II. SỰ THAY ĐỔI VỀ CHỦ THỂ, TRèNH TỰ XÂY DỰNG BÁO CÁO KẾT QUẢ THANH TRA, RA KẾT LUẬN THANH TRA
2. Về trỡnh tự xõy dựng Bỏo cỏo kết quả thanh tra, ra Kết luận thanh tra
2.2. Về Kết luận thanh tra
Điều 1, Phỏp lệnh Thanh tra năm 1990 quy định “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý Nhà nước; là phương thức bảo đảm phỏp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý Nhà nước, thực hiện quyền dõn chủ xó hội chủ nghĩa”. Điều 3 của Phỏp lệnh Thanh tra quy định “Thanh tra Nhà nước chịu sự chỉ đạo của Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng; cỏc tổ chức thanh tra Nhà nước khỏc chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ trưởng cựng cấp và sự chỉ đạo của tổ chức thanh tra cấp trờn”. Quy định của hai điều luật này đó khẳng định vai trũ của cụng tỏc thanh tra là một chức năng thiết yếu của quản lý, vị trớ của cơ quan thanh tra là một cơ quan tham mưu cho Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Với vị trớ và vai trũ như vậy, kết quả hoạt động của cơ quan thanh tra là cơ sở để thủ trưởng cơ quan quản lý hành chớnh ban hành những quyết định quản lý cụ thể, kết luận, kiến nghị của cơ quan thanh tra cú tớnh chất tham mưu chứ khụng thay thế cho quyết định của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước.
Mặc dự vậy, Điều 33 của Phỏp lệnh Thanh tra lại quy định về trỏch nhiệm xem xột kết luận, kiến nghị và ra quyết định xử lý theo thẩm quyền của người ra quyết định thanh tra như sau: “Khi nhận được kết luận, kiến nghị của Trưởng đoàn thanh tra hoặc thanh tra viờn, người ra quyết định thanh tra phải xem xột và ra quyết định xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cấp cú thẩm quyền xử lý….”. Rừ ràng, điều luật này quy định trỡnh tự xem xột kết luận, kiến nghị của thanh tra và ra quyết định xử lý. Ở đõy, kết luận, kiến nghị của cơ quan thanh tra khụng mặc nhiờn cú hiệu lực thi hành mà nú phải được người ra quyết định thanh tra, là thủ trưởng cơ quan thanh tra hoặc thủ trưởng cơ quan hành chớnh nhà nước xem xột và chuyển hoỏ thành quyết định cụ thể thỡ lỳc đú mới cú hiệu
lực thi hành. Điều này là hợp lý bởi lẽ kết luận thanh tra là kết luận của Đoàn thanh tra đối với một vụ việc cụ thể, đú là kết luận về sự khỏch quan của cỏc tỡnh tiết vụ việc, xỏc định tớnh đỳng sai của hành vi bị thanh tra và kiến nghị biện phỏp xử lý đối với những sai phạm.
Như vậy, theo Phỏp lệnh Thanh tra, bản chất của Kết luận thanh tra là sự cung cấp thụng tin cho thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước để trờn cơ sở những thụng tin khỏch quan đú, thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước quyết định những vấn đề thuộc thẩm quyền quản lý của mỡnh. Giỏ trị phỏp lý của Kết luận thanh trong trường hợp này là giỏ trị tham mưu đối với thủ trưởng cơ quan hành chớnh. Giỏ trị phỏp lý này được bảo đảm thi hành bằng việc phỏp luật quy định trỏch nhiệm xem xột kết luận thanh tra, trả lời cơ quan thanh tra và ra quyết định xử lý của thủ trưởng cơ quan quản lý.
Luật Thanh tra tiếp tục khẳng định vai trũ của cụng tỏc thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý, hoạt động thanh tra gắn liền với hoạt động quản lý, nhằm phục vụ hoạt động quản lý. Điều 3, Luật Thanh tra quy định: “Hoạt động thanh tra nhằm phũng ngừa, phỏt hiện và xử lý cỏc hành vi vi phạm phỏp luật; phỏt hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chớnh sỏch, phỏp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước cú thẩm quyền cỏc biện phỏp khắc phục; phỏt huy nhõn tố tớch cực; gúp phần nõng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ớch của Nhà nước, quyền và lợi ớch hợp phỏp của cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn”.
Điều 44, Luật Thanh tra quy định về việc xem xột, xử lý kết luận thanh tra như sau: “Trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày cú kết luận thanh tra, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cựng cấp cú trỏch nhiệm xem xột kết luận thanh tra; xử lý đối với cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn cú vi phạm phỏp luật; ỏp dụng cỏc biện phỏp theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước cú thẩm quyền ỏp dụng biện phỏp khắc phục, hoàn thiện cơ chế, chớnh sỏch, phỏp luật”. Nội dung điều luật này cho thấy: giỏ trị phỏp lý của kết luận thanh tra thể hiện ở chỗ kết luận thanh tra là một căn cứ, cơ sở quan trọng đối với thủ trưởng cơ quan quản lý hành chớnh nhà nước, thủ trưởng cơ quan quản lý hành chớnh nhà nước sẽ xem xột kết luận của cơ quan thanh tra, từ đú ra quyết định xử lý đối với cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn cú hành vi vi phạm phỏp luật.
Điều 44, Nghịđịnh số 41/2005/NĐ-CP ngày 25/03/2005 của Chớnh phủ về quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra đó cụ thể hoỏ trỏch nhiệm của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước: “Trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày cú kết luận thanh tra, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước phải xem xột, xử lý kết luận thanh tra và cú trỏch nhiệm: Ra quyết định theo thẩm quyền để xử lý kỷ luật hành chớnh, kinh tế đối với cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn cú hành vi vi phạm và tổ chức thực hiện quyết định xử lý đú (…) Thụng bỏo với cơ quan thanh tra đó ra kết luận thanh tra kết quả xem xột, xử lý đối với
kết luận thanh tra”. Tiếp đú, điều 47, Nghị định 41 đó quy định về trỏch nhiệm xem xột, xử lý kịp thời kết luận thanh tra của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Như vậy, việc thủ trưởng cơ quan hành chớnh nhà nước xem xột kết luận thanh tra và ra quyết định xử lý cụ thể là một thủ tục bắt buộc sau thanh tra. Thủ tục này đó cho thấy rừ kết luận thanh tra khụng thể thay thế một quyết định cho dự nội dung của quyết định giống với những nội dung mà bản kết luận thanh tra đó đề xuất.
a) Hỡnh thức Kết luận thanh tra
Hầu hết cỏc Kết luận thanh tra được ban hành theo trỡnh tự và cơ cấu nhất định, thể hiện rừ cỏc nội dung đó tiến hành thanh tra, mặc dự phỏp luật hiện nay chưa quy định cụ thể về bố cục, hỡnh thức của Kết luận. Nhưng trong thực tiễn nhiều Kết luận thanh tra đó được trỡnh bày khoa học, bố cục hợp lý, thể hiện rừ được cỏc yờu cầu, nội dung đó được thanh tra, kết luận từng vấn đề, chỉ rừ cỏc sai phạm, trỏch nhiệm của cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn cú liờn quan, kiến nghị cấp cú thẩm quyền xử lý cụ thể cỏc vi phạm, ỏp dụng biện phỏp khắc phục sơ hở, yếu kộm...được phỏt hiện qua thanh tra. Tuy nhiờn, nhiều cuộc thanh tra do nội dung phức tạp hoặc phải xem xột, giải quyết nhiều vấn đề nờn khi xõy dựng Kết luận cú hinh thức kết cấu cũng khỏc nhau. Cú cuộc thanh tra, Kết luận được xử lý theo hướng theo từng nội dung cứ xong kết quả thanh tra về vấn đề nào thỡ kết luận, kiến nghị và đưa ra biện phỏp xử lý luụn vấn đềđú. Song nhiều cuộc thanh tra lại xõy dựng xong phần kết luận mới đưa ra cỏc kiến nghị.
Kết luận về nội dung thanh tra, kiến nghị và quyết định xử lý thanh tra là những vấn đề khỏc nhau song cú quan hệ mật thiết với nhau. Kết luận vừa là tiền đề, vừa là cơ sở cho kiến nghị và quyết định xử lý, nội dung luụn thể hiện rừ ý chớ của chủ thể được Nhà nước giao quyền thanh tra. Cỏc kiến nghị và quyết định xử lý về thanh tra là cỏc mệnh lệnh của cỏc chủ thể mang quyền lực Nhà nước. Trước đõy cú rất nhiều loại văn bản được coi là Kết luận thanh tra, bao gồm văn bản chớnh và văn bản phụ. Văn bản chớnh là văn bản cú hỡnh thức, bố cục và cơ cấu theo một quy định thống nhất, nội dung như quy định trong Luật thanh tra hiện nay và mỗi cuộc thanh tra chỉ cú một văn bản chớnh. Văn bản phụ là cỏc văn bản xuất hiện trong những cuộc thanh tra cú nội dung lớn, phức tạp (hoặc do yờu cầu của cụng tỏc chỉ đạo, điều hành) cần phải chi tiết hoỏ kết quả những vấn đề, nội dung được thanh tra. Trong Kết luận thanh tra cú thể cú nhiều văn bản phụ cú hỡnh thức và nội dung khỏc nhau, như cỏc biểu bảng thống kờ, phụ lục văn bản…Hiện nay, theo quy định của phỏp luật thỡ khi kết thỳc thanh tra chỉ cú một văn bản Kết luận thanh tra, với nội dung được quy định tại Luật thanh tra, cũn cỏc văn bản khỏc kốm theo được coi là tài liệu của cuộc thanh tra nhằm làm rừ hơn những nội dung, kết quả của cuộc thanh tra.
b) Nội dung Kết luận thanh tra
đó tuõn thủ quy định của Luật thanh tra và cỏc văn bản phỏp luật khỏc cú liờn quan. Nhiều Kết luận cú nội dung rừ ràng, đỏnh giỏ đầy đủ toàn diện việc thực hiện chớnh sỏch, phỏp luật, nhiệm vụ của đối tượng trờn cơ sở xem xột, phõn tớch điều kiện thực tiễn, so sỏnh, đối chiếu với những quy định của phỏp luật. Từ đú kết luận về nội dung được thanh tra, xỏc định rừ tớnh chất, mức độ vi phạm, nguyờn nhõn, trỏch nhiệm của cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn cú hành vi vi phạm mang tớnh khỏch quan, toàn diện và cú tớnh thuyết phục cao.
Mặc dự vậy, cú khụng ớt văn bản Kết luận chưa đỏp ứng được yờu cầu về nội dung; quỏ trỡnh xõy dựng nhiều kết luận mới chỉ căn cứ trờn cơ sở quy định của Luật thanh tra, chưa căn cứ vào quy định của Luật phũng, chống tham nhũng. Theo đú thỡ Kết luận thanh tra, kết luận kiểm toỏn, kết luận điều tra vụ việc, vụ ỏn tham nhũng phải nờu rừ trỏch nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị để xảy ra hành vi tham nhũng theo cỏc mức độ: Yếu kộm về năng lực quản lý; thiếu trỏch nhiệm trong quản lý; bao che cho người cú hành vi tham nhũng. Một số trường hợp khỏc thỡ nội dung kết luận cũn chung chung, khụng rừ ràng, nhất là việc xỏc định trỏch nhiệm của cỏc cỏ nhõn cú liờn quan, cỏc kiến nghị xử lý về con người. Do vậy việc quy kết khụng cú lập luận, thiếu cơ sở, bằng chứng thuyết phục, thõm chớ cú trường hợp khụng cú kết luận cụ thể.
Về nguyờn tắc, kết luận về cỏc sai phạm phỏt hiện trong quỏ trỡnh thanh tra phải cụ thể, rừ ràng, trong đú cần chỉ ra đú là hành vi sai phạm gỡ? trỏch nhiệm của cỏ nhõn, tổ chức? vi phạm chế độ, nguyờn tắc quản lý nào? vi phạm điều khoản nào của phỏp luật? chứng cứ chứng minh cho cỏc sai phạm đú? mức độ sai phạm?...và hỡnh thức xử lý. Tuy nhiờn, trờn thực tế cũn cú những trường hợp theo Bỏo cỏo kết quả thanh tra thỡ đối tượng cú hành vi sai phạm, song trong nội dung kết luận thỡ lại chưa hoặc khụng làm rừ được về vấn đề này, cho nờn chưa thuyết phục cấp cú thẩm quyền trong việc xử lý sai phạm. Nhất là việc xỏc đinh trỏch nhiệm của cỏ nhõn, tập thể trong việc để nảy sinh cỏc vi phạm phỏp luật. Như vậy với những Kết luận thanh tra đú sẽ làm giảm hiệu quả của việc thực hiện kiến nghị của thanh tra. Một số trường hợp do năng lực, trỡnh độ của cỏn bộ, thanh tra viờn, bộ phận giỳp việc cũn yếu cho nờn việc xõy dựng Bỏo cỏo kết quả thanh tra sơ sài, nội dung khụng đầy đủ, thiếu chặt chẽ, làm ảnh hưởng tới việc ban hành Kết luận thanh tra.
Phỏp luật đó quy định về việc chuyển hồ sơ vụ việc vi phạm phỏp luật sang cơ quan điều tra, song do quỏ trỡnh thanh tra chưa thu thập đầy đủ thụng tin, tài liệu liờn quan đến hành vi cú dấu hiệu phạm tội, do vậy sau khi cú Kết luận thanh tra và yờu cầu chuyển hồ sơ sang điều tra truy tố, nhưng vẫn bị cơ quan điều tra đề nghị cung cấp cỏc thụng tin bổ sung mới đủđiều kiện thụ lý vụ ỏn.
Đối với cỏc kiến nghị vềđiều chỉnh cơ chế, chớnh sỏch, phỏp luật, nếu phỏt hiện cỏc sai sút, sơ hở về cơ chế, chớnh sỏch, phỏp luật thỡ Kết luận thanh tra phải đề xuất, kiến nghị cỏc giải phỏp khắc phục. Nhiều cuộc thanh tra, trong Kết luận
cỏc kiến nghị này cú chất lượng, rừ ràng, cung cấp đầy đủ cỏc thụng tin, luận cứ để cơ quan nhà nước cú thẩm quyền cú cơ sở nghiờn cứu sửa đổi, bổ sung cơ chế, chớnh sỏch, phỏp luật cú vướng mắc. Song cũng cú những cuộc thanh tra, kiến nghị về cơ chế, chớnh sỏch, phỏp luật cũn mang tớnh chủ quan, chưa căn cứ vào đặc điểm, tỡnh hỡnh kinh tế xó hội, đặc thự của cỏc ngành lĩnh vực. Do vậy việc lập luận về những hạn chế, bất cập của cơ chế, chớnh sỏch, phỏp luật nhiều khi thiếu sắc bộn, chưa tạo ra sức thuyết phục đối với cơ quan nhà nước cú thẩm quyền. Ngoài ra, nhiều Kết luận đưa ra được cỏc sai phạm về kinh tế về quản lý nhưng lại chưa xỏc định rừ trỏch nhiệm cụ thể của cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn, dẫn đến khú khăn cho quỏ trỡnh xử lý. Cỏ biệt, cú trường hợp Kết luận thanh tra thiếu chặt chẽ, khụng đủ căn cứ dẫn đến đối tượng thanh tra khụng đồng ý, làm đơn khiếu nại, phản đối lờn cấp trờn, làm giảm uy tớn và hiệu quả cụng tỏc thanh tra.
c) Trỡnh tự, thủ tục ra Kết luận thanh tra
Để bảo đảm hiệu quả hoạt động thanh tra, Luật thanh tra và cỏc văn bản hướng dẫn thi hành đó quy định khỏ cụ thể trỡnh tự, thủ tục, thẩm quyền ban hành và nội dung Kết luận thanh ra. Trờn cơ sở đú, người ra quyết định đó tiến hành việc xõy dựng, ban hành Kết luận thanh tra. Qua khảo sỏt tại một số bộ, ngành và địa phương cho thấy, nhỡn chung việc xõy dựng, ban hành Kết luận thanh tra phự hợp với quy định của phỏp luật; nội dung của nhiều Kết luận rừ ràng, chặt chẽ, đầy đủ hơn so với trước đõy, do vậy đó tạo được sự thuyết phục với đối tượng thanh tra, cũng như cỏc cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn cú liờn quan, qua đú nõng cao hiệu quả thi hành cỏc yờu cầu, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra.
Thụng thường, sau khi nhận được Bỏo cỏo kết quả thanh tra, người ra quyết định ra văn bản Kết luận thanh tra. Trong quỏ trỡnh xõy dựng Kết luận, ngoài Bỏo cỏo kết quả thanh tra, người ra quyết định thường trực tiếp nghe Trưởng Đoàn, thành viờn Đoàn thanh tra bỏo cỏo. Nhiều trường hợp yờu cầu đối tượng giải trỡnh để làm rừ thờm những vấn đề cũn cú ý kiến khỏc nhau hoặc những nội dung đối tượng chưa đồng tỡnh; một số cuộc thanh tra do tớnh chất phức tạp của vụ việc cho nờn người ra quyết định đó yờu cầu Đoàn thanh tra làm rừ một số vấn đềđể phục vụ việc ra Kết luận.
Trước khi cú Kết luận chớnh thức, người ra quyết định thanh tra thường gửi dự thảo Kết luận cho đối tượng thanh tra để giải trỡnh về những vấn đề chưa nhất trớ với nội dung của dự thảo kết luận; việc giải trỡnh của đối tượng phần lớn là bằng văn bản và cú cỏc chứng cứ kốm theo nhằm chứng minh cho ý kiến giải trỡnh của mỡnh. Song cũng cú những trường hợp đối tượng được mời đến để trực tiếp làm việc với Đoàn thanh tra, người ký quyết định để giải trỡnh về những nội dung mà đối tượng cho rằng việc đỏnh giỏ, nhận xột của Đoàn thanh tra chưa thật chớnh xỏc, khỏch quan, đầy đủ.
sau khi người ra quyết định xem xột giải trỡnh của đối tượng, trờn thực tế hầu hết
