d) Về cơ cấu tổ chức của KTNN (Điều 4)
3.2.1. Thực trạng hỡnh thức của phỏp luật về kiểm toỏn nhà nước
Luật Kiểm toỏn nhà nước được Quốc hội khoỏ XI, kỳ họp thứ 7 thụng qua ngày 14/6/2005 và cú hiệu lực thi hành từ 01/01/2006. Đõy là cơ sở phỏp lý cao nhất hiện nay về tổ chức và hoạt động của KTNN. Đểđảm bảo tớnh độc lập cho KTNN, Luật Kiểm toỏn nhà nước đó quy định địa vị phỏp lý của KTNN; địa vị của Tổng KTNN, cơ chế bổ nhiệm, miễn nhiệm Tổng KTNN, Phú tổng KTNN cũng như bảo đảm kinh phớ hoạt động của KTNN. Cựng với Luật Kiểm toỏn nhà nước, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lóng phớ, Luật Phũng, chống tham nhũng, Luật Ban hành văn bản QPPL, Luật Cỏn bộ, cụng chức… được ban hành trong thời gian này cũng đó quy định nhiều nội dung liờn quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN trong hệ thống cỏc cơ quan kiểm tra, kiểm soỏt của Nhà nước. Trờn cơ sở Luật Kiểm toỏn nhà nước, KTNN đó phối hợp tớch cực với cỏc cơ quan của Chớnh phủ và của Quốc hội xõy dựng trỡnh cỏc cơ quan cú thẩm quyền ban hành và ban hành theo thẩm quyền cỏc văn bản hướng dẫn thực hiện Luật Kiểm toỏn nhà nước.
Cho đến nay, 10 Nghị quyết của UBTV Quốc hội, 03 Nghị định của Chớnh phủ, 01 Quyết định của Thủ tướng Chớnh phủ, 01 Quyết định của Bộ trưởng Bộ Cụng an, 04 Thụng tư và Thụng tư liờn tịch đó được ban hành để hướng dẫn chi tiết Luật Kiểm toỏn nhà nước. Đỏng chỳ ý là Nghị quyết số
916/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 15/9/2005 của UBTV Quốc hội về cơ cấu tổ
chức của KTNN và Nghị định số 91/2008/NĐ-CP ngày 18/8/2008 của Chớnh phủ về cụng khai kết quả kiểm toỏn và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị
kiểm toỏn của KTNN là những văn bản QPPL quan trọng được ban hành kịp thời, tạo cơ sở phỏp lý cho tổ chức và hoạt động của KTNN.
Trong phạm vi thẩm quyền, Tổng KTNN đó ban hành 36 văn bản QPPL dưới hỡnh thức quyết định để quy định chi tiết hướng dẫn Luật Kiểm toỏn nhà nước, quy chế hoỏ cỏc hoạt động (ban hành Hệ thống chuẩn mực KTNN, quy trỡnh kiểm toỏn chung, cỏc quy trỡnh kiểm toỏn lĩnh vực ngõn sỏch, doanh nghiệp nhà nước và đầu tư dự ỏn, Quy chế tổ chức và hoạt động của đoàn kiểm toỏn, hệ thống hồ sơ mẫu biểu kiểm toỏn và hàng loạt cỏc quy chế, quy
định nội bộ) làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động KTNN trờn thực tế, làm cơ sở để quản lý, điều hành cỏc hoạt động của ngành theo hướng minh bạch, cụng khai, chuyờn nghiệp và chớnh quy hoỏ, tạo cơ sở để nõng cao chất lượng, hiệu quả cụng tỏc trờn mọi lĩnh vực, đặc biệt là để nõng cao chất lượng kiểm toỏn và kiểm soỏt, quản lý đạo đức nghề nghiệp của KTV.
Trước thềm kỷ niệm 15 năm thành lập ngành, KTNN đó hoàn thành xõy dựng Chiến lược phỏt triển KTNN đến năm 2020 trỡnh Uỷ ban thường vụ
Quốc hội xem xột quyết định ban hành, làm cơ sở cho phỏt triển KTNN trong tương lai. Ngày 19/4/2010 Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 927/2010/NQ-UBTVQH12 về Chiến lược phỏt triển KTNN đến năm 2020.
Đõy là sự kiện cú tầm quan trọng đặc biệt đối với tiến trỡnh phỏt triển của KTNN; cựng với Luật Kiểm toỏn nhà nước, Nghị quyết số 927/2010/NQ- UBTVQH12 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, tạo cơ sở phỏp lý cho việc đẩy
mạnh phỏt triển KTNN đỏp ứng yờu cầu của cụng cuộc đổi mới đất nước, xõy dựng Nhà nước phỏp quyền XHCN ở nước ta hiện nay.
Tuy vậy, ngay trong sự hỡnh thành nguồn phỏp luật về kiểm toỏn nhà nước nờu trờn đó thể hiện và nảy sinh nhiều vấn đề bất cập, hạn chế đũi hỏi phải được nghiờn cứu để tiếp tục hoàn thiện. Những bất cập và hạn chếđú thể
hiện trờn cỏc mặt chủ yếu sau:
Một là, KTNN là cơ quan cụng quyền, thực hiện chức năng kiểm tra tài chớnh cụng cao nhất của Nhà nước phỏp quyền XHCN của dõn, do dõn và vỡ dõn; song địa vi phỏp lý lại chưa được quy định trong Hiến phỏp như ở hầu hết cỏc nước trờn thế giới.
Là cơ quan thực hiện chức năng kiểm tra, kiểm soỏt từ bờn ngoài đối với tất cả cỏc tổ chức, cơ quan được giao quản lý và sử dụng nguồn lực tài chớnh nhà nước và tài sản cụng; do vậy, về mặt quan hệ tổ chức dự KTNN
được đặt trong bộ mỏy hành phỏp (Chớnh phủ), lập phỏp (Quốc hội) hoặc độc lập với cả hai cơ quan này thỡ nú cũng phải cú vị trớ độc lập, khụng bị chi phối lớn bởi cỏc tổ chức hay cỏ nhõn nào. Đú là điều cần phải được quy định rừ ngay trong Hiến phỏp để làm cơ sở hỡnh thành địa vị phỏp lý thớch hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền và trỏch nhiệm của KTNN và là cơ sở hỡnh thành cỏc QPPL tại cỏc văn bản QPPL về KTNN và cỏc văn bản QPPL cú liờn quan.
Địa vị phỏp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến phỏp là một hạn chế lớn của hệ thống phỏp luật về kiểm toỏn nhà nước ở nước ta hiện nay.
Điều đú đó dẫn đến những quy định và giải phỏp cụ thể tại cỏc văn bản QPPL về kiểm toỏn nhà nước, vừa thiếu tớnh ổn định, vừa chưa tương xứng với vai trũ của KTNN trong nền kinh tế, xó hội; mặt khỏc, là nguyờn nhõn dẫn đến sự
hạn chế hiệu lực, hiệu quả cỏc hoạt động kiểm toỏn trong những năm qua.
Hai là, chưa cú sự phự hợp và đồng bộ về một số quy định giữa Luật Kiểm toỏn nhà nước với cỏc luật cú liờn quan. Để đỏp ứng yờu cầu của việc hoàn thiện hệ thống phỏp luật của Nhà nước ta phục vụ cụng cuộc đổi mới đất
nước và thực hiện cam kết của Tổ chức Thương mại thế giới, đũi hỏi Luật Kiểm toỏn nhà nước phải đồng bộ với cỏc luật khỏc trong hệ thống phỏp luật của Nhà nước ta. Tuy nhiờn, hiện nay vẫn cũn tỡnh trạng chưa cú sự phự hợp và đồng bộ giữa Luật Kiểm toỏn nhà nước với Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ
chức Chớnh phủ, Luật NSNN...
Ba là, cỏc văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toỏn nhà nước chưa đầy đủ và đồng bộ, chưa cú những quy định cụ thể về chế tài đối với cỏc hành vi vi phạm phỏp luật kiểm toỏn nhà nước. Để bảo đảm hiệu lực thi hành của Luật Kiểm toỏn nhà nước, trong thời gian qua KTNN đó tớch cực phối hợp với cỏc cơ quan, tổ chức cú liờn quan xõy dựng trỡnh cơ quan nhà nước cú thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền nhiều văn bản dưới luật để quy định cụ thể và hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toỏn nhà nước. Việc chủ động và khẩn trương xõy dựng và ban hành cỏc văn bản hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toỏn nhà nước đó bảo đảm hiệu lực thi hành và tớnh khả thi của Luật Kiểm toỏn nhà nước. Tuy nhiờn, một số quy
định của Luật Kiểm toỏn nhà nước cần được quy định cụ thể như về thành lập hệ thống kiểm toỏn nội bộ (khoản 3 Điều 6); KTNN trỡnh ý kiến để
Quốc hội xem xột, quyết định dự toỏn NSNN, quyết định phõn bổ ngõn sỏch trung ương (khoản 4 Điều 15)... đến nay vẫn chưa được ban hành cũng làm ảnh hưởng đến tớnh đầy đủ và đồng bộ và gõy nhiều khú khăn trong quỏ trỡnh thực hiện. Mặt khỏc, hiện nay trong hệ thống cỏc văn bản QPPL về KTNN chưa cú văn bản nào quy định cụ thể về xử lý cỏc hành vi vi phạm phỏp luật kiểm toỏn nhà nước đó làm giảm hiệu lực hoạt động của KTNN và tớnh nghiờm minh của phỏp luật. Trong hoạt động kiểm toỏn cũng như trong bất cứ lĩnh vực hoạt động nào khỏc, hệ thống phỏp luật điều chỉnh cỏc mối quan hệ phỏt sinh nhất thiết phải bao gồm cỏc quy định về
chế tài để xử lý cỏc vi phạm của cỏc bờn tham gia trong cỏc quan hệ đú. Cỏc quy định về chế tài cú ý nghĩa thực tiễn rất quan trọng để tăng cường
phỏp chế trong hoạt động kiểm toỏn đảm bảo hoạt động kiểm toỏn diễn ra theo đỳng phỏp luật. Tuy nhiờn, Luật Kiểm toỏn nhà nước và cỏc văn bản phỏp luật cú liờn quan ngoài những quy định chung mang tớnh nguyờn tắc, hầu như chưa cú cỏc quy định về chế tài đối với cỏc hành vi vi phạm của
đơn vị được kiểm toỏn, của cỏc tổ chức và cỏ nhõn cú liờn quan. Chớnh do chưa cú cỏc quy định về chế tài một cỏch cụ thể và đầy đủ cho nờn việc chấp hành phỏp luật về kiểm toỏn chưa nghiờm, phần nào đó ảnh hưởng
đến chất lượng và hiệu lực hoạt động kiểm toỏn của KTNN.
Bốn là, Hệ thống chuẩn mực, cỏc quy trỡnh, phương phỏp kiểm toỏn đó
được KTNN chỳ trọng và ngày càng hoàn thiện, cú bước phỏt triển nhanh so với cỏc cơ quan KTNN khỏc trờn thế giới và khu vực; tuy nhiờn, vẫn chưa đỏp
ứng được yờu cầu. Hệ thống chuẩn mực KTNN, cỏc quy trỡnh kiểm toỏn, cỏc biện phỏp giỏm sỏt chất lượng kiểm toỏn chưa hoàn chỉnh, đồng bộ với cỏc loại hỡnh kiểm toỏn và cỏc lĩnh vực kiểm toỏn, cỏc phương phỏp kiểm toỏn cũn đơn giản; chưa triển khai được kiểm toỏn trong mụi trường cụng nghệ thụng tin và
đẩy mạnh ứng dụng cụng nghệ thụng tin trong hoạt động kiểm toỏn ...
Trờn cơ sở phõn tớch những mặt hạn chế trờn đõy, cú thể rỳt ra nhận xột về tớnh hệ thống của nguồn phỏp luật về kiểm toỏn nhà nước là: Về mặt hỡnh thức phỏp luật kiểm toỏn nhà nước phải được thể hiện trong Hiến phỏp, trong Luật Kiểm toỏn nhà nước và trong cỏc luật cú liờn quan; trong hệ thống cỏc văn bản phỏp quy điều chỉnh cỏc quan hệ liờn quan giữa KTNN và cỏc đối tượng được kiểm toỏn và cỏc cơ quan, tổ chức cú liờn quan và trong điều chỉnh cỏc quan hệ nội tại của hệ thống KTNN. Tuy nhiờn, cho đến nay những yờu cầu cơ bản về hỡnh thức đú chưa được đỏp ứng, đú là hạn chế lớn về mặt hỡnh thức của hệ thống phỏp luật về kiểm toỏn nhà nước ở nước ta hiện nay.