- TS Bùi Đức Hiển, “Thực trạng các quy định về bảo vệ môi trường trong Dự thảo Luật Tổ chức đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt ”, [46] Trong bài viết này, tác
2.1.1.1.Một số khái niệm liên quan
Cho đến nay, Việt Nam là quốc gia đầu tiên trên thế giới đưa ra khái niệm ĐVHC-KTĐB. Trên thế giới hiện tồn tại một số mô hình tổ chức chính quyền địa phương với tư cách những “khu vực đặc biệt” – những khu vực có thể chế hành chính và kinh tế đặc biệt so với phần lãnh thổ còn lại của quốc gia. Nổi bật nhất trong số đó là: ĐKKT (Special Economic Zone) và ĐKHC (Special Aministrative Region).
Đặc khu kinh tế:
Theo tác giả Dobronogov A. và Farole T, ĐKKT được hiểu là:
Tất cả các hình thức của một khu vực địa lý được phân định trong một quốc gia, với các chế độ hành chính, quản lý và tài chính khác so với phần còn lại của đất nước. Các quy tắc khác nhau được áp dụng trong các khu vực này thường liên quan đến các điều kiện về đầu tư, thuế và các quy định thương mại quốc tế và thường nhằm đảm bảo môi trường kinh doanh tự do hơn với các chính sách và các quy tắc được áp dụng có hiệu quả hơn từ góc độ hành chính so với phần còn lại của nền kinh tế trong nước [147, tr. 5].
Có rất nhiều dạng thức của ĐKKT như: KCX, khu tự do, khu thương mại tự do, KCN… với sự khác biệt về quy mô, phạm vi kinh doanh và mục tiêu. Nhìn một cách khái quát, ĐKKT có các đặc trưng cơ bản sau:
Về vị trí: ĐKKT là một khu vực có ranh giới xác định. ĐKKT có thể trực thuộc trung ương hoặc trực thuộc cấp tỉnh.
Về thể chế hành chính: các ĐKKT có tính tự chủ tương đối cao, thể hiện ở thẩm quyền quyết định của chính quyền địa phương ở ĐKKT đối với những vấn
đề của đặc khu, đặc biệt trong lĩnh vực quản lý kinh tế như: quyền cho thuê đất, quyền cấp giấy phép đầu tư…
Về thể chế kinh tế: ĐKKT được áp dụng những cơ chế, chính sách ưu đãi so với các khu vực còn lại của đất nước nhằm thu hút đầu tư nước ngoài để phát triển kinh tế trong nước.
Về cơ cấu kinh tế: ĐKKT có cơ cấu kinh tế đa ngành, với nhiều mô hình khác nhau như: khu thương mại tự do, KCX, KCN, khu cảng tự do, khu công nghệ cao, khu chuyên dụng…
Về mục đích thành lập: mục đích thành lập các ĐKKT chủ yếu là mục đích kinh tế.
Đặc khu hành chính:
Bên cạnh mô hình ĐKKT, trên thế giới hiện tồn tại một mô hình khác cũng mang những đặc trưng về thể chế kinh tế - chính trị khác biệt so với phần lãnh thổ còn lại của đất nước, đó là ĐKHC. Mô hình ĐKHC được thành lập tại một số quốc gia trên thế giới như Trung Quốc, Cộng hòa Dân chủ nhân dân Triều Tiên, Inđônêxia…, trong đó hai ĐKHC nổi bật nhất trên thế giới là ĐKHC Hồng Kông và ĐKHC Ma Cao của Trung Quốc.
Trên cơ sở quy định của Hiến pháp nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa, Luật Luật cơ bản Hồng Kông và Luật cơ bản Ma Cao, có thể hiểu ĐKHC như sau:
Đặc khu hành chính là một phần không thể tách rời của Trung Quốc và là các khu vực hành chính địa phương trực thuộc Chính phủ Trung ương. Mối quan hệ giữa Chính phủ Trung ương và đặc khu hành chính là mối quan hệ giữa Chính phủ Trung ương và các đơn vị địa phương trong một nhà nước đơn nhất. Các đặc khu hành chính có quyền tự chủ cao do cơ quan trung ương uỷ quyền nhưng không có quyền hạn, chức năng ngoại giao và quốc phòng tối cao, và không phải là các thực thể chính trị độc lập hoặc bán độc lập. Tư cách pháp lý của họ tương đương với các tỉnh, khu và thành phố tự trị thuộc Chính phủ Trung ương [199].
Nhìn chung, khác với ĐKKT được thành lập với mục đích tạo ra những khu vực thúc đẩy phát triển kinh tế trong nước, ĐKHC được thành lập “thường là vì lý do chính trị. Nó có thể là một vùng đất đang tranh chấp, hoặc được trao trả, hoặc đòi ly khai. Việc tồn tại của mô hình này có thể nhằm mục đích giữ gìn sự ổn định của vùng đất đó mà vẫn đảm bảo cho sự toàn vẹn lãnh thổ của quốc gia” [112].
Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt:
Hiện nay, có nhiều định nghĩa khác nhau về ĐVHC-KTĐB.
Theo TS Trần Anh Tuấn, khái niệm ĐVHC-KTĐB được hiểu theo nghĩa rộng, có thể bao hàm cả ĐKKT và nhấn mạnh vào các chính sách ưu đãi được áp dụng ở đơn vị này:
Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là một vùng lãnh thổ của quốc gia có địa giới hành chính được xác định, với các tên gọi khác nhau, trong đó chính quyền địa phương được tổ chức một cách đặc biệt nhưng không trái với Hiến pháp, được Nhà nước bảo đảm về thể chế và cho hưởng các chính sách ưu đãi về thuế, hải quan, xuất nhập khẩu, xuất nhập cảnh, tài chính, ngân hàng, lao động... để phát triển kinh tế, thu hút đầu tư, tạo sức lan tỏa trong phạm vi vùng, miền và quốc gia. [130, tr. 10]
Theo tác giả Nguyễn Thị Ngọc Lan, ĐVHC-KTĐB là “một đơn vị hành chính lãnh thổ gắn với một phạm vi lãnh thổ nhất định có những điều kiện phát triển kinh tế, xã hội hoặc an ninh, quốc phòng đặc biệt, có thể được xây dựng trên một đơn vị hành chính hoặc nhiều đơn vị hành chính gộp lại, gắn liền với hoạt động quản lý hành chính của chính quyền Trung ương” [60, tr. 14]. Khái niệm nêu trên tập trung vào tính chất đặc biệt về tổ chức hành chính tại ĐVHC- KTĐB và mối quan hệ giữa ĐVHC-KTĐB với chính quyền Trung ương.
Khái niệm ĐVHC-KTĐB được quy định tại điều 74 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015: “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quyết định thành lập, được áp dụng các cơ chế, chính sách đặc biệt về kinh tế - xã hội, có chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó”.
Trên cơ sở phân tích khái niệm cũng như những đặc điểm cơ bản của hai mô hình ĐKKT và ĐKHC trên thế giới có thể thấy, ĐVHC-KTĐB được quy định trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 của Việt Nam có nhiều nét tương đồng với mô hình ĐKKT. Bởi, ĐVHC-KTĐB của Việt Nam được xây dựng nhằm mục đích tạo điều kiện cho một số địa phương có tiềm năng, điều kiện thuận lợi để phát triển, bứt phá bằng những mô hình và cơ chế đột phá, phù hợp, chứ không phải vì mục đích chính trị hay lịch sử như các ĐKHC.
Từ khái niệm ĐVHC-KTĐB được nêu trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có thể thấy, những đặc trưng cơ bản của đơn vị này gồm:
Một là, ĐVHC-KTĐB là một đơn vị hành chính của nước Cộng hòa
XHCN Việt Nam. Khoản 1 Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định:
Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau:
Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương;
Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường.
Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Như vậy, ĐVHC-KTĐB là một đơn vị hành chính của Việt Nam. Đơn vị hành chính là thuật ngữ được sử dụng để chỉ:
Một bộ phận lãnh thổ và dân cư trong một quốc gia được Nhà nước phân định theo cấp độ về phạm vi địa lý với tổ chức chính quyền nhà nước tương ứng được thành lập và hoạt động theo đúng thẩm quyền mà pháp luật quy định để thực hiện quyền lực nhà nước và quản lý mọi mặt của xã hội trên cơ sở quyền làm chủ của nhân dân, phát huy tiềm năng kinh tế - xã hội của từng vùng lãnh thổ và dân cư đó [54, tr. 112].
ĐVHC-KTĐB là một loại đơn vị hành chính; vì vậy, nó mang đầy đủ những đặc trưng cơ bản của một đơn vị hành chính: là một đơn vị lãnh thổ, một địa bàn dân cư và có tổ chức chính quyền theo quy định của pháp luật.
Đây là đặc điểm để phân biệt ĐVHC-KTĐB với các mô hình đã và đang tồn tại ở nước ta thời gian qua như: KKT, KCN, KCX. Theo quy định tại Điều 2 Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14-3-2008 của Chính phủ quy định về KCN, KCX và KKT thì: “Khu công nghiệp là khu chuyên sản xuất hàng công nghiệp và thực hiện các dịch vụ cho sản xuất công nghiệp, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập theo điều kiện, trình tự và thủ tục quy định tại Nghị định này”; “Khu chế xuất là khu công nghiệp chuyên sản xuất hàng xuất khẩu, thực hiện dịch vụ cho sản xuất hàng xuất khẩu và hoạt động xuất khẩu, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập theo điều kiện, trình tự và thủ tục áp dụng đối với khu công nghiệp quy định tại Nghị định này”; “Khu kinh tế là khu vực có không gian kinh tế riêng biệt với môi trường đầu tư và kinh doanh đặc biệt thuận lợi cho các nhà đầu tư, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập theo điều kiện, trình tự và thủ tục quy định tại Nghị định này”. Cũng theo Điều 36 Nghị định trên, KCN, KCX, KTT được quản lý bởi các ban quản lý - “là cơ quan trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước trực tiếp đối với khu công nghiệp, khu kinh tế trên địa bàn tỉnh hoặc thành phố trực thuộc Trung ương theo quy định tại Nghị định này và pháp luật có liên quan; quản lý và tổ chức thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ hành chính công và địch vụ hỗ trợ khác có liên quan đến hoạt động đầu tư và sản xuất kinh doanh cho nhà đầu tư trong khu công nghiệp, khu kinh tế”. Như vậy, KCN, KCX, KKT không phải là một loại đơn vị hành chính, chỉ là một khu vực được thành lập trên địa bàn tỉnh hoặc thành phố trực thuộc Trung ương, được quản lý bởi các ban quản lý - cơ quan trực thuộc UBND cấp tỉnh, chứ không có chính quyền địa phương theo quy định của pháp luật.
Hai là, ĐVHC-KTĐB được áp dụng các cơ chế, chính sách đặc biệt về
Với tên gọi là ĐVHC-KTĐB, đơn vị này phải thể hiện tính chất đặc biệt về mặt hành chính và kinh tế.
Về mặt hành chính, ĐVHC-KTĐB phải có bộ máy hành chính khác biệt
so với các đơn vị hành chính khác trên cả nước và khác biệt so với các mô hình KCN, KCX, KKT đã và đang tồn tại ở Việt Nam. Do phát triển kinh tế là mục đích của việc thiết lập ĐVHC-KTĐB, nên để đạt được mục đích đó, hệ thống các cơ quan nhà nước ở các đơn vị này cần được tổ chức một cách đặc biệt để tạo môi trường thúc đẩy phát triển kinh tế, thu hút đầu tư. Bộ máy của các tổ chức trong HTCT của ĐVHC-KTĐB phải tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, trong đó bộ máy hành chính phải có thẩm quyền mạnh, đội ngũ cán bộ, công chức được lựa chọn bài bản, có đủ phẩm chất, năng lực, đáp ứng đòi hỏi của quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập quốc tế.
Về mặt kinh tế, các ĐVHC-KTĐB phải được áp dụng thể chế kinh tế vượt trội so với thể chế kinh tế hiện tại được áp dụng trong cả nước. “Gọi là “hành chính - kinh tế dặc biệt” vì ở các đơn vị này, chức năng kinh tế là điểm nhấn cơ bản và là mục tiêu chính” [130, tr. 9]. Để các ĐVHC-KTĐB có thể trở thành vùng động lực tăng trưởng cho đất nước, điều kiện tiên quyết là phải có mô hình và cơ chế đột phá. Các ĐVHC- KTĐB được áp dụng các cơ chế, chính sách ưu đãi đặc biệt về thuế, hải quan, sử dụng đất, xuất nhập cảnh… để tạo môi trường đầu tư và kinh doanh đặc biệt thuận lợi, thu hút đầu tư, nhất là đầu tư nước ngoài, nhằm thúc đẩy phát triển nhanh công nghiệp, thương mại và dịch vụ. Những chính sách này có tính chất ưu đãi cao hơn, thuận lợi hơn so với những chính sách hiện đang áp dụng tại các KCN, KCX, KKT, khu công nghệ cao ở trong nước và có thể so với cả những ĐKKT, KKTTD tại các nước trong khu vực, nhằm tạo lợi thế cạnh tranh. Bên cạnh đó, những quy định về thủ tục hành chính tại các ĐVHC-KTĐB cũng phải đơn giản, thuận tiện hơn so với quy định hiện hành, tăng tính công khai, minh bạch nhằm tạo thuận lợi cho nhà đầu tư trong tiếp cận và thực hiện các thủ tục đầu tư.
Ba là, ĐVHC-KTĐB có chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp
Như đã phân tích, ĐVHC-KTĐB là một đơn vị hành chính ở Việt Nam, vì vậy nó cũng mang đặc trưng của một đơn vị hành chính – có chính quyền được tổ chức theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, do tính chất đặc biệt về hành chính của mình, đơn vị này có thể có chính quyền địa phương được tổ chức khác biệt với các đơn vị hành chính khác, phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển KT-XH của ĐVHC-KTĐB đó. Vì vậy, tùy thuộc vào tính chất đặc biệt được trao cho từng ĐVHC-KTĐB để có thể lựa chọn một cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền tương ứng.
Những đặc trưng cơ bản nêu trên của ĐVHC-KTĐB chính là cơ sở để xác định ĐVHC-KTĐB và phân biệt đơn vị này với các mô hình ĐKKT, ĐKHC… và các mô hình tương tự trên thế giới, cũng như mô hình KCN, KCX, KKT mở ở Việt Nam.
Trên cơ sở những phân tích trên, có thể hiểu: ĐVHC-KTĐB là một đơn vị
hành chính nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, được áp dụng các cơ chế, chính sách đặc biệt về KT-XH, có chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển KT-XH của ĐVHC-KTĐB đó.