III. Nõng cao vai trũ, vị trớ, trỏch nhiệm của cỏc cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn cú trỏch nhiệm trong việc thực hiện Kết luận thanh tra
2.Một số tồn tại, hạn chế trong việc xõy dựng, ban hành Kết luận thanh tra
quả thanh tra trong đú cú nhiều nội dung gần giống Kết luận thanh tra, nhưng khụng cú quyền ký Kết luận thanh tra. Như vậy, phỏp luật hiện hành xỏc định Trưởng Đoàn khụng được ra văn bản Kết luận thanh tra. Đõy cũng là điểm mới trong quy định của Luật thanh tra so với Phỏp lệnh thanh tra trước đõy.
Ba là, Kết luận thanh tra là văn bản quan trọng nhất của cuộc thanh tra
Trong quỏ trỡnh thanh tra cú nhiều văn bản được ban hành nhằm giải quyết từng vấn đề, tỡnh huống do cuộc thanh tra đặt ra hoặc kết luận về một vấn đề cụ thể. Song Kết luận thanh tra là văn bản quan trọng nhất, vỡ nú ghi nhận, phản ỏnh toàn diện, đầy đủ kết quả của cuộc thanh tra để từ đú đưa ra những kiến nghị phự hợp với kết quả kiểm tra, xỏc minh. Trong Kết luận thanh tra cú những nội dung rất quan trọng mà cỏc văn bản khỏc khụng cú được tớnh toàn diện, đầy đủ như: Đỏnh giỏ việc thực hiện chớnh sỏch, phỏp luật, nhiệm vụ của đối tượng thanh tra thuộc nội dung thanh tra; kết luận về nội dung được thanh tra, trong đú cú sai phạm của đối tượng; từ đú xỏc định rừ tớnh chất, mức độ vi phạm, nguyờn nhõn, trỏch nhiệm của cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn cú hành vi vi phạm; kiến nghị cỏc biện phỏp xử lý đối với những vi phạm.
Trong thời gian qua cỏc kết luận, kiến nghị của cơ quan thanh tra là cơ sở quan trọng để giỳp cơ quan cú thẩm quyền xử lý cỏc hành vi vi phạm phỏp luật cũng như phỏt huy nhõn tố tớch cực, qua đú gúp phần nõng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ớch của Nhà nước, quyền và lợi ớch hợp phỏp của cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn. Tuy nhiờn, trong những năm qua, việc xõy dựng, hoàn thiện kết luận thanh tra cũng đang là vấn đề cũn nhiều bất cập. Nhiều cuộc thanh tra khụng đảm bảo quy định về thời gian cụng bố kết luận thanh tra, làm ảnh hưởng uy tớn của cơ quan tiến hành thanh tra. Khụng ớt cuộc thanh tra trong quỏ trỡnh xõy dựng dự thảo kết luận, thậm chớ sau khi đó cú kết luận thanh tra nhưng đối tượng thanh tra cú ý kiến giải trỡnh, kiến nghị xem xột lại những vấn đề kết luận. Chất lượng của khụng ớt kết luận thanh tra chưa cao thể hiện ở chỗ những nhận định, đỏnh giỏ về cỏc hành vi vi phạm của đối tượng thanh tra chưa sỏt bản chất, thiếu sự thống nhất trong kiến nghị xử lý đối với cỏc sai phạm phỏt hiện qua thanh tra. Giữa kết luận thanh tra và bỏo cỏo kết quả thanh tra trong một số trường hợp cũn cú khoảng cỏch lớn (theo hai thỏi cực nặng-nhẹ) khi xem xột, nhận định, đỏnh giỏ đối với cỏc hành vi sai phạm. Hiệu quả thực hiện kết luận, kiến nghị thanh tra thấp, cụng tỏc xử lý sau thanh tra cũn nhiều hạn chế nhất định.
2. Một số tồn tại, hạn chế trong việc xõy dựng, ban hành Kết luận thanh tra thanh tra
Việc ban hành Kết luận thanh tra trong thời gian qua là một trong những nội dung đổi mới của hoạt động thanh tra. Việc chuyển thẩm quyền Kết luận
thanh tra của Trưởng đoàn thanh tra cho người ra quyết định thanh tra đũi hỏi phải cú sự nhận thức đầy đủ của người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra và cỏc thành viờn Đoàn thanh tra, đũi hỏi phải đổi mới cả phương phỏp chỉ đạo, điều hành hoạt động của Đoàn thanh tra. Việc đảm bảo những quy định của phỏp luật trong việc xõy dựng, ban hành và thực hiện Kết luận thanh tra cũn những hạn chế, tồn tại nhất định, cụ thể như sau:
2.1. Việc quy định về người được giao nhiệm vụ xõy dựng Kết luận thanh tra.
Theo quy định tại Điều 43 của Luật thanh tra thỡ "người ra quyết định thanh tra phải ra văn bản Kết luận thanh tra". "Trong quỏ trỡnh ra văn bản Kết luận thanh tra, người ra quyết định thanh tra cú quyền yờu cầu Trưởng Đoàn thanh tra, thành viờn Đoàn thanh tra bỏo cỏo, yờu cầu đối tượng thanh tra giải trỡnh để làm rừ thờm những vấn đề cần thiết phục vụ cho việc ra Kết luận thanh tra". Đõy là một trong nhiều quy định mới của của Luật thanh tra so với Phỏp lệnh thanh tra năm 1990, nhằm tăng cường trỏch nhiệm của người ra quyết định.
Kiểm nghiệm việc thực hiện trong thực tế cho thấy, việc chuyển giao quyền ban hành Kết luận thanh tra từ Trưởng Đoàn thanh tra sang người ra quyết định thanh tra là phự hợp với yờu cầu hiện nay, nhằm đề cao trỏch nhiệm người ra quyết định thanh tra và nõng cao chất lượng của Kết luận thanh tra. Tuy nhiờn do Luật thanh tra mới chỉ quy định chung về thẩm quyền ra Kết luận thanh tra, chưa đề cập đến trỏch nhiệm của đơn vị, cỏ nhõn cú liờn quan, nhất là Trưởng Đoàn thanh tra trong việc giỳp người ra quyết định thanh tra xõy dựng Kết luận thanh tra. Cho nờn trong thực tế người ra quyết định đó gặp những khú khăn, vướng mắc nhất định khi xõy dựng, ban hành Kết luận thanh tra, do đú khụng ớt kết luận chưa thể hiện, chưa bao quỏt được hết kết quả thanh tra, khụng phản ỏnh đầy đủ bối cảnh thực tế hoặc cỏc sai phạm phỏt hiện qua thanh tra.
Để khắc phục tỡnh trạng trờn, ngày 10/11/2006 Tổng thanh tra đó ban hành Quy chế hoạt động của Đoàn thanh tra, đó được sửa đổi, bổ sung năm 2009, trong đú cú đề cập đến trỏch nhiệm của Trưởng Đoàn thanh tra tham mưu cho người ra quyết định xõy dựng Kết luận thanh tra. Tại quy chế Đoàn thanh tra quy định: Khi được giao xõy dựng dự thảo Kết luận thanh tra, Trưởng Đoàn thanh tra căn cứ vào bỏo cỏo kết quả thanh tra, sự chỉ đạo của người ra quyết định thanh tra để xõy dựng dự thảo Kết luận thanh tra trỡnh người ra quyết định thanh tra. Trong trường hợp người ra quyết định thanh tra gửi dự thảo Kết luận thanh tra cho đối tượng thanh tra và đối tượng thanh tra cú văn bản giải trỡnh thỡ Trưởng Đoàn thanh tra cú trỏch nhiệm nghiờn cứu và đề xuất với người ra quyết định thanh tra hướng xử lý nội dung giải trỡnh của đối tượng thanh tra. Cú thể thấy quy định này khụng trỏi với tinh thần của Luật thanh tra mà mang tớnh tuỳ nghi, linh hoạt, cho phộp người ra quyết định thanh tra chủ động hơn trong việc lựa chọn người giỳp mỡnh xõy dựng Kết luận thanh tra. Qua kiểm chứng thực tế cho
thấy sự hướng dẫn bổ sung này là phự hợp và đó gúp phần khắc phục được hạn chế do khụng nắm được đầy đủ thụng tin, diễn biến cuộc thanh tra của người ra quyết định thanh tra khi xõy dựng Kết luận thanh tra.
Mặc dự vậy, do tớnh tuỳ nghi cho nờn quy định này của Quy chế chưa tạo nờn sự nhất quỏn trong việc xỏc định ai giỳp người ra quyết định xõy dựng Dự thảo kết luận. Do vậy cú cuộc thanh tra Kết luận do Trưởng Đoàn chuẩn bị, cú cuộc Kết luận lại do ngưũi khỏc hoặc do chớnh người ra quyết định thanh tra tự xõy dựng. Chỳng tụi cho rằng đõy là vấn đề cần được nghiờn cứu để cú quy định thống nhất, khụng chỉ trong Quy chế hoạt động của Đoàn thanh tra mà cần xỏc định cụ thể trong văn bản cú tớnh phỏp lý cao hơn.
2.2. Quy định về thời gian ban hành Kết luận thanh tra
Theo quy định của Luật thanh tra thỡ người ra quyết định thanh tra phải ban hành Kết luận thanh tra trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận được bỏo cỏo kết quả thanh tra. Quy định này đó gúp phần đẩy nhanh việc ra Kết luận của nhiều cuộc thanh tra trong thời gian qua, song nú cũng gõy khụng ớt trở ngại cho một số cuộc thanh tra. Đặc biệt là cỏc cuộc thanh tra cú phạm vi, niờn độ hoặc nội dung thanh tra phức tạp. Ngược lại, đối với cỏc cuộc thanh tra cú nội dung đơn giản hoặc khụng đến nỗi phức tạp thỡ nhiều trường hợp khụng cần đến thời hạn 15 ngày. Người ra quyết định thanh tra cũng cú thể ban hành được Kết luận thanh tra bỏo đảm cú chất lượng khi khụng cần sử dụng hết thời gian quy định. Xuất phỏt từ yờu cầu đú, thanh tra nhiều bộ, ngành địa phương cho rằng cần phải nghiờn cứu để sửa đổi quy định về thời gian ban hành Kết luận thanh tra, phự hợp với nhiều cuộc thanh tra cú quy mụ khỏc nhau. Mục đớch của những sửa đổi này để vừa bảo đảm tớnh kịp thời, song vừa bảo đảm chất lượng, hiệu quả, tạo điều kiện thuận lợi về thời gian cho việc nghiờn cứu, xem xột của người ra quyết định trước khi ban hành Kết luận.
Bờn cạnh đú, việc thực hiện quy định là sau khi cú Bỏo cỏo kết quả thanh tra, trước khi ra Kết luận thanh tra thỡ cho đối tượng thanh tra cú cơ hội giải trỡnh cũng cú những vấn đề khú khăn cho cỏc cơ quan tiến hành thanh tra. Về nguyờn tắc phỏp luật khi đặt ra quy định này thỡ được xem như là một biện phỏp để nõng cao tớnh khỏch quan của hoạt động thanh tra, là cơ hội cuối cựng cho đối tượng thanh tra được giải trỡnh trước khi Kết luận thanh tra được ban hành, là điều kiện để người ký Kết luận thanh tra kiểm chứng lại một lần nữa kết quả thanh tra. Song nếu khụng quy định đầy đủ và cú biện phỏp kiểm soỏt chặt chẽ việc cung cấp, xử lý thụng tin, tài liệu giải trỡnh bổ sung của đối tượng thanh tra, thỡ sẽ dẫn đến tiờu cực phỏt sinh nếu cỏc bờn cú hành vi cố ý làm trỏi. Mặt khỏc, trong nhiều trường hợp đối tượng thanh tra chậm giải trỡnh hoặc giải trỡnh chung chung, thiếu những chứng cứ cụ thể nhưng theo quy định của Luật thanh tra và cỏc văn bản hướng dẫn thi hành, thỡ Đoàn thanh tra vẫn phải nghiờn cứu những giải trỡnh, sau đú cú bỏo cỏo tiếp thu hoặc khụng tiếp thu từng nội dung giải
trỡnh, gửi người ra quyết định thanh tra. Đõy cũng là một nguyờn nhõn dẫn đến chậm so với quy định về thời gian ban hành Kết luận thanh tra.
Cần thấy rằng đối tượng thanh tra cú quyền và cũng cú nghĩa vụ giải trỡnh trong suốt quỏ trỡnh tiến hành hoạt động thanh tra, chưa bao giờ phỏp luật hạn chế quyền này của đối tượng thanh tra nờn cú cần quy định thờm một lần nữa hay khụng sau khi đó kết thỳc hoạt động thanh tra thỡ cần phải tớnh lại. Để khắc phục những tồn tại này cần bỏ quy định này hoặc phải quy định một cỏch rừ ràng, minh bạch và theo một hỡnh thức thực hiện phải chặt chẽ, cụng khai minh bạch hơn.
Để hạn chế tỡnh trạng này, biện phỏp quan trọng là cần tăng cường ý thức trỏch nhiệm của Thủ trưởng cơ quan hành chớnh Nhà nước trong việc thực hiện phỏp luật thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cỏo thụng qua cụng tỏc thanh tra, kiểm tra trỏch nhiệm và xử lý đối với những trường hợp sai phạm.
2.3. Quy định về việc thực hiện Kết luận thanh tra
Theo quy định tại Điều 43 Luật Thanh tra năm 2004 thỡ Kết luận thanh tra do người ký quyết định thanh tra ban hành cú giỏ trị phỏp lý và phải thực hiện. Tuy nhiờn, theo quy định tại Điều 44 của Luật Thanh tra năm 2004 thỡ Kết luận thanh tra phải được cơ quan quản lý nhà nước cựng cấp xem xột trong thời hạn 15 ngày (trờn thực tế thỡ thời gian xem xột trong một số cuộc thanh tra cũng dài hơn so với quy định), sau đú mới được thực hiện. Điều này đó chứng tỏ rằng Kết luận thanh tra chưa phải là văn bản cú giỏ trị phỏp lý phải thực hiện. Chớnh điều này đó làm cho việc kết luận thanh tra đối với cỏc cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn là đối tượng thanh tra, người cú nghĩa vụ liờn quan khụng được thực hiện một cỏch nghiờm tỳc.
Theo quy định tại Luật thanh tra, thỡ Kết luận thanh tra phải cú 4 nhúm vấn đề cơ bản là: Đỏnh giỏ việc thực hiện chớnh sỏch, phỏp luật, nhiệm vụ của đối tượng thanh tra thuộc nội dung thanh tra; kết luận về nội dung được thanh tra; xỏc định rừ tớnh chất, mức độ vi phạm, nguyờn nhõn, trỏch nhiệm của cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn cú hành vi vi phạm (nếu cú); cỏc biện phỏp xử lý theo thẩm quyền đó được ỏp dụng; kiến nghị cỏc biện phỏp xử lý. Nghiờn cứu việc ỏp dụng quy định này cho thấy, những yờu cầu này chưa phản ỏnh hết cỏc nội dung cần phải cú trong Kết luận của nhiều cuộc thanh tra. Chớnh vỡ lẽ đú mà Luật phũng, chống tham nhũng đó bổ sung nội dung của Kết luận thanh tra. Điều 55 xỏc định Kết luận thanh tra vụ ỏn tham nhũng phải nờu rừ trỏch nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị để xảy ra hành vi tham nhũng theo cỏc mức độ: Yếu kộm về năng lực quản lý; thiếu trỏch nhiệm trong quản lý; bao che cho người cú hành vi tham nhũng. Đõy là vấn đề cần phải nghiờn cứu, bổ sung vào Luật thanh tra, bảo đảm cỏc quy định về nội dung Kết luận phự hợp đối với tất cỏc cỏc cuộc thanh tra kinh tế xó hội, giải quyết khiếu nại, tố cỏo và phũng, chống tham nhũng.
Mặt khỏc, trong cỏc văn bản phỏp luật về thanh tra chưa quy định rừ trỏch nhiệm của cỏc cơ quan, mối quan hệ cỏc cơ quan cú trỏch nhiệm thực hiện kiến nghị thanh tra và cỏc biện phỏp bắt buộc để đảm bảo việc thực hiện kết luận thanh tra. Cỏc văn bản phỏp luật về thanh tra cũng thiếu những quy định cụ thể về việc đụn đốc, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị thanh tra.
2.4. Hạn chế trong việc xõy dựng và xem xột, cho ý kiến đối với Bỏo cỏo kết quả thanh tra
Kết luận thanh tra cú mối quan hệ mật thiết với Bỏo cỏo kết quả thanh tra. Khụng thể cú một kết luận thanh tra đạt chất lượng cao nếu Bỏo cỏo kết quả thanh tra khụng đỏp ứng được yờu cầu. Bỏo cỏo kết quả thanh tra cú chất lượng chưa cao, thậm chớ cũn thấp, chưa làm rừ được cỏc nội dung thanh tra, lập luận thiếu sắc bộn, cơ sở phỏp lý khụng chắc chắn, chưa phự hợp với thực tiễn, chứng cứ khụng đầy đủ; việc kết luận về cỏc nội dung cụ thể, về sai phạm của đối tượng khụng rừ ràng, cụ thể, thiếu sức thuyết phục, do vậy người ra quyết định phải yờu cầu bỏo cỏo bổ sung nhiều lần mới đủ cơ sở cho việc ra Kết luận hoặc đối tượng khụng đồng tỡnh, giải trỡnh nhiều trong giai đoạn xõy dựng dự thảo Kết luận hoặc đưa ra những đỏnh giỏ, kết luận khụng được cỏc cơ quan hữu quan ủng hộ.
Tuy nhiờn, cũng cú trường hợp việc Bỏo cỏo kết quả thanh tra cú chất lượng tốt, đỏp ứng được yờu cầu nhưng mất nhiều thời gian để Người ra quyết định thanh tra đọc và cho ý kiến. Nguyờn nhõn chủ yếu của tỡnh trạng này là do việc chỉ đạo, theo dừi, nắm tỡnh hỡnh về cỏc cuộc thanh tra của người ra quyết định khụng sõu sỏt, thiếu thường xuyờn, liờn tục. Trong khi đú nhiều cuộc thanh tra phức tạp, liờn quản đến nhiều lĩnh vực quản lý chuyờn sõu, liờn quan đến nhiều cơ quan, tổ chức, sự việc diễn ra trong thời gian dài. Vỡ vậy trong khoảng thời gian nhất định, người ra quyết định khụng thể nắm bắt hết toàn bộ diễn biến, kết quả thanh tra và từ đú dưa ra kết luận xỏc đỏng. Cỏ biệt cú trường hợp người ra quyết định chỉ am hiểu về một hoặc một số lĩnh vực, năng lực cú hạn chế nhất định nờn khụng thể đưa ra kết luận đầy đủ, chớnh xỏc, khỏch quan. Một số trường hợp khụng tiờn liệu được tớnh chất phức tạp của vụ việc để chỉ đạo, hướng dẫn Đoàn thanh tra xin ý kiến của cỏc cơ quan, tổ chức hữu quan hoặc yờu cầu đối