ chức xó hội và của cỏc đại biểu Quốc Hội, Hiến phỏp quy định Quốc Hội phải xõy dựng chương trỡnh lập phỏp của mỡnh và cho cả Uỷ ban thường vụ Quốc Hội.
Để tạo cơ sở cho hoạt động lập phỏp của Quốc Hội đi vào nền nếp, cú kế hoạch, Hiến phỏp 1992 và Luật tổ chức Quốc Hội quy định nhiệm vụ của Quốc Hội là quyết định chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh cho cả khoỏ Quốc Hội và chương trỡnh hàng năm theo đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc Hội.
Việc thụng qua chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh cú ý nghĩa phỏp lý và thực tiễn quan trọng vỡ nú giỳp cho Quốc Hội chủ động xem xột, ban hành văn bản luật theo chương trỡnh đó được quyết định, làm cho hoạt động lập phỏp của Quốc hội thống nhất với chương trỡnh lập phỏp của Uỷ ban thường vụ Quốc Hội cựng chương trỡnh lập quy của Chớnh phủ.
Luật tổ chức Quốc Hội khụng quy định cụ thể nội dung của chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh. Nhưng thực tế chuẩn bị và thực hiện cỏc kế hoạch xõy dựng luật, phỏp lệnh trong thời gian qua, chương trỡnh lập phỏp thường nờu rừ:
Danh mục cỏc văn bản luật, phỏp lệnh ban hành mới hoặc sửa đổi; Cơ quan, cỏ nhõn, tổ chức trỏch nhiệm soạn thảo và trỡnh Quốc hội; Hội đồng Dõn tộc và Uỷ ban của Quốc Hội chịu trỏch nhiệm thẩm tra, làm bỏo cỏo trỡnh Quốc Hội, Uỷ ban thường vụ Quốc Hội; Thời điểm ban hành văn bản...
Dự kiến chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh do Chớnh phủ phối hợp với Toà ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao chuẩn bị phải được sự tham gia đúng gúp ý kiến của cỏc ngành liờn quan. Uỷ ban thường vụ Quốc Hội với tư cỏch là cơ quan trỡnh Quốc Hội quyết định chương trỡnh xõy dựng luật, đỏnh giỏ tớnh khả thi và sự cần thiết ban hành cỏc văn bản, đồng thời cú kế hoạch ưu tiờn điều kiện vật chất và tập trung trớ tuệ cho việc soạn thảo những văn bản phỏp luật, phỏp lệnh cú tớnh cấp bỏch đỏp ứng yờu cầu quản lý kinh tế - xó hội.
Sau khi xõy dựng xong dự ỏn luật, cỏc cơ quan Nhà nước, cỏc tổ chức xó hội phải chuyển dự ỏn về Uỷ ban phỏp luật và cỏc Uỷ ban khỏc cú liờn quan xem xột, thẩm tra trước. Trờn cơ sở thảo luận dự ỏn Uỷ ban phỏp luật và cỏc Uỷ ban khỏc cú liờn quan chuẩn bị bỏo cỏo thẩm tra dự ỏn bằng tờ trỡnh trước Quốc Hội.
Cỏc kiến nghị về luật của đại biểu Quốc Hội phải được chuyển về Uỷ ban phỏp luật hoặc cỏc Uỷ ban khỏc cú liờn quan để cỏc Uỷ ban này nghiờn cứu trước.
Chức năng chủ yếu của Quốc Hội là làm luật, do vậy cỏc dự ỏn luật khụng phải chỉ do Uỷ ban phỏp luật chịu trỏch nhiệm thẩm tra, mà cỏc Uỷ ban khỏc và Hội đồng dõn tộc trong phạm vi, lĩnh vực được phõn cụng cũng cú trỏch nhiệm thẩm tra, đúng gúp ý kiến. Lẽ đương nhiờn, với tư cỏch là cơ quan chuyờn giỳp Quốc Hội về lĩnh vực lập phỏp, cỏc Uỷ ban khỏc phải chịu trỏch nhiệm thẩm tra về mặt nội dung, cũn kỹ thuật lập phỏp do Uỷ ban phỏp luật đảm nhiệm
Sau khi xem xột, thảo luận dự ỏn, Uỷ ban phỏp luật, cỏc Uỷ ban khỏc cú liờn quan làm bỏo cỏo thẩm tra trỡnh Quốc hội. Bỏo cỏo này cũn gọi là "Bỏo cỏo thuyết trỡnh" hay cũn gọi là Bỏo cỏo thẩm tra dự ỏn. Nội dung phải nờu rừ quan điểm của mỡnh về sự cần
thiết của dự ỏn, những vấn đề, những điều khoản cần phải cú sự thảo luận kỹ của Quốc hội, và ý kiến của Uỷ ban (Hội đồng) về những vấn đề đú.
Giai đoạn trỡnh dự ỏn luật được kết thỳc bằng việc cỏc chủ thể sỏng kiến phỏp luật đọc "tờ trỡnh" dự ỏn trước Quốc hội. Nội dung của "tờ trỡnh" phải nờu rừ sự cần thiết của dự ỏn luật, tổng quan những quy phạm phỏp luật đó cú từ trước đến nay về lĩnh vực mà dự ỏn luật yờu cầu điều chỉnh. Những nội dung tư tưởng chớnh của dự ỏn và quỏ trỡnh chuẩn bị dự ỏn.
Sau khi nghe bỏo cỏo của cơ quan sỏng quyền lập phỏp, Quốc Hội nghe "Bỏo cỏo thẩm tra" của Uỷ ban phỏp luật và của cỏc Uỷ ban thường trực Quốc Hội cú liờn quan.
Cỏch thức thảo luận cú thể được Quốc Hội quyết định cho từng dự ỏn. Quốc Hội cú thể thảo luận từng chương từng điều của dự ỏn hoặc cú thể thảo luận từng vấn đề cú mõu thuẫn.
Luật cũng như cỏc nghị quyết khỏc của Quốc Hội phải được quỏ nửa tổng số đại biểu Quốc Hội biểu quyết tỏn thành, trừ trường hợp thụng qua hoặc sửa đổi Hiến phỏp.
Với tớnh chất quan trọng của dự ỏn luật, một khi đó được thụng qua, cú tỏc dụng ảnh hưởng đến nhiều tầng lớp nhõn dõn, nhiều ban ngành trong bộ mỏy Nhà nước, nờn việc thụng qua phải thận trọng. Chớnh vỡ vậy, nhiều dự ỏn được Quốc Hội xem xột trong nhiều kỳ họp khỏc nhau. Thậm chớ cũn đưa ra cho nhõn dõn đúng gúp ý kiến. Dựa trờn sự tham gia đúng gúp của nhõn dõn và cỏc ý kiến thảo luận của Quốc Hội tại cỏc kỳ họp trước, dự ỏn được chuẩn bị lại, sau đú Quốc Hội tiến hành thảo luận lại và thụng qua dự ỏn luật.
Với tầm quan trọng của kỳ họp là một hỡnh hoạt động chủ nhất thể hiện quyền lực của mỡnh, Quốc Hội mỗi đó nhiệm kỳ hoạt động đều thụng qua quy chế điều chỉnh hoạt động của Quốc Hội diễn ra trong một kỳ họp gọi là Nội quy kỳ họp. Một trong những vấn đề trọng tõm của Nội quy nay là việc quy định cỏch thức thảo luận và thụng qua một dự ỏn luật. Thụng thường mỗi một dự ỏn luật được thảo luận và thụng qua hai lần ở hai kỳ họp khỏc nhau. Kỳ họp trước Quốc Hội thảo luận và thụng qua những nguyờn tắc chủ đạo cho dự thảo. Cỏc cơ quan dự thảo căn cứ vào ý kiến của Quốc Hội tại kỳ họp trước mà chuẩn bị kỹ hơn dự thảo. Dự thảo được chuẩn bị lại sẽ được Quốc Hội thảo luận chi tiết và thụng qua tại kỳ họp sau.
Xem Hộp dưới đõy
Bàn về Triết lý của lập phỏp TS. Nguyễn Sĩ Dũng
Làm thế nào để cỏc văn bản luật phỏp của chỳng ta thật sự cũng là những sản phẩm cú chất lượng cao? Cõu hỏi này là hết sức hệ trọng. Tuy nhiờn, chỳng ta khú cú thể tỡm được những cõu trả lời theo kiểu “một cộng một bằng hai” ở đõy. Để trả lời cõu hỏi này, cỏc vấn đề về nhận thức, khỏi niệm và cụng nghệ đều cú ý nghĩa quan trọng như nhau. Dưới đõy là đụi điều về những vấn đề này.
Trước hết, về vấn đề nhận thức. Toàn bộ vấn đề nhận thức nằm ở khả năng
xỏc định vị trớ của phỏp luật trong đời sống xó hội. Xin được phõn tớch điều này trờn cơ sở một vớ dụ hết sức thỳ vị về cuộc đời của Rụbinxơn Kruxụ trờn hoang đảo (Chỳng ta chắc ai cũng biết cõu chuyện này của nhà văn Anh Daniel Diphụ). Trờn hoang đảo, tự do ngự trị trong đời sống của Rụbinxơn: tự do hoàn toàn và
tự do tuyệt đối. Phỏp luật khụng hề tồn tại trờn hũn đảo đú. Tuy nhiờn, khi anh chàng Thứ Sỏu xuất hiện, mọi chuyện bắt đầu thay đổi. Một loạt những chuẩn mực được hỡnh thành để điều chỉnh quan hệ giữa Rụbinxơn và Thứ Sỏu. Cỏc chuẩn mực này cú thể được tuõn thủ một cỏch tự nguyện vỡ lợi ớch chung của hai người và vỡ những thụi thỳc của đạo đức. Và hai người cú thể sống với nhau như thế suốt đời, nếu khụng xẩy ra chuyện vào một ngày đẹp trời Thứ Sỏu đó khụng tũn thủ một chuẩn mực nào đú và Rụbinxơn bắt buộc phải ỏp dụng hỡnh phạt. Vào ngày hụm đú phỏp luật đó ra đời. Vớ dụ giản dị này cho thấy mấy điều sau đõy:
1. Tự do cú trước phỏp luật;
2. Quyền tự do của con người là một quyền tự nhiờn;
3. Quan hệ giữa con người với con người được điều chỉnh bởi lợi ớch, đạo đức v.v. và phỏp luật;
4. Phỏp luật là cỏch điều chỉnh phức tạp và nhạy cảm hơn;
5. Cỏc chuẩn mực mang tớnh quy phạm phỏp luật chỉ cú nghĩa khi “Thứ Sỏu” tuõn thủ được và “Rụbinxơn” cú khả năng ỏp đặt việc tuõn thủ;
6. Bao giờ cũng tồn tại vấn đề nan giải về tớnh hợp phỏp của chủ thể cú quyền xỏc lập quy phạm và ỏp dụng chế tài (Tại sao Rụbinxơn lại cú quyền đề ra chuẩn mực và ỏp đặt chế tài, chứ khụng phải là ngược lại?).
Ngoài ra, việc khẳng định Rụbinxơn cú tự do hoàn toàn và tự do tuyệt đối núi ở phần trờn chỉ cú nghĩa là tự do về mặt xó hội. Rụbinxơn khụng thể tự do đối với phỏp luật của tự nhiờn (Vớ dụ, đúi thỡ phải ăn; khỏt thỡ phải uống v.v.).
Như vậy, chỳng ta lại cú thể thấy tiếp như sau:
Một là, tự do là một giỏ trị tự thõn và là một giỏ trị tuyệt đối. Ngược lại, phỏp luật là một sự cần thiết, một giỏ trị cú điều kiện. Tự do và phỏp luật tồn tại trong mối tương quan tỷ lệ nghịch với nhau. Xỏc định vị trớ của phỏp luật nghĩa là xỏc định việc hạn chế quyền tự do cú phải là hoàn toàn cần thiết hay khụng? Nếu cõu trả lời là cú, xó hội sẽ cú thờm sự ràng buộc của phỏp luật. Nếu cõu trả lời là khụng, những lĩnh vực của đời sống xó hội chưa bị phỏp luật điều chỉnh vẫn là thiờn đường của tự do.
Hai là, mối quan hệ giữa con người với con người được điều chỉnh bởi lợi ớch và nhiều loại quy phạm khỏc nhau. Nếu lợi ớch và cỏc cỏc loại quy phạm khỏc vẫn cũn cú thể phỏt huy tỏc dụng, thỡ khụng nờn lạm dụng phỏp luật. Đõy là cỏch điều chỉnh tốn kộm hơn và ảnh hưởng đến quyền tự do của con người.
Ba là, cỏc quy phạm phỏp luật do con người đặt ra phải trỏnh sự xung đột với cỏc quy phạm của phỏp luật tự nhiờn. Trong mọi cuộc xung đột, cuối cựng bao giờ phỏp luật tự nhiờn cũng sẽ chiến thắng.
Và trờn đõy, xin được coi là những điều cơ bản nhất liờn quan đến vấn đề nhận thức về phỏp luật.
Hai là, về vấn đề khỏi niệm. Xột về mặt khỏi niệm, sự tương tỏc (Cú học giả
gọi là sự tranh chấp. Tỏc giả bài viết này xin trỏnh cỏch gọi như vậy) giữa Hành phỏp và Lập phỏp là động lực của hoạt động sỏng tạo phỏp luật. Điều này được lý giải như sau: để cai quản đất nước, phỏp luật là cụng cụ quan trọng và mạnh mẽ nhất của Hành phỏp. Với cụng cụ này, cỏc cơ quan hành phỏp cú thể ỏp đặt việc tuõn thủ và đố bẹp sự chống đối. Trong khi, cụng cụ phỏp luật là một sự cần thiết và trong nhiều trường hợp là khụng thể thiếu, cỏc đạo luật mới luụn luụn gắn với việc trao thờm quyền cho cỏc cơ quan hành phỏp và hạn chế quyền tự do của người dõn. Lập phỏp, với tư cỏch là cơ quan đại diện cho dõn, sẽ phản biện lại cỏc chớnh sỏch phỏp luật mà Hành phỏp đó đề ra. Đõy là lỳc Lập phỏp thực hiện chức năng làm luật trong mối tương quan chặt chẽ với chức năng đại diện và chức năng giỏm sỏt. Một đạo luật sẽ được Lập phỏp thụng qua, nếu lợi ớch của đất nước và nhu cầu của sự phỏt triển biện hộ được cho việc điều chỉnh hành vi của người dõn.
Thiếu sự tương tỏc này giữa Lập phỏp và Hành phỏp, thỡ cho dự quy trỡnh lập phỏp cú được thiết kế tinh vi đến đõu chăng nữa, nú cũng chỉ là một quy trỡnh nhõn tạo. Sản phẩm tất yếu của một quy trỡnh nhõn tạo là cỏc đạo luật nhõn tạo. Cỏc đạo luật nhõn tạo khụng cần cho cuộc sống. Nhà nước vẫn cú thể ỏp đặt chỳng cho xó hội. Tuy nhiờn, những cố gắng như vậy khụng sớm thỡ muộn sẽ làm cho cỏc cơ quan của Nhà nước hụt hơi. Cuộc sống, như ao bốo, sẽ phẳng lặng trở lại sau một hồi xao động.
Ba là, về vấn đề cụng nghệ làm luật. Cụng nghệ hiện đại thỡ sản phẩm cú chất lượng cao; cụng nghệ lạc hậu thỡ sản phẩm kộm chất lượng. Điều này đỳng cho mọi sản phẩm, trong đú cú cả cỏc sản phẩm của hoạt động lập phỏp.
Nhõn núi về cụng nghệ, những chiếc kẹo Hải Hà mà chỳng ta được thưởng thức hụm nay đó ngon hơn rất nhiều lần so với trước. Tuy nhiờn, cú vẻ như mọi thứ chẳng cú gỡ thay đổi: đường thỡ vẫn là đường ấy; sữa- vẫn là sữa ấy; bột- vẫn là bột ấy; thậm chớ cụng nhõn- vẫn là những cụng nhõn ấy. Cỏi duy nhất đó thay đổi là cụng nghệ: Chỳng ta đó nhập khẩu và ỏp dụng cụng nghệ làm kẹo hiện đại của Nhật Bản. Những gỡ chỳng ta làm được với chiếc kẹo, thỡ cũng cú thể làm được với nhiều thứ khỏc, trong đú cú phỏp luật. Tại Kỳ họp thứ 3 lần này của Quốc hội, cụng nghệ làm luật của nước ta sẽ được đổi mới một bước. Quốc hội bắt đầu thụng qua cỏc dự luật qua hai giai đoạn: tại Kỳ họp trước Quốc hội sẽ thảo luận và cho ý kiến về những vấn đề lớn- Ban soạn thảo cú thời gian nghiờn cứu tiếp thu – tại Kỳ họp tiếp theo, Quốc hội thảo luận và biểu quyết về những vấn đề cũn cú ý kiến khỏc nhau và thụng qua toàn văn dự luật. Cho dự, chỳng ta chưa thể núi gỡ nhiều về chuyện nõng cao chất lượng, cỏch làm này chắc chắn sẽ hiệu quả hơn. Ít nhất thỡ nú cũng sẽ gúp phần khắc phục hiện tượng “làm văn tập thể”. “Văn mỡnh, vợ người”, đó tranh luận về chuyện văn chương và cõu chữ, thỡ biết đến bao giờ mới dứt!Mà thời gian là tiền bạc (Để so sỏnh, thời gian trung bỡnh để thụng qua một đạo luật ở Nghị viện của Australia là 2,8