9 Theo: Bull, A (18), The Economics of Travel and Tourism, 2nd edition, Longman,
1.2.3.2. Các chính sách kinh tế của chính phủ đối với sự phát triển du lịch
đột nảy sinh trên thị trường du lịch.
- Chính phủ phối hợp các ngành có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến du lịch nhằm tạo thuận lợi và phát triển hài hòa các yếu tố tác động, các thành phần tham gia chính vào hoạt động du lịch - du khách và các nhà cung cấp dịch vụ.
1.2.3.2. Các chính sách kinh tế của chính phủ đối với sự phát triển du lịch triển du lịch
a. Thuế liên quan đến du lịch
Du lịch là một nguồn thu thuế của nhà nước, mà nguồn thu này có thể sử dụng để hỗ trợ lại cho ngành hoặc để nhập vào ngân sách chung của nhà nước. Các nhà hoạch định chính sách thường cho rằng du lịch thuộc loại nhu cầu khơng cơ bản, nên hình thức thuế gián thu đối với các dịch vụ du lịch có thể luỹ tiến theo thu nhập của người tiêu dùng. Giống như các loại thuế gián tiếp khác, các loại thuế đối với sản phẩm du lịch có thể là thuế theo giá hàng (phần trăm của giá bán) hoặc thuế theo số lượng. Chúng có thể được chia thành ba loại:
- Thuế sản phẩm du lịch có tính chất thương mại; - Thuế đối với người tiêu dùng khi là khách du lịch; - Thuế sử dụng tiện nghi du lịch.
Thuế sản phẩm du lịch có tính chất thương mại là các loại thuế tiêu thụ (thuế doanh thu hoặc thuế giá trị gia tăng). Chúng được thu từ người sản xuất, sau đó người sản xuất phải chuyển sự tác động của thuế tới người tiêu dùng du lịch.
Đối tượng phổ biến của loại thuế này là các dịch vụ lưu trú, ăn uống và cho thuê xe. Thuế dịch vụ lưu trú (thuế kinh doanh phòng nghỉ) được áp dụng ở hầu hết các quốc gia là điểm đến du lịch. Giống như thuế doanh thu kinh doanh hàng ăn trong nhà hàng và cho thuê xe, hoặc thuế
giá trị gia tăng (VAT), chúng hồn tồn được tính theo mức giá bán các dịch vụ. Loại thuế này (ví dụ thuế lưu trú) ảnh hưởng đến mức độ cân bằng của thị trường du lịch thơng qua chi phí biến đổi trong thời kỳ ngắn hạn như một mùa vụ. Trong thời kỳ dài hơn, hiệu quả của thuế tiêu thụ phải được các nhà cung ứng cân nhắc kỹ trong cả hoạt động kinh doanh ngắn hạn lẫn hoạch định dài hạn. Vấn đề này áp dụng cho loại thuế theo giá bán như trình bày ở trên và cho các loại thuế theo số lượng như đánh thuế cố định theo giấy phép kinh doanh và lệ phí đối với hoạt động kinh doanh các dịch vụ bổ sung (như trị chơi điện tử, sịng bạc).
Vì thuế tiêu thụ phụ thuộc vào các mức độ co giãn cầu, nên chính phủ có thể áp đặt một mức thuế trực tiếp lên du khách mà không căn cứ vào loại hàng hoá và dịch vụ được mua. Những loại thuế này thường áp dụng cho khách du lịch quốc tế và được thu ở các cửa khẩu của quốc gia. Chúng có thể tồn tại dưới một số hình thức sau:
Thứ nhất, một số quốc gia đánh thuế đối với dân cư của họ khi đi du lịch nước ngoài. Loại thuế này được quy định chủ yếu nhằm ngăn cản du lịch ra nước ngoài và dẫn đến kết quả là ngăn cản dòng chảy ngoại tệ ra khỏi quốc gia. Trường hợp ngược lại là giảm thuế đi du lịch để khuyến khích du lịch ra nước ngồi đơi khi cũng được các quốc gia sử dụng khi thặng dư cán cân thanh toán lớn.
Thứ hai, một số ít quốc gia đánh thuế nhập cảnh đối với khách du lịch. Đó là cách làm công khai, tuy nhiên để giảm sự nặng nề của loại thuế này, các quốc gia thường áp dụng thuế ẩn qua mức lệ phí cao khi xin thị thực hoặc giấy tờ nhập cảnh (mức lệ phí này thường cao hơn nhiều lần các chi phí quản lý thực tế việc cung ứng dịch vụ). Loại thuế này cũng làm tăng đáng kể nguồn thu từ thuế của chính phủ.
Thứ ba, hình thức thuế khởi hành áp dụng cho dân cư khi bắt đầu một chuyến đi du lịch nước ngoài và cho cả những du khách khi rời khỏi quốc gia nơi đến du lịch để trở về nhà. Hình thức thuế này làm tăng nguồn thu của chính phủ một cách phổ biến nhất. Ví dụ, hành khách phải mua lệ phí (hoặc thuế) sân bay là một hình thức danh nghĩa của loại thuế
nói trên mặc dù các quốc gia vẫn yêu cầu hãng hàng không phải tính các chi phí sân bay thực tế trong giá vé.
Ngoài những loại thuế liên quan đến sự đi lại của du khách nêu trên, cịn có một loại thuế du lịch khác là thuế hải quan - thuế đánh vào những hàng hóa mà du khách mang vượt quá số lượng theo quy định của mỗi quốc gia. Loại thuế này thường nhỏ, không ngăn cản tiêu dùng du lịch hoặc không gây ra sự dịch chuyển của cầu từ điểm đến du lịch này sang điểm đến khác.
Một xu hướng đang được chấp nhận hiện nay là người sử dụng phải trả các khoản thanh tốn nhưng khơng phân biệt rõ ràng giữa các khoản trả này là giá mua dịch vụ du lịch hay là trả thuế vì sử dụng dịch vụ đó. Về nguyên tắc, một phần giá nhằm bù đắp các chi phí cần thiết để cung ứng dịch vụ, trong khi đó phần thanh tốn cịn lại của người mua có thể được coi như là thuế. Tuy nhiên, sự phân biệt này tuỳ thuộc vào các nguyên tắc kế toán áp dụng, đặc biệt trong việc phân bổ các chi phí quản lý. Ví dụ, một vé vào cửa cơng viên giải trí cho một người là 20 nghìn đồng, trong đó có 8 nghìn đồng được xác định liên quan trực tiếp đến các chi phí quản lý cơng viên và 12 nghìn đồng cịn lại là thuế. Nếu cơng viên cịn chịu sự quản lý từ một trung tâm có bộ máy cồng kềnh thì có thể phải dành 5 hoặc 6 nghìn đồng cho chi phí quản lý ở trung tâm và như vậy làm giảm một nửa "thuế" danh nghĩa. Nói chung, các cơ quan quản lý du lịch hiện nay đang hướng đến việc xác định và tập hợp tất cả các chi phí quản lý thành khoản thanh toán của người sử dụng và tính một khoản thuế tăng thêm theo quy định khi muốn hạn chế hay ngăn cản du khách sử dụng một loại tiện nghi hoặc một địa điểm nào đó.
Ở nước ta, ngành du lịch mới đang bắt đầu phát triển nên các loại thuế liên quan đến hoạt động này chưa nhiều, chủ yếu là thuế giá trị gia tăng, thuế hải quan (thuế xuất/nhập khẩu hàng hoá du khách mang vượt quá quy định) và một số loại lệ phí như lệ phí sân bay, lệ phí khu du lịch... Tuy nhiên, ngành du lịch đã đóng góp đáng kể cho ngân sách nhà nước thông qua các loại thuế và lệ phí này.
b. Chính phủ chi tiêu cho du lịch
Đối với một quốc gia, ít khi có mối liên hệ riêng biệt giữa thuế du lịch và chi tiêu của chính phủ cho ngành này. Nhưng nguyên tắc đánh thuế trực tiếp để sau đó hỗ trợ lại cho chính ngành đó chỉ áp dụng đối với một số lĩnh vực nhất định trong hoạt động của ngành du lịch như đào tạo mà sẽ được trình bày trong phần sau.
Phần lớn các chi tiêu của chính phủ cho ngành du lịch tập trung vào ba lĩnh vực sau:
- Đầu tư phát triển và bảo trì cơ sở hạ tầng;
- Tạo môi trường và điều kiện thuận lợi phát triển du lịch;
- Tiến hành marketing du lịch: Truyền thông, quảng bá, xúc tiến... (phần lớn thông qua các cơ quan quản lý du lịch quốc gia).
* Đầu tư phát triển và bảo trì cơ sở hạ tầng
Ở hầu hết các nước hiện nay, chính phủ thường có trách nhiệm tạo lập và cung cấp cơ sở hạ tầng kinh tế. Cơ sở hạ tầng liên quan đến du lịch bao gồm đầu tư vào vận chuyển hành khách, các dịch vụ tại điểm đến du lịch như điện, cấp thoát nước, vệ sinh và y tế, đầu tư vào hệ thống thông tin viễn thông... Trong nền kinh tế thị trường tự do, tất cả các hàng hoá và dịch vụ này có thể hồn tồn do các doanh nghiệp tư nhân cung cấp, nhưng chính phủ ở các quốc gia đó vẫn có sự quan tâm trực tiếp đến cơ sở hạ tầng để tránh lãng phí và trùng lặp trong đầu tư.
Có rất ít cơ sở hạ tầng chỉ dành riêng cho khách du lịch sử dụng trừ khi đó là một phần của quy hoạch phát triển khu du lịch. Đường sá, sân bay, bến cảng và nhà ga có thể dành cho nhiều đối tượng sử dụng và các dịch vụ nói chung cung cấp cho cả dân cư lẫn khách du lịch. Tuy nhiên, có thể xác định rằng du lịch là "người" yêu cầu chính việc đầu tư cơ sở hạ tầng, đồng thời là một nguyên nhân làm cho các chi phí bảo trì cơ sở hạ tầng tăng lên. Nếu có thể phân chia và xác định chính xác cho du lịch như một người sử dụng cơ sở hạ tầng thì ngành có thể tránh được sự "bao cấp" đối với khách du lịch bằng cách yêu cầu du khách phải trả khoản
thuế sử dụng. Ví dụ, ở các khu du lịch, du khách phải trả lệ phí đường, cầu hoặc bãi đỗ xe, trong khi đó có thể phát hành các loại thẻ miễn phí cho người dân địa phương.
Ở những nơi thực hiện đầu tư lớn vào cơ sở hạ tầng liên quan đến du lịch thì các chi phí đầu tư và bảo trì có thể được bù đắp một phần từ lãi suất và thuế tính cho các doanh nghiệp du lịch vì sau đầu tư, các doanh nghiệp này đều phát triển hoạt động kinh doanh của mình.
Trong nhiều năm qua, các tổ chức tài chính quốc tế là những người chủ yếu cung cấp vốn để đầu tư vào cơ sở hạ tầng du lịch như Ngân hàng thế giới, Quỹ tiền tệ quốc tế... Mặc dù, các tổ chức này thường cung cấp vốn để các quốc gia tiến hành đầu tư cơ sở hạ tầng, nhưng chính phủ các quốc gia vẫn cần phải có vai trị trực tiếp hơn trong tự đầu tư và thông qua sự hợp tác liên quốc gia về cơ sở hạ tầng.
Ở nước ta, nhà nước đóng vai trị chính trong việc xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng cho nền kinh tế nói chung và cho ngành du lịch nói riêng. Nguồn vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng chủ yếu từ ngân sách nhà nước và nguồn vốn vay ODA từ các nhà tài trợ song phương (dẫn đầu là Nhật Bản), các tổ chức tài trợ đa phương (như Ngân hàng thế giới, Ngân hàng phát triển châu Á, Liên minh châu Âu...) và các tổ chức phi chính phủ (NGO). Một bộ phận cơ sở hạ tầng khác thuộc các khu du lịch được đầu tư bởi ngân sách địa phương và vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài (FDI) mà các nước dẫn đầu trong lĩnh vực du lịch thường là Đài Loan, Hồng Kông...
* Tạo môi trường và điều kiện thuận lợi phát triển du lịch
Khi xác định du lịch là ngành đóng góp đáng kể cho nền kinh tế thì các cơ quan quản lý du lịch quốc gia và địa phương thường có chính sách thúc đẩy phát triển du lịch và dành kinh phí nhằm hỗ trợ phát triển khả năng cung ứng các dịch vụ của ngành. Sự hỗ trợ này rất quan trọng ở các điểm đến du lịch đang trong giai đoạn đầu của sự phát triển. Chính phủ có thể khơng chỉ cung cấp vốn để đảm bảo tính khả thi của các dự án đầu
tư, mà cịn thơng qua các chủ trương và chính sách nhằm củng cố tâm lý cho các quyết định của nhà đầu tư.
Các khoản kinh phí dành phát triển du lịch của chính phủ tác động đến các doanh nghiệp du lịch theo hai hướng chủ yếu. Thứ nhất, có thể làm giảm nhu cầu vốn hoặc chi phí vốn đối với một dự án đầu tư, giúp cho dự án đó được duyệt và có tính khả thi. Thứ hai, có thể làm giảm chi phí kinh doanh của các nhà cung ứng du lịch, trên cơ sở đó cải thiện khả năng sinh lợi và sự ổn định dài hạn của doanh nghiệp. Do đó, chính phủ cố gắng dành những khoản kinh phí cho các lĩnh vực của ngành du lịch có hiệu quả bội trực tiếp về việc làm và tạo khả năng hoạt động kinh doanh cao nhất. Các khoản kinh phí lớn nhằm tạo môi trường và điều kiện phát triển thường dành cho khách sạn, điểm hấp dẫn du lịch và giao thông vận tải là những lĩnh vực cần nhiều vốn, còn một phần nhỏ dành cho đại lý du lịch, cơng ty lữ hành và các lĩnh vực cần ít vốn khác.
Bảng 1.6. Các hình thức chi tiêu của chính phủ nhằm phát triển du lịch
Chi tiêu trực tiếp Tài trợ và trợ cấp
Cho vay dài hạn lãi suất thấp
Tham gia bằng vốn cổ phần của Nhà nước Giảm lãi suất
Tài trợ chương trình hỗ trợ nghiên cứu Tài trợ đào tạo nghề nghiệp
Giảm nợ thương mại Miễn giảm thuế
Miễn thuế nhập khẩu đối với các nguyên liệu quan trọng Cho thuê, bán hoặc nhượng đất công với các mức ưu đãi Các bảo đảm
Khế ước đảm bảo đối với vay thương mại
Cấp phép đảm bảo việc làm đối với lao động nước ngoài
Hầu hết các chương trình chi tiêu của chính phủ nhằm tạo điều kiện và môi trường phát triển du lịch thuộc một phần trong quy hoạch du lịch tổng thể quốc gia và các quy hoạch du lịch địa phương hoặc khu du lịch. Chúng có thể bao gồm từ các chương trình nhỏ diễn ra thường xuyên (như chính phủ cấp ngân sách cho các cơ quan quản lý du lịch quốc gia và địa phương trong việc thu thập và nghiên cứu dữ liệu phát triển du lịch) đến các chương trình lớn nhằm hỗ trợ phát triển các vùng du lịch hoặc các lĩnh vực kinh doanh trong ngành du lịch. Ngoài ra, một số quyết định đặc biệt như miễn thuế hoặc cấp đất đai để phát triển các khu du lịch nghỉ dưỡng cao cấp cũng là sự khuyến khích kinh tế của chính phủ đối với các nhà đầu tư phát triển du lịch.
Tuy nhiên, lại có những ý kiến khơng đồng tình với việc chính phủ cấp kinh phí nhằm hỗ trợ hoạt động kinh doanh du lịch. Thứ nhất, với mục tiêu phát triển du lịch nhằm tạo thêm nhiều việc làm thì các hỗ trợ hoặc tài trợ của chính phủ có thể làm các doanh nghiệp kinh doanh khơng có hiệu quả mà vẫn tồn tại trên thị trường. Hay nói cách khác, sự tài trợ đó mang lại hiệu quả xã hội nhưng có thể khơng có hiệu quả kinh tế. Các thị trường cũng có thể trở nên khơng bình đẳng nếu một số doanh nghiệp du lịch nhận được các khoản trợ cấp lớn hơn, thời gian dài hơn so với các doanh nghiệp thuộc các ngành khác. Thứ hai là lợi ích sử dụng khơng phải trả tiền các cơ sở hạ tầng chủ yếu sẽ dành cho du khách hơn là cho các nhà cung ứng du lịch. Đối với du lịch nội địa, vấn đề này có thể khơng quan trọng trừ khi chi tiêu cho các cơng trình cơng cộng đã được cân nhắc, xác định vì lợi ích của một khu vực điểm đến kém phát triển. Tuy nhiên, đối với du lịch quốc tế thì có thể nói chính phủ đang trợ cấp một cách không chủ ý cho du khách đến từ các quốc gia khác.
* Tiến hành hoạt động marketing du lịch
Lĩnh vực chủ yếu thứ ba mà chính phủ dành kinh phí cho ngành du lịch là hoạt động marketing của các văn phịng du lịch, đối với tồn bộ quốc gia là Cơ quan quản lý du lịch quốc gia (như Tổng cục Du lịch) và các cơ quan quản lý du lịch địa phương. Chính phủ quan tâm đến hoạt
động marketing du lịch trước hết bởi vì mỗi nhà cung ứng sản phẩm du lịch quốc tế và nội địa riêng lẻ khơng thể gắn kết hồn tồn vào các chương trình marketing tập trung vì họ có phạm vi các mối quan tâm khác nhau. Thứ hai, chính phủ có thể có tầm nhìn vượt xa hơn các nhà cung ứng về lợi ích kinh tế tiềm năng từ du lịch ở phạm vi quốc gia. Thứ