d) Về cơ cấu tổ chức của KTNN (Điều 4)
3.2.2.1.Về địa vị phỏp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Kiểm toỏn Nhà nước
của Kiểm toỏn Nhà nước
a) Về địa vị phỏp lý của KTNN
Theo quy định tại Điều 13 của Luật Kiểm toỏn nhà nước: "Kiểm toỏn
Nhà nước là cơ quan chuyờn mụn về lĩnh vực kiểm tra tài chớnh nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuõn theo phỏp luật". Quy định về địa vị phỏp lý của cơ quan KTNN như trờn về cơ bản đó cú sự phự hợp nhất định với quy định tại Điều 5 Tuyờn bố Lima của INTOSAI "Cơ quan
Kiểm toỏn tối cao chỉ cú thể thực hiện được nhiệm vụ của mỡnh một cỏch
khỏch quan và thật hiệu quả khi nú cú vị trớ độc lập với cơ quan bị kiểm tra và được bảo vệ trước những ảnh hưởng từ bờn ngoài". Bằng việc tỏch kiểm tra tài chớnh ra khỏi phạm vi ngành lập phỏp, hành phỏp về mặt thiết chế như
vậy sẽđảm bảo cho người kiểm tra và người bị kiểm tra khụng đồng nhất với nhau và giữđược một khoảng cỏch tối thiểu nhất định giữa họ với nhau. Quy
định này nhằm bảo đảm tớnh độc lập về mặt nghiệp vụ và thiết chế của KTNN. Như vậy, với quy định tại Điều 13 của Luật Kiểm toỏn nhà nước, địa
vị phỏp lý của KTNN đó được nõng cao một bước, cơ bản khắc phục tỡnh trạng địa vị phỏp của KTNN cũn thấp, chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụđược giao.
Tuy nhiờn, quy định vềđịa vị phỏp lý của KTNN chưa đỳng với bản chất của KTNN là cơ quan kiểm tra tài chớnh nhà nước cao nhất. Thuật ngữ
“chuyờn mụn’’ trong quy định về địa vị phỏp lý của KTNN tại Điều 13 của Luật Kiểm toỏn nhà nước là khụng phự hợp, chưa thể hiện được bản chất của cơ quan KTNN với tư cỏch là cơ quan kiểm tra tài chớnh nhà nước cao nhất (hoặc KTNN là cơ quan kiểm toỏn tối cao). Chớnh vỡ Luật quy định: “...Kiểm
toỏn Nhà nước là cơ quan chuyờn mụn... dẫn đến nhận thức của cỏc cấp, cỏc ngành, cụng chỳng và xó hội núi chung về vị trớ, vai trũ và chức năng, nhiệm vụ của KTNN chưa đầy đủ và toàn diện, thậm chớ cũn cú nhận thức sai lệch, khụng đỳng đắn về vị trớ phỏp lý, tổ chức và hoạt động KTNN. Nguyờn nhõn chủ yếu là do: Địa vị phỏp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến phỏp - đạo luật cơ bản của Nhà nước như hầu hết cỏc nước trờn thế giới.
b) Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN
Trong giai đoạn đầu mới thành lập, KTNN mới thực hiện chức năng kiểm toỏn bỏo cỏo tài chớnh và kiểm toỏn tuõn thủ; cỏc nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN cũng được quy định phự hợp với chức năng kiểm toỏn này. Sau khi Luật Kiểm toỏn nhà nước được ban hành, với vị thế là cơ quan chuyờn mụn về kiểm tra tài chớnh nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuõn theo phỏp luật, KTNN đó cú đầy đủ cỏc chức năng của kiểm toỏn. Theo quy định tại Điều 14 Luật Kiểm toỏn nhà nước: KTNN cú chức năng kiểm toỏn bỏo cỏo tài chớnh, kiểm toỏn tuõn thủ, kiểm toỏn hoạt động đối với cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngõn sỏch, tiền và tài sản nhà nước.
Để thực hiện chức năng trờn, KTNN cú cỏc nhiệm vụ, quyền hạn quy
định tại Điều 15, Điều 16 của Luật Kiểm toỏn nhà nước, trong đú cú nhiều nhiệm vụ mới rất quan trọng là:
- KTNN quyết định kế hoạch kiểm toỏn hàng năm và bỏo cỏo với Quốc hội, Chớnh phủ trước khi thực hiện. Quy định này là phự hợp với thụng lệ
quốc tế và điều kiện thực tiễn của nước ta. Tuyờn bố Lima của INTOSAI nhấn mạnh phải để cho cỏc cơ quan KTNN tự mỡnh lập chương trỡnh kiểm toỏn và khụng được để cụng việc này nằm trong phạm vi tỏc động của cỏc cơ
quan nhà nước khỏc, bảo đảm tớnh độc lập của KTNN.
- Trỡnh ý kiến của KTNN để Quốc hội xem xột, quyết định dự toỏn NSNN, quyết định phõn bổ ngõn sỏch trung ương, quyết định dự ỏn, cụng trỡnh quan trọng quốc gia, phờ chuẩn quyết toỏn NSNN. Đõy là một nhiệm vụ
mới của KTNN so với quy định của Luật NSNN và cỏc quy định về KTNN. - Tham gia với cỏc cơ quan của Chớnh phủ, của Quốc hội khi cú yờu cầu trong việc xõy dựng và thẩm tra cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh. Đõy chớnh là hoạt động tư vấn của KTNN. Từ thực tiễn hoạt động kiểm toỏn và những chuẩn mực nghề nghiệp khỏch quan, KTNN phỏt hiện những sơ hở, bất cập trong cỏc văn bản QPPL hiện hành, kiến nghị Chớnh phủ, Quốc hội sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới cỏc văn bản phỏp luật, gúp phần bảo đảm tớnh đầy
đủ, đồng bộ và khả thi của hệ thống phỏp luật.
- Xem xột quyết định việc kiểm toỏn khi Thường trực HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cú yờu cầu; tham gia với Uỷ ban Kinh tế và Ngõn sỏch của Quốc hội, cỏc cơ quan khỏc của Quốc hội, Chớnh phủ
trong việc xem xột, thẩm tra dự toỏn NSNN, phõn bổ ngõn sỏch trung ương; tham gia với Uỷ ban Kinh tế và Ngõn sỏch của Quốc hội trong hoạt động giỏm sỏt về lĩnh vực tài chớnh ngõn sỏch; bỏo cỏo kết quả kiểm toỏn năm và kết quả thực hiện kiến nghị kiểm toỏn với Quốc hội, UBTV Quốc hội; gửi bỏo cỏo kiểm toỏn cho Hội đồng Dõn tộc, cỏc Uỷ ban của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ; cung cấp kết quả kiểm toỏn cho Bộ
Tài chớnh, HĐND nơi kiểm toỏn và cơ quan khỏc theo quy định của phỏp luật; cụng bố cụng khai kết quả kiểm toỏn; chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra xem
xột, xử lý cỏc vi phạm theo quy định của phỏp luật; chỉ đạo hướng dẫn về
chuyờn mụn, nghiệp vụ kiểm toỏn nội bộ...
Tuy nhiờn, qua thực tiễn hoạt động những quy định về nhiệm vụ của KTNN đó bộc lộ những tồn tại, vướng mắc cần tập trung thỏo gỡ là:
Thứ nhất, nhiệm vụ của KTNN chưa bao quỏt hết đối với việc kiểm tra, kiểm soỏt mọi nguồn lực tài chớnh nhà nước và tài sản cụng; chưa thực hiện kiểm toỏn việc quản lý và sử dụng vốn và tài sản nhà nước tại cỏc doanh nghiệp mà Nhà nước khụng giữ cổ phần chi phối; chưa thực hiện kiểm toỏn nghĩa vụ thu nộp NSNN của cỏc tổ chức kinh tế thuộc mọi thành phần kinh tế.
Thứ hai, một số nhiệm vụ phỏt sinh trong thời gian qua trờn thực tế
KTNN đó và đang phải thực hiện hoặc về lõu dài đõy là nhiệm vụ của KTNN, nhưng chưa được quy định trong Luật Kiểm toỏn nhà nước, cụ thể: (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
- Nhiệm vụ phũng ngừa, phỏt hiện tham nhũng
Với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chớnh nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuõn theo phỏp luật, vị trớ, vai trũ của KTNN
được đề cao trong đấu tranh phũng, chống tham nhũng. Luật Phũng, chống tham nhũng quy định KTNN thuộc nhúm cỏc cơ quan trực tiếp cú trỏch nhiệm phỏt hiện và phối hợp xử lý tham nhũng: Cơ quan Thanh tra Nhà nước, Cơ
quan điều tra, KTNN, VKSND, TAND; đồng thời quy định cụ thể, rừ ràng về
trỏch nhiệm của KTNN trong phũng, chống tham nhũng. Tuy nhiờn, Luật Kiểm toỏn nhà nước chưa quy định nhiệm vụ phũng, chống tham nhũng của KTNN, do vậy, cần bổ sung nhiệm vụ này của KTNN cho phự hợp.
- Nhiệm vụ kiểm toỏn thuế:
Xuất phỏt từ vai trũ của thuế là nguồn thu chủ yếu của NSNN, Tuyờn bố Lima đó đặc biệt nhấn mạnh nhiệm vụ kiểm toỏn thuế của cơ quan KTNN.
Điều 20 của Tuyờn bố Lima quy định về nhiệm vụ kiểm toỏn thuế của cơ
“1. Cơ quan kiểm toỏn tối cao phải cú quyền kiểm toỏn việc thu thuế ở
mức càng rộng càng tốt, khi thực hiện việc này phải cú quyền kiểm tra hồ sơ thuế cỏ nhõn.
2. Kiểm toỏn thuế trờn hết là kiểm toỏn tớnh phỏp lý và tớnh chuẩn tắc, tuy nhiờn, khi kiểm toỏn việc ỏp dụng luật thuế, Cơ quan kiểm toỏn tối cao cũn phải kiểm tra hệ thống thu và hiệu quả thu thuế, việc thực hiện cỏc chỉ tiờu thu và nếu cú thể, phải đề xuất cỏc biện phỏp cải tiến cho cơ quan lập phỏp”.
Qua thực tiễn hoạt động KTNN ở nước ta đó cho thấy thụng qua việc kiểm tra quyết toỏn thuế ở cỏc doanh nghiệp ngoài quốc doanh đó phỏt hiện nhiều vụ gian lận về thuế, làm thất thoỏt hàng nghỡn tỷ đồng của NSNN. Tuy nhiờn, do Luật Kiểm toỏn nhà nước chưa quy định nhiệm vụ kiểm toỏn nghĩa vụ nộp thuế của cỏc doanh nghiệp ngoài quốc doanh nờn trờn thực tế việc kiểm tra quyết toỏn thuếở những tổ chức này gặp khú khăn, lỳng tỳng.
- Nhiệm vụ kiểm toỏn nợ cụng:
Đõy là nhiệm vụ rất quan trọng trong điều kiện mở rộng giao lưu và hợp tỏc quốc tế, nhằm kiểm toỏn để xem xột mức vay nợ và an toàn nợ cụng của quốc gia. Đõy cũng là nhiệm vụ kiểm toỏn theo thụng lệ quốc tế, được nhiều cơ quan KTNN của cỏc nước trờn thế giới thực hiện.
- Chưa quy định rừ nhiệm vụ tiền kiểm của KTNN:
Quy định nhiệm vụ của KTNN tại khoản 4 Điều 15 Luật Kiểm toỏn nhà nước về trỡnh ý kiến để Quốc hội xem xột, quyết định dự toỏn NSNN, quyết
định phõn bổ ngõn sỏch trung ương, quyết định dự ỏn, cụng trỡnh quan trọng quốc gia là chưa rừ ràng, gõy khú khăn trong tổ chức thực hiện. Thực chất đõy chớnh là hỡnh thức kiểm toỏn trước của KTNN, nhằm bảo đảm cỏc nguồn lực
được động viờn và phõn bổ vào những mục tiờu phỏt triển của đất nước cũng như tớnh kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của cỏc khoản chi NSNN, trỏnh được những sai sút, gian lận ngay từ khi lập và phõn bổ dự toỏn, dự ỏn. Mặt khỏc, việc đầu tư cỏc cụng trỡnh quan trọng của quốc gia khụng chỉ tiờu tốn một số
của đất nước. Điều đú đũi hỏi khụng chỉ được xem xột về mặt kỹ thuật mà cũn phải xem xột cỏc khớa cạnh về kinh tế, xó hội. Do vậy, nếu khụng cú một cơ quan độc lập với cơ quan lập dự ỏn, cú đủ năng lực chuyờn mụn, tuõn theo cỏc chuẩn mực nghề nghiệp xem xột, đỏnh giỏ trước khi Quốc hội thảo luận và quyết định cú thể sẽ gõy ra những rủi ro lớn. Kinh nghiệm của nhiều nước cú lịch sử phỏt triển KTNN lõu đời đều giao cho KTNN thực hiện nhiệm vụ
này. Vỡ vậy, cần xem xột sửa đổi theo hướng quy định rừ KTNN thực hiện kiểm toỏn dự toỏn NSNN, cỏc dự ỏn, cụng trỡnh quan trọng quốc gia phục vụ
cho việc xem xột quyết định của Quốc hội.
c) Mụ hỡnh và cơ cấu tổ chức của KTNN
Để thực hiện đầy đủ cỏc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao, KTNN phải cú tổ chức bộ mỏy phự hợp cả về mụ hỡnh và cơ cấu tổ chức. Luật Kiểm toỏn nhà nước tiếp tục khẳng định mụ hỡnh tổ chức và hoàn thiện một bước cơ bản cơ cấu tổ chức của KTNN. Điều 21 Luật Kiểm toỏn nhà nước quy định: ”KTNN được tổ chức và quản lý tập trung thống nhất gồm bộ mỏy
điều hành, KTNN chuyờn ngành, KTNN khu vực và cỏc đơn vị sự nghiệp”.
Ngày 15/9/2005, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đó ban hành Nghị quyết số
916/2005/NQ-UBTVQH11 quy định cụ thể về cơ cấu tổ chức của KTNN. So với quy định tại Nghị định số 93/2003/NĐ-CP của Chớnh phủ, cơ cấu tổ chức của KTNN theo Nghị quyết số 916/2005/NQ-UBTVQH11 của UBTV Quốc hội cú những điểm mới:
Thứ nhất, điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ và đổi tờn một số đơn vị:
Đổi tờn Vụ Giỏm định và kiểm tra chất lượng kiểm toỏn thành Vụ Chế
độ và Kiểm soỏt chất lượng kiểm toỏn, thực hiện chức năng xõy dựng trỡnh Tổng KTNN ban hành Hệ thống chuẩn mực KTNN; ban hành quyết định, chỉ
thị, chế độ cụng tỏc; quy chế, quy trỡnh và phương phỏp chuyờn mụn nghiệp vụ kiểm toỏn, hồ sơ kiểm toỏn ỏp dụng trong hoạt động KTNN và kiểm toỏn nội bộ; đồng thời, thực hiện chức năng kiểm soỏt chất lượng kiểm toỏn; (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Đổi tờn cỏc đơn vị KTNN chuyờn ngành: Cỏc đơn vị KTNN chuyờn ngành khụng đặt tờn theo từng lĩnh vực chuyờn ngành như quy định tại Nghị định số 93/2003/NĐ-CP, mà được đổi tờn thành cỏc KTNN chuyờn ngành theo thứ tự từ I đến VII.
Thứ hai, thành lập một số đơn vị phự hợp chức năng, nhiệm vụ mới Vụ Tổng hợp, tham mưu cho Tổng KTNN về hoạt động kiểm toỏn: Xõy dựng kế hoạch kiểm toỏn của toàn ngành, phõn giao nhiệm vụ kiểm toỏn cho cỏc KTNN chuyờn ngành, khu vực, theo dừi việc thực hiện kế hoạch kiểm toỏn của toàn ngành, thẩm định và xột duyệt bỏo cỏo kiểm toỏn trước khi trỡnh Tổng KTNN ký cụng bố, tổng hợp, lập bỏo cỏo kiểm toỏn năm, bỏo cỏo thực hiện cỏc kết luận và kiến nghị kiểm toỏn, tổ chức cụng bố cụng khai bỏo cỏo kiểm toỏn theo quy định tại Điều 58 và 59 Luật Kiểm toỏn nhà nước,… và là
đầu mối quan hệ cụng tỏc giữa KTNN với Quốc hội và Chớnh phủ.
Vụ Quan hệ quốc tế, thực hiện chức năng tham mưu cho Tổng KTNN tổ chức thực hiện và quản lý hợp tỏc quốc tế trong lĩnh vực KTNN; quản lý cỏc dự ỏn hỗ trợ kỹ thuật của nước ngoài và cỏc tổ chức quốc tế cho KTNN.
Để tiếp tục tăng cường năng lực hoạt động cho KTNN, ngày 28/5/2007 UBTV Quốc hội đó cú Nghị quyết số 1123/NQ-UBTVQH 11 về việc thành lập thờm 4 đơn vị KTNN khu vực trực thuộc KTNN, gồm: KTNN khu vực VI, trụ sở đặt tại thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh; KTNN khu vực VII, trụ sở đặt tại thành phố Yờn Bỏi, tỉnh Yờn Bỏi; KTNN khu vực VIII, trụ sở đặt tại thành phố Nha Trang, tỉnh Khỏnh Hoà; KTNN khu vực IX, trụ sở đặt tại thành phố Mỹ Tho, tỉnh Tiền Giang.
Thực hiện Nghị quyết số 927/2010/NQ-UBTVQH12 ngày 19/4/2010 của UBTV Quốc hội về việc ban hành Chiến lược phỏt triển KTNN đến năm 2020, ngày 29/4/2011 UBTV Quốc hội đó cú Nghị quyết số 1064/NQ- UBTVQH 12 về việc thành lập thờm 4 KTNN khu vực, 1 KTNN chuyờn ngành, gồm: KTNN khu vực X, trụ sở đặt tại thành phố Thỏi Nguyờn, tỉnh
Thỏi Nguyờn; KTNN khu vực XI, trụ sở đặt tại thành phố Thanh Húa, tỉnh Thanh Húa; KTNN khu vực XII, trụ sởđặt tại thành phố Buụn Ma Thuột, tỉnh
Đắk Lắk; KTNN khu vực XIII, trụ sở đặt tại thành phố Vũng Tàu, tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu; thành lập thờm 1 KTNN chuyờn ngành trờn cơ sở tỏch KTNN chuyờn ngành I thành KTNN chuyờn ngành Ia và KTNN chuyờn ngành Ib kiểm toỏn cỏc đơn vị thuộc khối quốc phũng, an ninh.
Qua thực tiễn hoạt động trong những năm qua của KTNN cho thấy về
cơ bản mụ hỡnh tổ chức, cơ cấu của KTNN như hiện nay là thớch hợp và hiệu quả phự hợp với quy định về quản lý, điều hành NSNN theo quy định của Luật NSNN và phự hợp thụng lệ quốc tế. Sau gần 20 năm hoạt động, tổ chức bộ mỏy của KTNN khụng ngừng phỏt triển và hoàn thiện, KTNN đó xõy dựng
được bộ mỏy tổ chức tập trung thống nhất với 31 đơn vị trực thuộc (7 đơn vị
tham mưu, 8 KTNN chuyờn ngành, 13 KTNN khu vực, 3 đơn vị sự nghiệp). Tuy nhiờn, cơ cấu tổ chức của KTNN vẫn đang trong quỏ trỡnh hoàn thiện, chưa hoàn chỉnh. Số lượng cỏc KTNN khu vực, KTNN chuyờn ngành chưa đỏp ứng yờu cầu kiểm toỏn ngõn sỏch địa phương và ngõn sỏch trung
ương; số lượng, cơ cấu cỏc vụ chức năng cũn thiếu và bất cập so với yờu cầu nhiệm vụ, một số đơn vị cũn phải đảm nhiệm quỏ nhiều chức năng, nhiệm vụ