- Ảnh hưởng của dự án tới tổng thu nhập của nhà đầu tư
về chính trị, ODA được sừ dụng như một công cụ để xác định vị trí,
7.3.2. Giải ngân nguồn vốn ODA
• Khái niệm giải ngân nguồn von ODA
Trên góc độ nhà tài trợ, giải ngân (dibursment) là sự chi tiêu, q trình này tính từ khi chuyển tiền sang nước nhận tài trợ cho đến khi kết thúc dự án.
Trên góc độ của người tiếp nhận ODA, giải ngân (withdrawing) là sự rút vốn. Hiểu một cách khác, giải ngân là việc rút tiền theo những hiệp định sử dụng vốn ODA của Chính phủ nước tiếp nhận từ tài khoản của nhà tài trợ về tài khoản nước tiếp nhận tài trợ và thanh toán cho các chi tiêu họp lệ
được quy định trong hiệp định. Quá trình này được tính từ khi bên tiếp nhận viện trợ nhận được vốn ODA (được xác định bằng chứng từ chuyển vốn) cho đến khi bên tiếp nhận đưa vào sử dụng, thực hiện các chương trình dự án.
Như vậy, về mặt thời gian, quá trình giải ngân vốn ODA theo cách hiêu của nhà tài trợ sẽ dài hơn cách hiểu của bên tiếp nhận tài trợ.
.• Các hình thức giải ngân nguồn vốn ODA
Quy trình giải ngân nguồn vốn ODA của các dự án khác nhau thường không giống nhau do tính đa dạng của các loại dự án. Tùy theo các tiêu thức phân loại mà giải ngân bao gồm những hình thức nhất định.
+ Theo thời gian giải ngân
Theo thời gian giải ngân, có thể chia giải ngân thành: - Giải ngân nhanh
Trong hình thức này, thời gian chuyển tiền và chi tiền (vốn ODA) thường được bên tài trợ và bên tiếp nhận tiến hành khá nhanh do tính cấp bách của việc tài trợ. Viện trợ giải ngân nhanh thường được thực hiện với hình thức viện trợ không theo dự án như viện trợ lương thực và cứu trợ khẩn cấp, hỗ trợ cán cân thanh tốn.
- Giải ngân theo tiến trình thực hiện dự án
Trong hình thức này, nhà tài trợ căn cứ vào tiến trình thực hiện dự án và hỗ sơ xin rút vốn của chủ dự án để tiến hành chuyển tiền theo tiến trình đó. Cách thức giải ngân này thường được áp dụng đối với hình thức tài trợ theo dự án (dự án hỗ trợ kĩ thuật độc lập và các dự án đầu tư vốn).
+ Theo mức độ giái ngân và quy mô vốn tài trợ
Theo mức độ giải ngân và quy mô vốn tài trợ, giải ngân bao gồm các hình thức:
- Giải ngân một lần: thường được áp dụng đối với các dự án viện trợ khơng hồn lại bàng hàng hóa, hoặc viện trợ theo chương trình (điển hình là các dự án của các nhà tài trợ ở khu vực Bắc Âu như Đan Mạch, Phần Lan...).
- Giải ngân nhiều lần (nhiều đợt): là việc giải ngân trong đó nhà tài trợ chuyển tiền vào tài khoản của nước tiếp nhận vốn ODA theo từng đợt căn cứ vào các giai đoạn (tiến độ) thực hiện dự án. Cách thức này thường được
áp dụng cho các dự án xây dựng các cơng trình thuộc kết cấu hạ tầng, các dự án hỗ trợ kĩ thuật thuộc các lĩnh vực phát triển nguồn nhân lực.
. • Quy trình giải ngân nguồn von ODA
Quy trình giải ngân nguồn vốn ODA có thể khác nhau đối với mỗi dự án, nhưng về cơ bản có thể khái quát thành các giai đoạn sau:
Giai đoạn 1: Tiếp cận vốn ODA
Đây là giai đoạn đầu tiên của quá trình giải ngân nguồn vốn ODA. Giai đoạn này được bắt đầu kể từ khi bên tiếp nhận tài trợ nhận được văn bản xác nhận việc chuyển vốn ODA của các nhà tài trợ và kết thúc khi vốn tài trợ đến nước tiếp nhận. Giai đoạn này thường được thực hiện bởi một cơ quan đại diện chính thức của bên tiếp nhận (Ở Việt Nam là Bộ Tài chính).
Thời gian chuyển tiền từ nhà tài trợ tới nước tiếp nhận phụ thuộc vào hình thức viện trợ, cũng như thái độ tiếp nhận và sử dụng của nước tiếp nhận. Đối với loại hình viện trợ khẩn cấp, thời gian chuyển tiền thường rất nhanh, song đối với loại hình hỗ trợ kĩ thuật hay dự án đầu tư... thời gian chuyển tiền thường khá dài và được thực hiện theo từng giai đoạn với một thời gian biểu nhất định. Nhà tài trợ có thể kéo dài thời gian chuyển tiền, thậm chí chấm dứt nếu bên tiếp nhận không thực hiện đúng các cam kết.
Giai đoạn 2: Lập kế hoạch vốn ODA
Việc lập kế hoạch vốn đầu tư, dự toán ngân sách được thực hiện bởi các ban quản lí dự án (BQLDA), các chủ dự án, phối hợp với các cơ quan quản lí nhà nước của nước tiếp nhận viện trợ (ở Việt Nam là Bộ Kế hoạch & Đầu tư và Bộ Tài chính).
ở nước ta, hàng năm, BQLDA và chủ đầu tư căn cứ vào tiến độ thực hiện dự án để xây dựng kế hoạch (đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản) và dự toán ngân sách (đối với các dự án hành chính sự nghiệp) gửi lên bộ chủ quản, hoặc ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương để tổng họp vào kế hoạch ngân sách, ưình Chính phủ và Quốc hội phê duyệt.
Sau khi lập kế hoạch về vốn đầu tư, các BQLDA và chủ đầu tư phải xây dựng kế hoạch rút vốn ODA gửi các cơ quan có liên quan (các bộ chủ quản và bộ tài chính) để tổng hợp kế hoạch rút vốn ODA. Kế hoạch này phải chi tiết theo từng nguồn cung cấp (nếu là dự án hỗn họp viện trợ và vay, hoặc đồng tài trợ) và phân theo từng quý. Việc lập kế hoạch rút vốn ODA cũng phải tuân thủ theo các quy định trong các điều ước quốc tế.
Giai đoạn 3: Mở tài khoản tại ngân hàng phục vụ
Đe tiến hành rút vốn và thực hiện các nghiệp vụ thanh toán, BQLDA và các chủ đầu tư cần mở tài khoản giao dịch tại các ngân hàng thương mại theo quy định. Tài khoản mở tại ngân hàng phục vụ có thể là tài khoản đặc biệt (đối với các dự án do WB tài trợ), hoặc tài khoản tạm ứng (đối với các dự án do ADB tài trợ). Ngồi ra, các chủ đầu tư cũng có thể mở thêm tài khoản dự án tại một ngân hàng trên địa bàn thực hiện dự án nếu thấy cần thiết.
Ngân hàng phục vụ có trách nhiệm thơng báo tình hình tiếp nhận vốn nước ngồi, tình hình thanh tốn qua tài khoản đặc biệt, hoặc tài khoản tạm ứng của dự án cho cơ quan quản lí vốn (Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước...) và chủ đầu tư.
Giai đoạn 4: Lập hồ sơ rút vốn
Mặc dù mỗi hình thức rút vốn có quy định chi tiết về hồ sơ rút vốn, song về cơ bản, hồ sơ làm căn cứ thực hiện việc rút vốn ODA bao gồm: Quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền, điều ước quốc tế về ODA (hiệp định) kí kết giữa nước nhận tài trợ và nhà tài trợ, kế hoạch rút vốn đầu tư hoặc dự toán ngân sách hàng năm, đơn xin rút vốn, hợp đồng với các nhà thầu, các chứng từ thanh toán hợp lệ, phiếu giá thanh toán đã được cơ quan kiểm soát chi xác nhận (hoặc xác nhận chi tiêu của cơ quan kiểm soát chi).
Trong trường hợp đặc biệt, cơ quan quản lí nhà nước (Bộ Tài chính) có thể yêu cầu BQLDA cung cấp các tài liệu giải trình bổ sung.
Giai đoạn 5: Báo cáo quyết toán, kiểm tra, kiểm toán việc rút vốn và sử dụng vốn của các dự án ODA
Khi BQLDA đã có tài khoản tiếp nhận vốn ODA, các cơ quan chức năng của Nhà nước phải thường xuyên tiến hành kiểm tra, kiểm soát và giám sát các khoản chi tiêu bằng vốn ODA theo quy định của pháp luật.
Giai đoạn 6: Nghiệm thu và bàn giao sán phẩm của dự án ODA
Cũng như các dự án đầu tư khác, sau khi sản phẩm của dự án ODA được bàn giao và đi vào sử dụng, quá trình giải ngân của dự án xem như kết thúc.
Trong quá trình giải ngân thực hiện dự án, các bước của quy trình này có thể được tiến hành nhiều lần, lặp đi lặp lại theo một chu trình nhất định đã được quy định trong hiệp định tài trợ.
.• Các chỉ tiêu đánh giả tiến độ giải ngân nguồn vốn ODA
Để đánh giá tiến độ giải ngân người ta thường sử dụng một số chỉ tiêu sau:
- Tỉ lệ giải ngân so với kế hoạch', là % số tiền mà bên tiếp nhận tài trợ
đã giải ngân so với số tiền đề ra trong kế hoạch giải ngân trong một thời kì nhất định, thường là năm. Tỉ lệ này cho biết, trong năm các chương trình hoặc dự án có đạt được kế hoạch giải ngân đề ra hay không. Việc theo dõi chỉ tiêu này là cơ sở để lập kế hoạch giải ngân năm tiếp theo và tìm ra các nguyên nhân tác động đến sự tăng giảm của nó.
- Tì lệ giải ngân so với cam kết', là % số tiền mà bên tiếp nhận tài trợ đã
giải ngân so với số tiền cam kết với nhà tài trợ trong một thời gian nào đó. Tỉ lệ này phản ánh năng lực tiếp nhận viện trợ của mỗi quốc gia. Đây cũng là yếu tố cần thiết để các nhà tài trợ quyết định khoản tài trợ cho giai đoạn sau.
- Tỉ lệ giải ngân so với tỉ lệ thời gian thực hiện chương trình dự án: là tỉ
lệ so sánh giữa % số tiền đã giải ngân theo kí kết với phần trăm thời gian đã thực hiện dự án. Nhìn chung tỉ lệ giải ngân thường thấp hơn tỉ lệ thời gian thực hiện dự án trong năm đầu tiên triển khai, sau đó nó lại bắt kịp trong những năm tiếp theo và cao hơn trong năm cuối cùng dự án có hiệu lực.
Ngồi ra, so sánh thời gian giải ngân thực tế với thời gian giải ngân theo cam kết cũng cho thấy tiến độ giải ngân nhanh hay chậm. So sánh tỉ lệ giải ngân ODA giữa các ngành, các lĩnh vực với nhau và với tỉ lệ giải ngân trung bình chung của một quốc gia, hoặc với các quốc gia khác có cùng điều kiện sẽ giúp cho việc đánh giá tốc độ giải ngân của từng ngành, lĩnh vực cụ thể hay của cả quốc gia tiếp nhận ODA.
• Các nhãn tổ ảnh hưởng đến tiến độ giải ngân nguồn vốn ODA
Quá trình giải ngân nguồn vốn ODA liên quan đến nhiều chủ thể như nhà tài trợ, BQLDA, các tổ chức tài chính, các nhà thầu, nhà tư vấn, giám sát... Vì vậy, việc giải ngân tương đối phức tạp và.chịu tác động bởi nhiều yếu tố. Sau đây là một số yếu tố cơ bản.
+ Nhóm nhân tổ khách quan
- Quy định pháp lí, chính sách vĩ mơ của nước nhận tài trợ
Các quy định pháp lí và chính sách vĩ mơ của nước nhận tài trợ tác động trực tiếp đến tốc độ giải ngân nguồn vốn ODA. Bởi vì, việc giải ngân
sử dụng nguồn vốn ODA phụ thuộc vào các mục tiêu ưu tiên đầu tư của Chính phủ, các thủ tục tiếp nhận tài trợ cũng như quy định về quản lí, sừ dụng, rút vốn ODA.
- Cơ chế quản lí tài chính và các điều kiện ràng buộc của nhà tài trợ
Đối với từng chương trình, dự án, cơ chế quản lí của nhà tài trợ sẽ có những quy định khác nhau về vấn đề giải ngân. Nước tiếp nhận cần có thời gian cũng như kinh nghiệm để điều chỉnh quy trình trong nước sao cho thống nhất và hài hịa với cộng đồng các nước tài trợ. Vì thế, cơ chế quản lí tài chính của từng nhà tài trợ sẽ ảnh hưởng khơng nhỏ đến q trình giải ngân ODA của nước tiếp nhận. Trong nội dung các hiệp định (điều ước chi tiết) được kí kết, các nhà tài trợ luôn quy định các điều kiện như tỉ lệ giải ngân, hình thức đóng góp vốn đối ứng, thủ tục rút vốn thanh toán cho các khoản chi hợp lệ... Đây là những yếu tố ảnh hưởng đến thời gian giải ngân cũng như quy mô và tốc độ giải ngân của dự án.
- Điểu kiện về von đoi ứng
Vốn đối ứng là phần vốn trong nước (tiền mặt, hiện vật, công lao động...) tham gia vào từng chương trình, dự án ODA. Tùy theo cơ chế tài chính nước tiếp nhận dự án ODA, vốn đối ứng được cân đối từ nhiều nguồn khác nhau, vốn đối ứng được sử dụng để thanh toán cho các hạng mục mà nhà tài trợ không tài trợ đủ 100% vốn, các khoản thuế, lệ phí, chi phí quản lí dự án và đối với hầu hết các dự án hỗ trợ kĩ thuật, vốn đối ứng còn được dùng để mua sắm trang thiết bị làm việc cho văn phịng các dự án. Vì vậy, các chương trình, dự án ODA đều phải được đảm bảo đủ vốn đối ứng trong suốt quá trình chuẩn bị và thực hiện nhằm đảm bảo các mặt hoạt động của dự án được thực hiện đúng tiến độ.
- Loại hình tài trợ và tính chất nguồn vốn
Loại hình viện trợ khác nhau sẽ được giải ngân theo những thủ tục và quy trình cụ thể khác nhau. Chẳng hạn, tiến độ giải ngân của hình thức hỗ trợ cán cân thanh tốn sẽ nhanh hơn tiến độ giải ngân của hình thức hỗ trợ chương trình, dự án. Tính chất nguồn vốn (hồn lại hoặc khơng hồn lại) cũng tác động đến quá trình giải ngân. Nhìn chung, các điều kiện giải ngân khơng hồn lại thường thơng thống hơn so với nguồn vốn ODA có hồn lại...
- Mức độ ổn định của đồng tiền viện trợ
Sự giảm giá của đồng tiền viện trợ sẽ gây khó khăn cho các nhà thầu trong quá trình thực hiện dự án, nhất là các dự án cần nhập khẩu hàng hóa, máy móc thiết bị phục vụ dự án. Vì vậy, quá trình thi cơng sẽ bị đình trệ, gây ách tắc cho q trình giải ngân.
+ Nhóm nhãn tố chủ quan
- Chất lượng thiết kế của dự án khả thi
Nếu dự án được thiết kế không phù hợp với thực tế và phải sửa đổi nhiều trong quá trình thực hiện sẽ làm chậm quá trình giải ngân. Chất lượng thiết kế được quyết định bởi báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (F/S) và kĩ thuật thiết kế cùng với các điều kiện nhà tài trợ đặt ra. Neu thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các bên trong việc thiết lập F/S, dự án được thiết kế có thể khơng phù hợp với điều kiện của nước tiếp nhận mặc dù đáp ứng được các điều kiện về nghiệp vụ. Hoặc, do thời gian lập F/S quá dài nên khi áp dụng vào thực tế thì hệ thống dữ liệu đã trở nên lạc hậu.
- Quy trình và thời gian thẩm định dự án
Thơng thường, các chương trình, dự án ODA đều được xây dựng sau đó qua khâu thẩm định và phê duyệt nội dung trước khi kí kết các điều ước quốc tế cụ thể. Thời gian thẩm định dự án có thể bị kéo dài do quy trình và thủ tục ở nước tiếp nhận phức tạp, dẫn đến dự án chậm được triển khai và giải ngân.
- Thời gian chuyến tiền từ nhà tài trợ đến nước tiếp nhận
Khi dự án đã được bên tài trợ đồng ý cấp vốn, nhà tài trợ sẽ kí lệnh chuyển tiền và vốn ODA được chuyển từ tài khoản của nhà tài trợ sang tài khoản của nước tiếp nhận mờ tại một ngân hàng ở nước tài trợ, sau đó mới chuyển về nước tiếp nhận. Thời gian chuyển tiền này có thể nhanh hoặc chậm, và do đó ảnh hưởng đến q trình giải ngân trong nước tiếp nhận.
- Thủ tục rút vốn và thanh toán trong nước
Thủ tục rút vốn và thanh tốn trong nước liên quan đến tính hợp pháp của chứng từ thanh toán, thời gian thanh toán, các khâu tiến hành rút vốn. Thủ tục giải ngân quy định càng phức tạp thì thời gian giải ngân càng dài và ngược lại. Vì vậy, các nước tiếp nhận ODA cần thiết lập một quy trình rút
vốn và thanh tốn trong nước sao cho đơn giản nhưng vẫn phải đảm bảo tính chặt chẽ của hoạt động này.
- Cóng tác đẩu thầu
Cơng tác đấu thầu ảnh hưởng đến q trình giải ngân thơng qua thời gian đấu thầu và năng lực nhà thầu. Thời gian đấu thầu (thời gian mời thầu, xét thầu, chấm thầu) càng kéo dài thì cơng việc mua sắm hàng hóa, hoặc thi cơng cơng trình càng chậm được thực hiện, làm ảnh hưởng đến tiến độ chung của dự án và kéo dài thời gian giải ngân. Năng lực của nhà thầu (đối với các dự án có hạng mục xây dựng cơ bản) có ý nghĩa quyết định đến quá trình giải ngân vốn ODA. Rất nhiều dự án được thực hiện thông qua các nhà