- TS Bùi Đức Hiển, “Thực trạng các quy định về bảo vệ môi trường trong Dự thảo Luật Tổ chức đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt ”, [46] Trong bài viết này, tác
3.1.2.Về tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt
động của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
Trong thời gian qua, để tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB, Nhà nước đã ban hành, sửa đổi nhiều văn bản quy phạm pháp luật ghi nhận về nguyên tắc mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB.
Hiến pháp năm 2013 đã đề cập đến ĐVHC-KTĐB một cách cụ thể, chi tiết hơn so với Hiến pháp năm 1992. Hiến pháp năm 2013 dành hẳn một chương quy định về chính quyền địa phương (chương IX), trong đó xác định rõ ĐVHC-KTĐB là một cấp đơn vị hành chính. Giống với các đơn vị hành chính khác, cấp chính quyền địa phương ở ĐVHC-KTĐB cũng được tổ chức gồm có HĐND và UBND. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 2013 cũng tạo cơ hội cho việc đặc biệt hóa tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị này bằng việc quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” [93] (Khoản 2 Điều 111). Về thẩm quyền thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính ĐVHC-KTĐB, Hiến pháp năm 2013 cũng trao cho Quốc hội, giống như Hiến pháp năm 1992. So với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 bổ sung thẩm quyền của Chính phủ được trình Quốc hội quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính ĐVHC-KTĐB.
Để cụ thể các quy định của Hiến pháp năm 2013 về tổ chức chính quyền địa phương, Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Luật này đã quy định về chính quyền địa phương ở ĐVHC-KTĐB tại chương V với bốn điều luật (từ Điều 74 đến Điều 77). Đây là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên nêu rõ khái niệm ĐVHC-KTĐB. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên quy định trình tự, thủ tục quyết định thành lập và giải thể ĐVHC-KTĐB. Thẩm quyền quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính ĐVHC-KTĐB của Quốc hội cũng được ghi nhận trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (tại khoản 1 Điều 14). Về thẩm quyền quy định quy hoạch ĐVHC-KTĐB cũng được quy định trong Luật Quy hoạch năm 2017: “Quy hoạch đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quy định” (Khoản 4 Điều 5) [105]. Quy định về thẩm quyền của Chính phủ trong việc “Trình Quốc hội quyết định cơ cấu tổ chức của Chính phủ; thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ; thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung
là cấp tỉnh), đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” [102] cũng được cụ thể hóa trong khoản 1 điều 23 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015.
Bên cạnh đó, Quốc hội cũng đã cụ thể hóa nguyên tắc xây dựng ĐVHC-KTĐB trong Hiến pháp năm 2013 trong Luật Đầu tư năm 2014, Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015… các quy định chung về nguyên tắc áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt về KT-XH, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở ĐVHC-KTĐB. Cụ thể như sau: Điều 18 Luật Đầu tư năm 2014 quy định Chính phủ trình Quốc hội quyết định áp dụng các ưu đãi đầu tư khác với các ưu đãi đầu tư được quy định trong Luật này và các luật khác trong trường hợp cần khuyến khích phát triển một ngành đặc biệt quan trọng hoặc ĐVHC-KTĐB. Điều 12 Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014 quy định trường hợp người nước ngoài vào ĐVHC-KTĐB được miễn thị thực. Điều 29 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định HĐND ở ĐVHC-KTĐB ban hành nghị quyết, UBND ở ĐVHC-KTĐB ban hành quyết định theo quy định của Luật này và các luật khác có liên quan.
Việc thành lập ĐVHC-KTĐB cũng được nêu ra trong nhiều Nghị quyết của Quốc hội như: Nghị quyết số 142/2016/QH13 ngày 12-4-2016 của Quốc hội về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016-2020 đã nêu nhiệm vụ và giải pháp là “lựa chọn một số khu có lợi thế đặc biệt để xây dựng đặc khu kinh tế với cơ chế đặc thù, hiệu lực, hiệu quả, có sức lan tỏa lớn đến chuyển dịch cơ cấu sản xuất nông nghiệp, cơ cấu lao động và cả nền kinh tế” [103]. Nghị quyết
24/2016/QH14 ngày 08-11-2006 kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016-
2020 cũng chỉ ra nhiệm vụ: “Nghiên cứu xây dựng thể chế vượt trội cho những địa phương, vùng kinh tế động lực, khu hành chính - kinh tế đặc biệt để thực hiện tốt vai trò đầu tàu, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội” [104].
Như vậy, để thể chế hóa Hiến pháp năm 2013 về ĐVHC-KTĐB, nhiều văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành. Tuy nhiên, các văn bản quy phạm
pháp luật trên chưa đặt ra những quy định cụ thể để tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của các ĐVHC-KTĐB trên thực tế như:
- Điều kiện, trình tự, thủ tục thành lập các ĐVHC-KTĐB. - Thẩm quyền của chính quyền địa phương ở ĐVHC-KTĐB.
- Cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của các ĐVHC-KTĐB, nhất là mối quan hệ công tác, cơ chế giám sát hoạt động, cơ chế tài chính và ngân sách hoạt động của chính quyền địa phương ở ĐVHC-KTĐB.
- Phương thức tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức có liên quan khác đóng trên địa bàn ĐVHC-KTĐB.
- Nội dung quản lý nhà nước, quyền hạn và trách nhiệm quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước có liên quan đối với ĐVHC-KTĐB.
Vì vậy, để tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng các ĐVHC-KTĐB trên thực tế, Quốc hội đã đưa Luật ĐVHC-KTĐB vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của mình (Nghị quyết số 34/2017/QH14 ngày 08-6-2017 của Quốc hội về việc điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018). Chính phủ cũng đã chỉ đạo Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với Bộ Nội vụ và các UBND tỉnh, các bộ, cơ quan liên quan lập đề nghị xây dựng dự án Luật ĐVHC-KTĐB Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc báo cáo Chính phủ để trình Quốc hội xem xét, quyết định. Hồ sơ dự án Luật ĐVHC-KTĐB đã được Chính phủ trình Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội (kèm theo Tờ trình số 363/TTr-CP ngày 31-8-2017).
Với tư cách là cơ quan trình dự thảo, Chính phủ đã phân công Bộ Kế hoạch và Đầu tư làm cơ quan chủ trì soạn thảo dự luật. Dự thảo Luật ĐVHC-KTĐB Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc được các đại biểu Quốc hội thảo luận lần đầu tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa XIV và được Ủy ban Pháp luật của Quốc hội thẩm định. Dự thảo Luật có kết cấu gồm 6 chương, với 104 điều và 5 phụ lục, gồm các quy định về chính sách phát triển KT-XH; về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương và các cơ quan nhà nước khác tại ĐVHC-KTĐB; quy định về ngành, nghề ưu tiên phát triển đối với từng ĐVHC-KTĐB. Sau khi Quốc hội cho ý kiến đối với dự thảo Luật tại kỳ họp thứ 4, từ tháng 01-2018 đến nay, Ủy ban Pháp luật của
Quốc hội đã chủ trì, phối hợp chặt chẽ với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Nội vụ và các Bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm soát nhân dân tối cao, UBND các tỉnh Quảng Ninh, Khánh Hòa, Kiên Giang tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật theo ý kiến của các đại biểu Quốc hội. Bộ Chính trị đã họp và cho ý kiến chỉ đạo về mô hình tổ chức chính quyền địa phương và chính sách đất đai tại đặc khu. Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã hai lần cho ý kiến vào dự thảo Luật tại phiên họp lần thứ 20 và phiên họp lần thứ 23. Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã 03 lần báo cáo xin ý kiến Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ về việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật để làm cơ sở phối hợp với cơ quan thẩm tra giải trình, tiếp thu ý kiến của các đại biểu Quốc hội và các cơ quan liên quan. Dự thảo Luật sau khi chỉnh lý, tiếp thu báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội tại phiên họp lần thứ 23 gồm 6 chương, 84 điều và 6 phụ lục. So với dự thảo Luật trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 4, đã bổ sung 26 điều, bỏ 29 điều chủ yếu là chuyển nội dung sang các điều khác để bảo đảm logic, hợp lý hơn.
Trên cơ sở ý kiến của Ủy ban Pháp luật, Bộ Kế hoạch và Đầu tư tiếp tục chỉnh sửa lại dự thảo Luật ĐVHC-KTĐB để trình Quốc hội vào kỳ họp thứ 5. Hồ sơ dự án Luật ĐVHC-KTĐB Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc đã được Chính phủ trình Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội (kèm theo Tờ trình số 363/TTr-CP ngày 31- 8-2017). Dự án Luật ĐVHC-KTĐB Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc đã được trình Quốc hội xem xét tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XIV.
Về cơ bản, nội dung dự thảo luật đã quán triệt ý kiến chỉ đạo của Bộ Chính trị; quá trình xây dựng Luật ĐVHC-KTĐB Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc đã được tiến hành đầy đủ, chính xác theo đúng quy trình quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
Hồ sơ đề nghị xây dựng Luật ĐVHC-KTĐB Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc được chuẩn bị công phu và tương đối đầy đủ theo đúng yêu cầu tại Điều
37 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, gồm:
- Tờ trình về dự án Luật ĐVHC-KTĐB Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc, trong đó nêu rõ: sự cần thiết ban hành luật; mục đích, quan điểm xây dựng luật; căn cứ và quá trình xây dựng luật; bố cục và nội dung chủ yếu của dự thảo
luật; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật; mục tiêu, nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, các giải pháp để thực hiện chính sách đã được lựa chọn và lý do của việc lựa chọn; thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật.
- Báo cáo thuyết minh chi tiết về dự án Luật.