- TS Bùi Đức Hiển, “Thực trạng các quy định về bảo vệ môi trường trong Dự thảo Luật Tổ chức đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt ”, [46] Trong bài viết này, tác
2.1.3. Sự cần thiết xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt
hành chính - kinh tế đặc biệt
Một là, ĐVHC-KTĐB tạo động lực để khuyến khích phát triển kinh tế
Các ĐVHC-KTĐB được hình thành với mục đích chính là phát triển kinh tế. Các ĐVHC-KTĐB - với bộ máy quản lý tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, thủ
tục hành chính thông thoáng, thuận lợi, có các chính sách ưu đãi đặc biệt, vượt trội (nhất là chính sách thuế, chính sách sử dụng đất) - sẽ tạo động lực mạnh mẽ cho việc phát triển kinh tế của địa phương thông qua việc thu hút nguồn lực từ bên ngoài, nhất là nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI); tạo việc làm một cách trực tiếp hoặc gián tiếp; đẩy mạnh ứng dụng, chuyển giao công nghệ tiên tiến; tiếp thu các phương pháp quản lý hiện đại của nước ngoài; tạo nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước.
Không chỉ có tác động đến kinh tế địa phương, các ĐVHC-KTĐB ra đời còn tạo tác động lan tỏa cho sự phát triển KT-XH ở các vùng chung quanh trong lãnh thổ Việt Nam và cả khu vực. Các ĐVHC-KTĐB được xây dựng nhằm khai thác tiềm năng khác biệt, cơ hội nổi trội, thu hút đầu tư, hình thành mô hình động lực mới thúc đẩy phát triển đột phá về kinh tế đối với các địa phương, các vùng và cả nước.
Vai trò này của các ĐVHC-KTĐB đã được khẳng định trong Thông báo Kết luận số 21-TB/TW ngày 23-3-2017 của Bộ Chính trị về các Đề án xây dựng ĐVHC-KTĐB Vân Đồn (Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (Khánh Hòa) và Phú Quốc (Kiên Giang). Bộ Chính trị đã kết luận: mục tiêu xây dựng ba ĐVHC-KTĐB nêu trên là “nhằm khai thác tốt nhất các tiềm năng khu vực có lợi thế vượt trội, thu hút mạnh nguồn vốn đầu tư, công nghệ cao, phương thức quản lý mới tiên tiến, hình thành khu vực tăng trưởng cao, tạo thêm nguồn lực và động lực, góp phần thúc đẩy nhanh phát triển và tái cơ cấu kinh tế cho tỉnh, vùng và cả nước” [12].
Trong giai đoạn từ năm 1991 đến nay, tại Việt Nam đã hình thành và phát triển các mô hình KKT khác nhau. Theo Báo cáo tổng kết hoạt động các mô hình KCN, KKT và các mô hình tương tự khác của Ban Soạn thảo Luật ĐVHC-KTĐB, tính đến hết năm 2017, Việt Nam đã xây dựng 06 mô hình KKT, trong đó có: 16 KKT ven biển, 26 KKT cửa khẩu, 03 khu công nghệ cao, 07 khu công nghệ thông tin tập trung, 09 khu nông nghiệp ứng dụng công nghệ cao và 325 KCN, KCX. Trong đó, các KKT ven biển, KKT cửa khẩu và khu công nghệ cao được hưởng
chính sách ưu đãi cao nhất theo quy định của pháp luật hiện hành. Tuy nhiên, đến nay, việc phát triển và thu hút đầu tư của các KKT này đã có nhiều hạn chế:
Thứ nhất, cơ chế, chính sách ưu đãi tại các KKT không còn đủ sức cạnh
tranh trong khu vực.
Thứ hai, bộ máy quản lý của các KKT bị hạn chế về thẩm quyền khiến
cho hiệu lực, hiệu quả hoạt động chưa cao, thủ tục hành chính, rườm rà, chưa thông thoáng; việc phân cấp, ủy quyền cho ban quản lý KKT còn chưa được thực hiện đầy đủ, nhất quán và mạnh mẽ nên cơ chế “một cửa, tại chỗ” cho nhà đầu tư chưa được thực hiện tốt.
Thứ ba, kết cấu hạ tầng và nguồn nhân lực của đa số các KCN chưa đáp
ứng yêu cầu và chưa tạo được sự liên kết, tương hỗ giữa các KKT làm cho sức cạnh tranh thấp.
Những hạn chế trên là do một số nguyên nhân chủ yếu sau:
Thứ nhất, việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật và xã hội của
các KKT chủ yếu dựa vào ngân sách Trung ương trong khi ngân sách nhà nước hạn chế, nên không đáp ứng đủ yêu cầu của nhà đầu tư.
Thứ hai, các KKT có mục tiêu phát triển và ngành, lĩnh vực tương đối
giống nhau, chưa định hướng thu hút các ngành, lĩnh vực có lợi thế so sánh, dẫn tới tình trạng cạnh tranh không hiệu quả giữa các KKT.
Thứ ba, các KCN chưa tạo được những thể chế, chính sách đặc thù, đột
phá, nên giảm khả năng cạnh tranh trên thị trường.
Thứ tư, cơ quan có thẩm quyền quản lý các KKT là các ban quản lý. Cơ quan
này mới chỉ được phân cấp, ủy quyền trong một số lĩnh vực nhất định về kinh tế, đầu tư, thương mại, lao động, đất đai, xây dựng, môi trường…, chưa được giao thực hiện các nhiệm vụ quản lý về hành chính, dân cư trên địa bàn KKT.
Những hạn chế và nguyên nhân nêu trên đã khiến cho các KCN, KCX, KKT ở Việt Nam trong thời gian qua chưa phát triển tương xứng với tiềm năng và mục tiêu xây dựng. Vì vậy, việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của
ĐVHC-KTĐB với những đặc điểm “vượt trội” về thể chế kinh tế và hành chính trong thời điểm này để tạo động lực phát triển kinh tế là rất cần thiết.
Hai là, các ĐVHC-KTĐB giúp tạo lợi thế cạnh tranh quốc gia.
Việc xây dựng các ĐVHC-KTĐB trong bối cảnh Việt Nam ngày càng hội nhập sâu rộng vào kinh tế thế giới không chỉ là nhu cầu tất yếu, mà còn là giải pháp tốt để Việt Nam tận dụng các lợi thế so sánh của đất nước. Nếu các ĐVHC- KTĐB được xây dựng và hoạt động thành công, các đơn vị này sẽ góp phần tạo niềm tin cho các nhà đầu tư nước ngoài (đặc biệt là những nhà đầu tư chiến lược) vào môi trường kinh doanh thông thoáng, thuận lợi và minh bạch ở nước sở tại; nâng cao tính cạnh tranh của nền kinh tế.
Ba là, các ĐVHC-KTĐB là môi trường thể nghiệm thể chế quản trị nhà
nước hiện đại.
Có thể coi các ĐVHC-KTĐB là phòng thí nghiệm cho đổi mới thể chế và thực nghiệm các chính sách mới. Những mô hình tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan quản lý cũng như các chính sách quản lý mới (trọng tâm là chính sách phát triển kinh tế) sẽ được thể nghiệm áp dụng tại các ĐVHC-KTĐB. Tại đây, Nhà nước có thể kiểm tra, đánh giá ưu điểm, hạn chế, mức độ phù hợp và hiệu quả, cũng như xem xét sự tác động của các mô hình, chính sách đó trên thực tế. Trên cơ sở đó, Nhà nước có thể tu chỉnh các mô hình, chính sách đó và nhân rộng những mô hình, chính sách phù hợp trong phát triển và quản lý KT-XH của cả nước.
Vai trò này của các ĐVHC-KTĐB đã được chứng minh trên thực tế. Nhiều quốc gia trên thế giới đã sử dụng các ĐKKT (mô hình có nhiều điểm tương đồng, gần gũi với mô hình ĐVHC-KTĐB của Việt Nam) làm khu vực mô hình để kiểm tra tác động của các chính sách mới được thiết kế để cải thiện môi trường kinh doanh. Ví dụ: các ĐKKT của Trung Quốc đã thử nghiệm các chính sách định hướng thị trường, FDI và đất đai trước khi mở rộng cho tất cả các doanh nghiệp. Cốtxta Rica đã sử dụng các ĐKKT làm cơ chế hiệu quả để thu hút đầu tư nước ngoài trước khi mở rộng hơn các cách tiếp cận này tới các doanh nghiệp. Tại Giamaica, các dịch vụ viễn thông tốc độ cao đã bị mất độc quyền trong ĐKKT tại
vịnh Montego trước khi bãi bỏ quy định về viễn thông ở cả nước. Các ĐKKT ở Panama và Ấn Độ đang được sử dụng để kiểm tra các chính sách lao động của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) linh hoạt hơn và theo định hướng thị trường hơn các phương pháp hiện tại [158, tr. 42].
Bốn là, các ĐVHC-KTĐB góp phần nâng cao chất lượng cuộc sống cho
người dân tại các đơn vị này.
Các ĐVHC-KTĐB có tác động mạnh mẽ đến môi trường xã hội của người dân trên địa bàn và các khu vực lân cận. Trên cơ sở thu hút nguồn đầu tư lớn trong và ngoài nước vào việc xây dựng các dự án kinh tế, các ĐVHC-KTĐB sẽ tạo thêm nhiều việc làm cho người dân sở tại, đồng thời cũng kích thích các ngành dịch vụ phục vụ cho các cán bộ quản lý và công nhân kỹ thuật từ các quốc gia và vùng lãnh thổ khác đến sinh sống và làm việc. Điều này giúp nâng cao thu nhập của người dân tại các ĐVHC-KTĐB.
Bên cạnh đó, Nhà nước và các nhà đầu tư cũng quan tâm đến việc xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng hiện đại và đồng bộ phục vụ hoạt động sản xuất, kinh doanh, cũng như đảm bảo an sinh cho nhà đầu tư và người dân. Người dân sinh sống trên địa bàn ĐVHC-KTĐB, cũng như người dân tại các khu vực lân cận sẽ được hưởng lợi từ các công trình đạt tiêu chuẩn quốc tế này.
2.2. NGUYÊN TẮC, NỘI DUNG VÀ ĐIỀU KIỆN BẢO ĐẢM VIỆC XÂY DỰNG MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - KINH TẾ ĐẶC BIỆT HÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - KINH TẾ ĐẶC BIỆT