c) Ngõn sỏch: Độc lập về nguồn lực tài chớnh để ho ạt động là tiền đề
4.2.1.1.Địa vị phỏp lý của Kiểm toỏn Nhà nước
Phỏp luật về kiểm toỏn nhà nước trước hết xỏc định địa vị phỏp lý của cơ quan KTNN trong hệ thống tổ chức bộ mỏy nhà nước. Vấn đề xỏc định địa vị phỏp lý và tớnh độc lập của cơ quan KTNN được khẳng định tại Điều 5, Tuyờn bố Lima: "Sự thiết lập cơ quan kiểm toỏn tối cao và tớnh độc lập của
nú phải được đảm bảo trong Hiến phỏp và cỏc đạo luật khỏc" [54]. Cú thể
xem đõy là một nguyờn tắc quan trọng trong việc thiết lập cơ quan KTNN ở
tất cả cỏc quốc gia trờn thế giới. Nội dung của nguyờn tắc này đũi hỏi:
Trước hết, cần khẳng định sự tồn tại và hoạt động KTNN là nhu cầu thiết yếu của Nhà nước phỏp quyền từ Hiến phỏp, Luật Kiểm toỏn nhà nước cho tới cỏc đạo luật cú liờn quan.
Thứ hai, cơ quan KTNN phải được xem như là một tổ chức kiểm tra tài chớnh cụng cao nhất của quốc gia và khụng cú tổ chức nào thay thếđược.
Thứ ba, cơ quan KTNN phải cú vị trớ tương xứng trong bộ mỏy quyền lực Nhà nước, dự nú nằm ở nhỏnh quyền lực nào trong cơ cấu bộ mỏy quyền lực của nhà nước. Tựy thuộc mỗi quốc gia, tổ chức cơ quan kiểm toỏn tối cao
được xỏc lập theo hỡnh thức thớch hợp, song điều quan trọng là mọi hoạt động của nú phải được đảm bảo bằng phỏp luật và được trao quyền một cỏch rộng rói, để cú thể thực thi nhiệm vụ của mỡnh.
Đặc biệt, ngày 22/12/2011 Đại hội đồng Liờn hiệp quốc đó thụng qua Nghị quyết A/66/209 về “Thỳc đẩy tớnh hiệu lực, trỏch nghiệm giải trỡnh, tớnh hiệu quả và minh bạch của quản lý cụng bằng cỏch tăng cường cỏc cơ quan kiểm toỏn tối cao”, đỏnh dấu một mốc lịch sự quan trọng trong gần 60 năm hoạt động của INTOSAI. Lần đầu tiờn Đại hội đồng Liờn hiệp quốc cụng nhận hoàn toàn tớnh độc lập của cơ quan Kiểm toỏn tối cao “Cỏc cơ quan
kiểm toỏn tối cao chỉ cú thể hoàn thành trỏch nhiệm của mỡnh một cỏch khỏch
quan và hiệu quả khi cỏc cơ quan này độc lập với đối tượng kiểm toỏn và
được bảo vệ chống lại ảnh hưởng bờn ngoài” [7] và ghi nhận tầm quan trọng của cỏc cơ quan Kiểm toỏn tối cao trong việc thỳc đẩy tớnh hiệu lực, trỏch nhiệm giải trỡnh, hiệu quả và tớnh minh bạch của quản lý cụng, giỳp thực hiện cỏc mục tiờu và ưu tiờn phỏt triển quốc gia cũng như cỏc mục tiờu phỏt triển quốc tế, gồm cả Mục tiờu phỏt triển thiờn niờn kỷ. Đồng thời, Nghị quyết cũng kờu gọi cỏc quốc gia thành viờn Liờn hiệp quốc ỏp dụng cỏc nguyờn tắc hoạt động mà INTOSAI đó đề ra trong Tuyờn bố Lima và Mehicụ cho phự hợp cơ cấu của quốc gia mỡnh.
Ở nước ta, địa vị phỏp lý của KTNN được quy định trong cỏc văn bản QPPL về KTNN và cú sự phỏt triển từ thấp đến cao qua cỏc giai đoạn phỏt triển của KTNN. Tuy nhiờn, việc nghiờn cứu xỏc định địa vị phỏp lý của KTNN cho phự hợp với thể chế chớnh trị, nguyờn tắc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta là vấn đề phức tạp và hệ trọng liờn quan đến cỏc quy định của Hiến phỏp và cỏc luật về tổ chức nhà nước. Ngay từ khi KTNN được thành lập (11/7/1994), cựng với thực hiện cụng tỏc kiểm toỏn, nhiệm vụ nghiờn cứu xõy dựng một hệ thống văn bản QPPL cú giỏ trị phỏp lý cao (Phỏp lệnh KTNN, Luật Kiểm toỏn nhà nước) điều chỉnh toàn diện về tổ
chức và hoạt động của KTNN, trong đú xỏc định rừ địa vị phỏp lý của KTNN luụn được lónh đạo KTNN quan tõm. Theo đề nghị của KTNN, Dự ỏn Phỏp lệnh KTNN đó được đưa vào Chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh của
Quốc hội nhiệm kỳ khoỏ X. Dự ỏn Phỏp lệnh đó được Chớnh phủ xem xột cho ý kiến tại phiờn họp ngày 29/4/1999; tuy nhiờn, do ở nước ta KTNN là một lĩnh vực mới, cần cú thờm thời gian và thực tiễn để nghiờn cứu hoàn chỉnh Dự
ỏn Phỏp lệnh, nờn Thủ tướng Chớnh phủ đó đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho gión tiến độ trỡnh, thụng qua Dự ỏn Phỏp lệnh KTNN đó ghi trong Chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh năm 1999 của Quốc hội khoỏ X. Sau một thời gian nghiờn cứu, tổng kết thực tiễn, Dự ỏn Phỏp lệnh KTNN tiếp tục
được đưa vào Chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ
khoỏ XI và dự kiến thụng qua vào năm 2003. Ngày 29 thỏng 8 năm 2003 Uỷ
ban thường vụ Quốc hội đó họp cho ý kiến về Dự ỏn Phỏp lệnh KTNN. Địa vị
phỏp lý của cơ quan KTNN là vấn đềđược cỏc đại biểu hết sức quan tõm và cho rằng đõy là vấn đề rất cơ bản và quan trọng cần được thể hiện trong Phỏp lệnh, từ đú mới cú thể quy định về tổ chức và hoạt động của KTNN. Quỏn triệt kết luận của Bộ Chớnh trị tại Thụng bỏo số 87-TB/TW ngày 18/11/2002: “Chỉ nờn cú một cơ quan Kiểm toỏn Nhà nước để thực hiện cỏc nhiệm vụ kiểm toỏn ngõn sỏch. Việc xỏc định cơ quan này trực thuộc Chớnh phủ hay Quốc hội do Quốc hội quyết định", Uỷ ban thường vụ Quốc hội đó quyết định khụng ban hành Phỏp lệnh KTNN và đề nghị Quốc hội cho xõy dựng Dự ỏn Luật Kiểm toỏn nhà nước để quy định đầy đủ về địa vị phỏp lý, tổ chức và hoạt động của KTNN. Để xỏc lập cơ chế cho KTNN hoạt động một cỏch độc lập, cú hiệu lực và hiệu quả; đồng thời cú cơ sở cho việc nghiờn cứu hoàn thiện Dự ỏn Luật Kiểm toỏn nhà nước trỡnh Quốc hội thụng qua vào kỳ họp thứ 7 (thỏng 5/2005), tại phiờn họp ngày 23/11/2004 kỳ họp thứ 6 Quốc hội khoỏ XI, Quốc hội đó biểu quyết với đa số phiếu tỏn thành về 2 nội dung quan trọng: (1) Về địa vị phỏp lý của cơ quan KTNN: “Kiểm toỏn Nhà nước là cơ
quan chuyờn mụn do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuõn theo phỏp luật”; (2) Về thẩm quyền bầu Tổng KTNN: "Tổng Kiểm toỏn Nhà nước
Trong suốt quỏ trỡnh thảo luận của Quốc hội về Dự ỏn Luật Kiểm toỏn nhà nước, địa vị phỏp lý của cơ quan KTNN là vấn đềđược cỏc đại biểu Quốc hội hết sức quan tõm và cho rằng đõy là vấn đề rất cơ bản và quan trọng của Dự ỏn Luật Kiểm toỏn nhà nước; chỉ khi xỏc định rừ địa vị phỏp lý của cơ
quan KTNN mới cú cơ sở để quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và mối quan hệ của KTNN với Quốc hội, Chớnh phủ và cỏc cơ quan khỏc của Nhà nước. Tuy nhiờn, địa vị phỏp lý của KTNN cú liờn quan tới nguyờn tắc tổ chức và hoạt động của bộ mỏy nhà nước đó được quy
định trong Hiến phỏp và cỏc luật về tổ chức và cũng là vấn đề rất mới mẻ, chưa cú thụng lệ ở nước ta. Do vậy, quỏ trỡnh thảo luận nhiều đại biểu Quốc hội đó phỏt biểu nhiều ý kiến phõn tớch về nhiều khớa cạnh khỏc nhau của vấn
đề đểđi đến thống nhất bảo đảm cho quy định của Luật Kiểm toỏn nhà nước phự hợp và cú tớnh khả thi cao.
Đến nay, mặc dự Luật Kiểm toỏn nhà nước đó cú quy định về địa vị
phỏp lý của KTNN tại Điều 13, song thuật ngữ “chuyờn mụn” trong cụm từ
“Kiểm toỏn Nhà nước là cơ quan chuyờn mụn về kiểm tra tài chớnh nhà
nước...” chưa phản ỏnh đỳng bản chất của cơ quan KTNN là cơ quan kiểm tra tài chớnh nhà nước cao nhất của quốc gia. Ngay trong quỏ trỡnh thảo luận thụng qua dự ỏn Luật, một số đại biểu cũn băn khoăn và khụng tỏn thành với thuật ngữ “chuyờn mụn’’, vỡ cho rằng cơ quan nào cũng phải cú chuyờn mụn, thuật ngữ “chuyờn mụn’’chưa núi nờn bản chất của KTNN; đồng thời đề nghị
cần quy định rừ KTNN là cơ quan kiểm tra tài chớnh nhà nước cao nhất hoặc KTNN là cơ quan kiểm toỏn tối cao như cỏc nước trờn thế giới đó quy định.
Như vậy, nội dung quy định về địa vị phỏp lý của KTNN tại Điều 13 của Luật Kiểm toỏn nhà nước là chưa hoàn toàn thể hiện đỳng bản chất của KTNN với tư cỏch là cơ quan kiểm tra tài chớnh nhà nước cao nhất, song lại phự hợp với cỏc quy định hiện hành về tổ chức và hoạt động của bộ mỏy nhà nước. Điều này, một mặt nú đảm bảo cho việc Quốc hội thành lập ra cơ quan (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
KTNN là cơ quan chuyờn mụn về lĩnh vực kiểm tra tài chớnh nhà nước, hoạt động
độc lập và chỉ tuõn theo phỏp luật khụng trỏi với quy định hiện hành của Hiến phỏp (khụng vi hiến); mặt khỏc, nú cũng đó giải quyết được vấn đề cơ bản và quan trọng mà cỏc đại biểu Quốc hội hết sức quan tõm để Quốc hội cú thể thụng qua Luật Kiểm toỏn nhà nước - đú là quy định rừ địa vị phỏp lý của KTNN.
Tuy nhiờn, hiện nay cũng cũn cú ý kiến cho rằng mặc dự Luật Kiểm toỏn nhà nước quy định địa vị phỏp lý của KTNN tại Điều 13, nhưng cỏc quy định hiện hành của phỏp luật chưa làm rừ KTNN nằm ở cơ quan nào trong hệ thống cỏc cơ quan lập phỏp, hành phỏp và tư phỏp của bộ mỏy nhà nước đó được quy định trong Hiến phỏp. Vấn đề này, tỏc giả Luận ỏn cho rằng, với quy định tại Điều 13 của Luật Kiểm toỏn nhà nước thỡ KTNN khụng nằm trong hệ thống cỏc cơ quan lập phỏp, hành phỏp và tư phỏp mà cú vị trớ độc lập với Chớnh phủ và Quốc hội, song đõy khụng phải là sự độc lập tuyệt đối mà là sự độc lập cần thiết về mặt thiết chếđể bảo bảo tớnh độc lập về chuyờn mụn nghiệp vụ của hoạt động kiểm tra tài chớnh ngoại vi (ngoại kiểm). Đõy là một trong ba mụ hỡnh phổ biến của cỏc cơ quan KTNN trờn thế giới, mụ hỡnh này bảo đảm cao nhất cho tớnh độc lập trong hoạt động của KTNN.