II. THỰC TRẠNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH KẾT LUẬN THANH TRA
3. Nội dung Kết luận thanh tra
Theo dừi việc xõy dựng Kết luận thanh tra thấy rằng, hầu hết cỏc Kết luận đó tuõn thủ quy định của Luật thanh tra và cỏc văn bản phỏp luật khỏc cú liờn quan. Nhiều Kết luận cú nội dung rừ ràng, đỏnh giỏ đầy đủ toàn diện việc thực hiện chớnh sỏch, phỏp luật, nhiệm vụ của đối tượng trờn cơ sở xem xột, phõn tớch điều kiện thực tiễn, so sỏnh, đối chiếu với những quy định của phỏp luật. Từ đú kết luận về nội dung được thanh tra, xỏc định rừ tớnh chất, mức độ vi phạm, nguyờn nhõn, trỏch nhiệm của cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn cú hành vi vi phạm mang tớnh khỏch quan, toàn diện và cú tớnh thuyết phục cao.
Mặc dự vậy, cú khụng ớt văn bản Kết luận chưa đỏp ứng được yờu cầu về nội dung; quỏ trỡnh xõy dựng nhiều kết luận mới chỉ căn cứ trờn cơ sở quy định của Luật thanh tra, chưa căn cứ vào quy định của Luật phũng, chống tham nhũng. Theo đú thỡ Kết luận thanh tra, kết luận kiểm toỏn, kết luận điều tra vụ việc, vụ ỏn tham nhũng phải nờu rừ trỏch nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị để xảy ra hành vi tham nhũng theo cỏc mức độ: Yếu kộm về năng lực quản lý; thiếu trỏch nhiệm trong quản lý; bao che cho người cú hành vi tham nhũng. Một số trường hợp khỏc thỡ nội dung kết luận cũn chung chung, khụng rừ ràng, nhất là việc xỏc định trỏch nhiệm của cỏc cỏ nhõn cú liờn quan, cỏc kiến nghị xử lý về con người. Do vậy việc quy kết khụng cú lập luận, thiếu cơ sở, bằng chứng thuyết phục, thõm chớ cú trường hợp khụng cú kết luận cụ thể.
Về nguyờn tắc, kết luận về cỏc sai phạm phỏt hiện trong quỏ trỡnh thanh tra phải cụ thể, rừ ràng, trong đú cần chỉ ra đú là hành vi sai phạm gỡ? trỏch nhiệm của cỏ nhõn, tổ chức? vi phạm chế độ, nguyờn tắc quản lý nào? vi phạm điều khoản nào của phỏp luật? chứng cứ chứng minh cho cỏc sai phạm đú? mức độ sai phạm?...và hỡnh thức xử lý. Tuy nhiờn, trờn thực tế cũn cú những trường hợp theo Bỏo cỏo kết quả thanh tra thỡ đối tượng cú hành vi sai phạm, song trong nội dung kết luận thỡ lại chưa hoặc khụng làm rừ được về vấn đề này, cho nờn chưa thuyết phục cấp cú thẩm quyền trong việc xử lý sai phạm. Nhất là việc xỏc đinh trỏch nhiệm của cỏ nhõn, tập thể trong việc để nảy sinh cỏc vi phạm phỏp luật. Như vậy với những Kết luận thanh tra đú sẽ làm giảm hiệu quả của việc thực
hiện kiến nghị của thanh tra. Một số trường hợp do năng lực, trỡnh độ của cỏn bộ, thanh tra viờn, bộ phận giỳp việc cũn yếu cho nờn việc xõy dựng Bỏo cỏo kết quả thanh tra sơ sài, nội dung khụng đầy đủ, thiếu chặt chẽ, làm ảnh hưởng tới việc ban hành Kết luận thanh tra.
Phỏp luật đó quy định về việc chuyển hồ sơ vụ việc vi phạm phỏp luật sang cơ quan điều tra, song do quỏ trỡnh thanh tra chưa thu thập đầy đủ thụng tin, tài liệu liờn quan đến hành vi cú dấu hiệu phạm tội, do vậy sau khi cú Kết luận thanh tra và yờu cầu chuyển hồ sơ sang điều tra truy tố, nhưng vẫn bị cơ quan điều tra đề nghị cung cấp cỏc thụng tin bổ sung mới đủđiều kiện thụ lý vụ ỏn.
Đối với cỏc kiến nghị vềđiều chỉnh cơ chế, chớnh sỏch, phỏp luật, nếu phỏt hiện cỏc sai sút, sơ hở về cơ chế, chớnh sỏch, phỏp luật thỡ Kết luận thanh tra phải đề xuất, kiến nghị cỏc giải phỏp khắc phục. Nhiều cuộc thanh tra, trong Kết luận cỏc kiến nghị này cú chất lượng, rừ ràng, cung cấp đầy đủ cỏc thụng tin, luận cứ để cơ quan nhà nước cú thẩm quyền cú cơ sở nghiờn cứu sửa đổi, bổ sung cơ chế, chớnh sỏch, phỏp luật cú vướng mắc. Song cũng cú những cuộc thanh tra, kiến nghị về cơ chế, chớnh sỏch, phỏp luật cũn mang tớnh chủ quan, chưa căn cứ vào đặc điểm, tỡnh hỡnh kinh tế xó hội, đặc thự của cỏc ngành lĩnh vực. Do vậy việc lập luận về những hạn chế, bất cập của cơ chế, chớnh sỏch, phỏp luật nhiều khi thiếu sắc bộn, chưa tạo ra sức thuyết phục đối với cơ quan nhà nước cú thẩm quyền. Ngoài ra, nhiều Kết luận đưa ra được cỏc sai phạm về kinh tế về quản lý nhưng lại chưa xỏc định rừ trỏch nhiệm cụ thể của cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn, dẫn đến khú khăn cho quỏ trỡnh xử lý. Cỏ biệt, cú trường hợp Kết luận thanh tra thiếu chặt chẽ, khụng đủ căn cứ dẫn đến đối tượng thanh tra khụng đồng ý, làm đơn khiếu nại, phản đối lờn cấp trờn, làm giảm uy tớn và hiệu quả cụng tỏc thanh tra.
Từ những phõn tớch nờu trờn ngoài những ưu điểm trong việc thực hiện quy định phỏp luật về Kết luận thanh tra, thỡ nổi lờn một số tồn tại, bất cập làm giảm sỳt chất lượng, hiệu quả Kết luận thanh tra:
- Chất lượng nội dung Kết luận thanh tra chưa đảm bảo; - Thời gian xõy dựng Kết luận thanh tra kộo dài;
- Hỡnh thức thể hiện cũn thiếu thống nhất, chưa hợp lý;
- Trỡnh tự, thủ tục để xõy dựng, ban hành Kết luận thanh tra chưa nhất quỏn;
- Hiệu lực thi hành Kết luận thanh tra chưa cao.
Tỡnh trạng trờn cú một số nguyờn nhõn chủ yếu sau đõy:
- Do thời gian quy định 15 ngày chỉ phự hợp với những cuộc thanh tra cú nội dung vừa phải, tớnh chất khụng đến mức phức tạp, chưa phự hợp đối với những cuộc thanh tra cú nội dung phức tạp, liờn quan đến nhiều cấp, nhiều ngành;
- Việc giải trỡnh của đối tượng thanh tra thời gian kộo dài. Mặc dự trong quỏ trỡnh thanh tra việc giải trỡnh những vấn đề cụ thể của đối tượng được thực hiện với Đoàn thanh tra. Nhưng trờn thực tế nhiều vụ việc trước khi cú kết luận chớnh thức thỡ đối tượng giải trỡnh rất nhiều, thậm chớ rất căng thẳng mới đi đến thống nhất.
Thứ nhất, Bỏo cỏo kết quả thanh tra cú chất lượng chưa cao, thậm chớ cũn thấp, chưa làm rừ được cỏc nội dung thanh tra, lập luận thiếu sắc bộn, cơ sở phỏp lý khụng chắc chắn, chưa phự hợp với thực tiễn, chứng cứ khụng đầy đủ; việc kết luận về cỏc nội dung cụ thể, về sai phạm của đối tượng khụng rừ ràng, cụ thể, thiếu sức thuyết do vậy người ra quyết định phải yờu cầu bỏo cỏo bổ sung nhiều lần mới đủ cơ sở cho việc ra Kết luận hoặc đối tượng khụng đồng tỡnh, giải trỡnh nhiều trong giai đoạn xõy dựng dự thảo Kết luận hoặc đưa ra những đỏnh giỏ, kết luận khụng được cỏc cơ quan hữu quan ủng hộ;
Thứ hai, việc chỉ đạo, theo dừi, nắm tỡnh hỡnh về cỏc cuộc thanh tra của người ra quyết định khụng sõu sỏt, thiếu thường xuyờn, liờn tục. Trong khi đú nhiều cuộc thanh tra phức tạp, liờn quản đến nhiều lĩnh vực quản lý chuyờn sõu, liờn quan đến nhiều cơ quan, tổ chức, sự việc diễn ra trong thời gian dài. Vỡ vậy trong khoảng thời gian nhất định, người ra quyết định khụng thể nắm bắt hết toàn bộ diễn biến, kết quả thanh tra và từ đú dưa ra kết luận xỏc đỏng. Cỏ biệt cú trường hợp người ra quyết định chỉ am hiểu về một hoặc một số lĩnh vực, năng lực cú hạn chế nhất định nờn khụng thể đưa ra kết luận đầy đủ, chớnh xỏc, khỏch quan. Một số trường hợp khụng tiờn liệu được tớnh chất phức tạp của vụ việc để chỉ đạo, hướng dẫn Đoàn thanh tra xin ý kiến của cỏc cơ quan, tổ chức hữu quan hoặc yờu cầu đối tượng giải trỡnh làm rừ vấn đề phục vụ cho việc kết luận, xử lý.
Thứ ba, việc chuẩn bị dự thảo, xõy dựng kết luận thanh tra cũn hạn chế: Theo quy định người ra quyết định chịu trỏch nhiệm xõy dựng Kết luận thanh tra, song khụng nờu rừ trỏch nhiệm phối hợp của Đoàn thanh tra với Người ra quyết định hoặc việc phối hợp giữa thủ trưởng cơ quan thanh tra với thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước là người ra quyết định hoặc thủ trưởng đơn vị thuộc cơ quan thanh tra với Chỏnh thanh tra là người ra quyết định trong việc chuẩn bị Kết luận đó làm cho việc xõy dựng, ban hành Kết luận nhiều khi khụng hiệu quả. Bởi vỡ người ra quyết định khụng trực tiếp tiến hành thanh tra, nờn nhiều trường hợp để tự quyết định về cỏc nội dung thanh tra là vấn đề khú khăn, nhất là những nội dung mà ngay thành viờn đoàn thanh tra cũn thiếu thống nhất hoặc những vấn đề chưa cú sự nhất trớ giữa đối tượng thanh tra với Đoàn thanh tra. Về phớa Đoàn thanh tra, nhiều trường hợp cũn nhận thức việc ban hành Kết luận thanh tra thuộc trỏch nhiệm của Người ra quyết định, cho nờn chưa làm hết vai trũ, trỏch nhiệm của mỡnh trong việc tham mưu cho người ra quyết định trong quỏ trỡnh xõy dựng Kết luận thanh tra.
tra, trong Quy chế hoạt động của Đoàn thanh tra, Tổng thanh tra đó hướng dẫn Người ra quyết định cú thể giao việc Dự thảo kết luận cho Trưởng Đoàn thanh tra. Quy định này đó giỳp người ra Kết luận xõy dựng, ban hành văn bản chớnh xỏc hơn, nõng cao việc thực hiện cỏc kiến nghị thanh tra. Tuy nhiờn qua theo dừi thực tế cũng cho thấy, việc xõy dựng Dự thảo là hết sức phong phỳ, nhất là đối với trường hợp người ra quyết định là thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, cú vụ việc thỡ người ra quyết định giao việc soạn thảo cho thủ trưởng cơ quan thanh tra, song cú vụ việc lại giao cho thủ trưởng cơ quan chuyờn mụn cú liờn quan giỳp mỡnh xõy dựng. Điều này dẫn đến sự thiếu nhất quỏn trong việc xõy dựng Dự thảo Kết luận, do vậy làm giảm hiệu quả của cuộc thanh tra.
Thứ tư, việc giải trỡnh của đối tượng thanh tra cũn kộo dài: Thực hiện quy định của Luật thanh tra về giải trỡnh của đối tượng thanh tra, hầu hết cỏc Đoàn thanh tra và Người ra quyết định đều tạo điều kiện để đối tượng thực hiện việc giải trỡnh hoặc yờu cầu đối tượng giải trỡnh khi cần phải làm rừ thờm cỏc nội dung phục vụ cho việc xõy dựng bỏo cỏo kết quả thanh tra hoặc Kết luận thanh tra. Thụng thường trước khi cú kết luận chớnh thức, để tạo sự thuyết phục với đối tượng thanh tra, Người ra Kết luận gửi dự thảo Kết luận thanh tra cho đối tượng để giải trỡnh về những vấn đề chưa nhất trớ với nội dung của dự thảo. Căn cứ trờn cơ sở giải trỡnh để cú thờm cỏc thụng tin cần thiết cho việc chớnh thức ban hành Kết luận. Tuy nhiờn, thực tế cũng cho thấy nhiều khi việc thực hiện giải trỡnh chưa đỳng quy định phỏp luật, cú trường hợp Đoàn thanh tra đó yờu cầu đối tượng giải trỡnh đối với Bỏo cỏo kết quả thanh tra, tức là gửi dự thảo Bỏo cỏo kết quả để đối tượng giải trỡnh hoặc gửi thụng bỏo về kết quả thanh tra để đối tượng giải trỡnh.
+ Bờn cạnh đú, khi xõy dựng Kết luận thanh tra cũn tỡnh trạng cỏc cơ quan hữu quan thiếu thống nhất ý kiến trong việc nhỡn nhận, đỏnh giỏ sai phạm phỏt hiện qua thanh tra, dẫn đến khú khăn trong quỏ trỡnh xõy dựng, ban hành Kết luận, vấn đề này thể hiện ở một số cuộc thanh tra với thành phần tham gia của nhiều cơ quan khỏc nhau. Ngoài ra, việc xin ý kiến thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước đối với nội dung Kết luận cũng làm cho việc ban hành chậm so với quy định, nhiều trường hợp vỡ chưa cú ý kiến chỉ đạo của thủ trưởng nờn Người ra quyết định khụng thể ký ban hành Kết luận thanh tra.
- Xem xột ý kiến khỏc nhau của Thành viờn Đoàn thanh tra về những vấn đề liờn quan đến nội dung thanh tra là vấn đề quan trọng trong quỏ trỡnh ban hành Kết luận. Bởi vỡ, việc nghiờn cứu đầy đủ cỏc ý kiến về một vấn đề nào đú liến quan đến nội dung thanh tra cho phộp người ra quyết định cú cơ sở nhỡn nhận, đỏnh giỏ toàn diện hơn về nội dung đó được thanh tra. Do vậy, hầu hết cỏc cuộc thanh tra, khi ra kết luận, nếu cú ý kiến khỏc nhau thỡ người ra quyết định đều xem xột thụng qua cỏc buổi họp bỏo cỏo kết quả của Đoàn thanh tra. Tuy nhiờn, cũng cú trường hợp người ra quyết định đó khụng xem xột ý kiến của
cú xem xột song khụng cú sự trao đổi, thảo luận để tỡm được cơ sở đỳng đắn để kết luận về vấn đềđú. Nhiều trường hợp, Bỏo cỏo của Đoàn thanh tra khụng nờu rừ cỏc ý kiến khỏc nhau hoặc cú nờu song thể hiện chưa rừ ràng, chưa cú một phần riờng tổng hợp cỏc ý kiến khỏc nhau của thành viờn Đoàn thanh tra để trỡnh Người ra quyết định xem xột, làm cơ sở cho việc kết luận thanh tra.