- Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, gồm: báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong dự án Luật ĐVHCKTĐB Vân Đồn,
4.2.5.Hoàn thiện pháp luật về đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt
Kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới trong việc xây dựng đặc khu kinh tế cho thấy: điều kiện tiên quyết cho sự thành công của các mô hình đơn vị hành chính lãnh thổ có tính chất đặc biệt là phải có cơ sở pháp lý vững chắc. Mô hình tổ chức ĐVHC-KTĐB mang những đặc trưng riêng cả về mặt hành chính và kinh tế, nên có những đặc thù nhất định (về vị trí, cấp hành chính, chức năng, cơ cấu tổ chức, phạm vi thẩm quyền, phương thức hoạt động...), không hoàn toàn giống với mô hình các đơn vị hành chính lãnh thổ khác của cả nước, theo quy định chung của pháp luật. Do vậy, để xây dựng thành công mô hình tổ chức và hoạt động của các ĐVHC-KTĐB, trước hết cần ban hành một đạo luật riêng để điều chỉnh tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan nhà nước trên địa bàn này.
Hiện nay, trên thế giới có hai cách thức luật hóa vấn đề tổ chức và hoạt động của các ĐKKT và các mô hình tương tự. Một là, một số quốc gia ban hành một đạo luật chung điều chỉnh tổ chức và hoạt động của các ĐKKT trong cả nước như: Ấn Độ (Luật ĐKKT số 28 năm 2005), Nhật Bản (Luật về các vùng đặc biệt chiến lược quốc gia năm 2014), Cộng hòa liên bang Nga (Luật Liên bang số 116 FZ ngày 22-7-2005)…
Nếu ban hành một luật điều chỉnh tất cả các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt thì sẽ nhẹ nhàng hơn cho các cơ quan có trách nhiệm xây dựng và ban hành luật (chỉ phải làm một luật mà không phải làm nhiều luật khác nhau). Tuy nhiên, nội dung của luật sẽ khó tránh khỏi những quy định chung chung, không cụ thể, khó sát hợp được với những đặc điểm, tính chất riêng của mỗi đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Do vậy, nếu điều chỉnh chỉ bằng một luật chung thì cần thiết ban hành một số văn bản dưới luật để cụ thể hóa luật này cho từng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt mới có tính khả thi trong thực tiễn [132, tr. 15].
Hai là, một số quốc gia (Trung Quốc, Hàn Quốc…) ban hành từng đạo
luật riêng áp dụng với từng ĐKKT.
Nếu mỗi đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có một luật riêng điều chỉnh sẽ có điều kiện cụ thể hóa các quy định trong luật sát hợp với đặc điểm, tính chất, các đặc thù riêng có trong hoạt động kinh tế - xã hội của mỗi đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cũng như những khác biệt về mô hình tổ chức bộ máy chính quyền ở từng đơn vị hành chính đặc khu trên các mặt: 1) Phân cấp, phân quyền, ủy quyền thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công; 2) Số lượng, cơ cấu đại biểu và bộ máy chuyên môn của Hội đồng nhân dân, số lượng, cơ cấu thành viên của Ủy ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân; 3) Phương thức hoạt động của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, mối quan hệ ngang, dọc trong hệ thống hành chính nhà nước, trong bộ máy chính quyền và trong hệ thống chính trị ở địa phương…[132, tr. 15].
Việt Nam đã lựa chọn cách thức thứ nhất để luật hóa mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB. Dự thảo Luật ĐVHCKTĐB (áp dụng chung cho ba ĐVHC- KTĐB Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc) đã được trình Quốc hội. Sau khi Luật ĐVHC-KTĐB được thông qua thì Quốc hội sẽ ban hành ba nghị quyết riêng về việc thành lập đơn vị này ở ba địa phương Quảng Ninh, Khánh Hòa và Kiên Giang.
Trong thời gian Quốc hội lùi thông qua dự thảo luật, các nhà làm luật cần tranh thủ thời gian để nghiên cứu kỹ, hoàn thiện dự thảo luật, đưa ra những cơ chế chính sách hợp lý, hiệu quả và có giá trị lâu dài nhất, là hành lang pháp lý để các ĐVHC-KTĐB thực hiện được sứ mệnh của mình.
Nội dung Luật ĐVHC-KTĐB cần đáp ứng các yêu cầu:
Một là, mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB được thiết kế
trong luật phải bảo đảm phù hợp với kết luận của bBan Chấp hành Trung ương, ý kiến chỉ đạo của Bộ Chính trị và quy định của Hiến pháp.
Hai là, mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB được thiết kế trong
luật phải thể hiện được tính vượt trội về hành chính và kinh tế. Cơ cấu tổ chức, cơ chế vận hành của HTCT tại các ĐVHC-KTĐB phải phải ưu việt, tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả hơn so với các đơn vị hành chính lãnh thổ khác trên cả nước, cũng như khác biệt so với các mô hình KKT, KCN, KCX ở Việt Nam trước đây. Bên cạnh đó, các chính sách kinh tế, xã hội được áp dụng tại các đơn vị này cũng phải tạo ra nhiều ưu đãi hơn so với các địa phương khác trên cả nước.
Ba là, Luật ĐVHC-KTĐB phải xác định rõ ràng, cụ thể các tiêu chí để lựa
chọn địa điểm thành lập các ĐVHC-KTĐB ở nước ta. Quy định này rất cần thiết để loại trừ nguy cơ thành lập các ĐVHC-KTĐB một cách tràn lan, địa phương nào cũng xây dựng các ĐVHC-KTĐB, dẫn tới tình trạng hoạt động kém hiệu quả như các mô hình KCN, KTT hiện nay.
Bốn là, Luật ĐVHC-KTĐB phải đưa ra được khung mô hình tổ chức và
hoạt động của đơn vị này.
Khi xác định mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB cần xem xét trên các phương diện: vị trí, vai trò; chức năng, nhiệm vụ; cơ cấu, tổ chức bộ
máy và phương thức hoạt động, không chỉ của chính quyền địa phương, mà còn của các cơ quan đảng, các cơ quan nhà nước khác (quân đội, công an, tòa án, viện kiểm sát, thi hành án, ngoại giao, thuế, hải quan, kho bạc nhà nước... ) và các tổ chức chính trị - xã hội trên địa bàn. Trong thời gian qua, đã có nhiều ý kiến khác nhau về mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB. Vì thế, khi soạn thảo và ban hành Luật ĐVHC-KTĐB, các nhà làm luật cần bảo đảm thiết kế được khung mô hình tổ chức và hoạt động của đơn vị này bảo đảm vừa hợp pháp, vừa hợp lý, có tính khả thi cao, đạt được sự nhất trí cao trong Quốc hội, HĐND tỉnh và nhân dân, làm cơ sở cho việc xây dựng, phê duyệt mô hình tổ chức và hoạt động của từng ĐVHC-KTĐB.
Trước hết, vấn đề đặt ra là, phải nghiên cứu để xây dựng hình mẫu về tổ chức và hoạt động để áp dụng chung cho các ĐVHC-KTĐB hay chỉ điều chỉnh riêng cho từng đơn vị. Hiện nay, theo dự thảo Luật ĐVHC-KTĐB được xây dựng để áp dụng chung cho ba ĐVHC-KTĐB Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc. Tuy nhiên, nên thiết kế Luật ĐVHC-KTĐB để áp dụng cho tất cả các ĐVHC-KTĐB ở Việt Nam, bao gồm cả những đơn vị có thể được thành lập trong tương lai, chứ không giới hạn trong ba địa phương như dự thảo luật hiện nay. Mặt khác, không nên đồng nhất Luật ĐVHC- KTĐB với đề án mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB.
Thứ hai, về cấp hành chính của ĐVHC-KTĐB. Việc xác định chính xác cấp
hành chính của ĐVHC-KTĐB là cơ sở để lựa chọn mô hình tổ chức bộ máy thích ứng, đúng với quy định chung mang tính hiến định và phù hợp với đặc trưng chung của chính quyền địa phương tại các đơn vị này. Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 không quy định ĐVHC-KTĐB là cấp nào trong các cấp hành chính. Theo Thông báo Kết luận số 21-TB/TW ngày 23-3-2017 của Bộ Chính trị về các Đề án xây dựng ĐVHC-KTĐB Vân Đồn (Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (Khánh Hòa) và Phú Quốc (Kiên Giang), Bộ Chính trị chỉ “đồng ý cho thành lập ba đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Vân Đồn (tỉnh Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (tỉnh Khánh Hòa) và Phú Quốc (tỉnh Kiên Giang) trực thuộc cấp tỉnh” [11]. Dự thảo Luật ĐVHC-KTĐB đã quy định theo Kết luận
của Bộ Chính trị: “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (sau đây gọi là đặc khu) là đơn vị hành chính thuộc tỉnh”. Tuy nhiên, hiện nay, việc quy định ĐVHC- KTĐB là đơn vị hành chính thuộc tỉnh cần được nghiên cứu thêm. Nên quy định ĐVHC-KTĐB trực thuộc Trung ương, bởi nếu ĐVHC-KTĐB là đơn vị hành chính thuộc Trung ương thì “Điều này có thể ảnh hưởng đến lợi ích của tỉnh, nhưng hạn chế sự chồng chéo trong chỉ đạo hoạt động cũng như phân cấp, phân quyền và ủy quyền” [111, tr. 31].
Thứ ba, về mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở ĐVHC-KTĐB.
Trong dự thảo Luật ĐVHC-KTĐB, chính quyền địa phương tại các đơn vị này là một cấp chính quyền địa phương. Theo đó, chính quyền địa phương tại ba đơn vị này gồm HĐND và UBND; ĐVHC-KTĐB được chia thành các khu hành chính trực thuộc; tại khu hành chính không tổ chức cấp chính quyền địa phương mà chỉ tổ chức văn phòng khu hành chính. Tuy nhiên, hiện nay vẫn có nhiều quan điểm không đồng tình với dự thảo Luật. Bởi lẽ, mô hình trên:
Chưa tạo được bước đột phá và đặc biệt về tổ chức bộ máy chính quyền địa phương; tổ chức bộ máy và nhân sự của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt chưa tinh gọn (gồm cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân); vẫn chủ yếu làm việc theo chế độ tập thể (nhiều vấn đề do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân quyết định, vai trò của Chủ tịch Ủy ban nhân dân vẫn bị hạn chế); thủ tục còn phức tạp; chưa tương thích với tính chất đặc biệt của chính sách kinh tế - xã hội của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; chưa tiệm cận với các kinh nghiệm tốt trên thế giới [4, tr. 31].
Như vậy, trong thời gian tới, các nhà làm luật phải tiếp tục nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền địa phương của ĐVHC-KTĐB ở Việt Nam để thể chế hóa vào Luật ĐVHC-KTĐB, đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn, tạo được sự đồng thuận trong xã hội. Bên cạnh đó, mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB trong dự thảo Luật cần được nghiên cứu theo hướng cập nhật một số chủ trương của Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa XII (tháng 10-2017) về tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị, Nghị quyết Hội nghị
lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương khóa XII (tháng 5-2018) về công tác cán bộ, Luật Cán bộ, công chức sửa đổi...
Thứ tư, về các chính sách ưu đãi áp dụng ở các ĐVHC-KTĐB. Các chính
sách ưu đãi được nêu trong dự thảo Luật ĐVHC-KTĐB còn dàn trải, chủ yếu tập trung vào những ngành du lịch, dịch vụ, chưa hướng đến các ngành nghề ưu tiên phát triển là những ngành nghề công nghệ cao (trong khi cuộc cách mạng công nghiệp 4.0, kinh tế số đang diễn ra mạnh mẽ và nhanh chóng trên toàn thế giới).
Thứ năm, cần tăng cường vai trò của nhân dân trong việc quyết định các vấn (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
đề của ĐVHC-KTĐB. “Quy định như Dự thảo, các chính sách phát triển đặc khu vẫn được hình thành một chiều, người dân không có bất cứ vai trò gì từ tổ chức chính quyền đến các chính sách phát triển đặc khu là điều chưa hợp lý” [129, tr. 36], trong khi “người dân địa phương mới thực sự là chủ thể của địa phương, vì không ai có năng lực hơn họ trong việc kiểm soát sự lạm quyền và phòng, chống tham nhũng ở địa phương” [129, tr. 36]. Vì vậy, cần trao quyền cho người dân bằng cách quy định trong luật cơ chế trưng cầu ý dân cho người dân ở các ĐVHC-KTĐB đối với các chính sách quan trọng của ĐVHC-KTĐB. Bên cạnh đó, cần bổ sung trong dự thảo Luật ĐVHC-KTĐB quy định việc lựa chọn thành lập đơn vị này phải được trưng cầu ý dân, bởi đây là vấn đề đặc biệt quan trọng về KT-XH có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của đất nước. Điều này hoàn toàn phù hợp với Luật Trưng cầu ý dân năm 2015 (Điều 6. Các vấn đề trưng cầu ý dân).
Bốn là, Luật ĐVHC-KTĐB cần xác định cụ thể hệ thống các tiêu chí để
làm căn cứ giúp Hội đồng thẩm định đề án thành lập ĐVHC-KTĐB thực hiện nhiệm vụ đánh giá tính hợp pháp, tính hợp lý, tính hiệu quả và tính khả thi của từng đề án. Không có hệ thống các tiêu chí đánh giá thì việc thẩm định đề án sẽ không thực hiện được hoặc thực hiện không có hiệu quả.
Trên thực tế, có hai cách thức được các quốc gia trên thế giới sử dụng để xây dựng đề án thành lập một đơn vị hành chính lãnh thổ: thứ nhất, ban hành văn bản quy phạm pháp luật để tạo cơ sở pháp lý trước, sau đó giao cơ quan có thẩm quyền xây dựng đề án trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật đó; thứ hai, cơ quan có thẩm quyền xây dựng đề
án thành lập một đơn vị hành chính lãnh thổ trước, sau khi đề án được thông qua và triển khai trên thực tế thì trên cơ sở mô hình được thử nghiệm, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ ban hành luật, văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức và hoạt động của đơn vị hành chính lãnh thổ này. Ở Việt Nam, cả dự thảo Luật ĐVHC-KTĐB cùng ba đề án thành lập ĐVHC-KTĐB Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc được trình Quốc hội trong cùng một thời điểm. Điều này khiến cho việc thẩm định các đề án tổ chức và hoạt động của các ĐVHC-KTĐB hiện rất khó khăn, chưa thực hiện được trên thực tế, bởi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 chưa có những quy định chi tiết về những tiêu chí để đánh giá đề án thành lập các ĐVHC-KTĐB, còn dự thảo Luật ĐVHC-KTĐB cũng chưa được thông qua. Vì vậy, trong thời gian tới, Quốc hội cần xem xét để ghi nhận trong Luật ĐVHC-KTĐB hệ thống các tiêu chí làm căn cứ để tiến hành việc thẩm định các đề án xây dựng các ĐVHC-KTĐB Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc.
Năm là, cơ quan chủ trì soạn thảo nên tham vấn thêm các nhà đầu tư chiến
lược về dự thảo Luật ĐVHC-KTĐB.
Một trong những mục tiêu thành lập ĐVHC-KTĐB là thu hút đầu tư của các nhà đầu tư chiến lược trong nước và nước ngoài. Điều các đầu tư quan tâm ở các ĐVHC-KTĐB là hệ thống các cơ quan nhà nước phải gọn nhẹ, ít tầng nấc, thủ tục hành chính thuận tiện, linh hoạt, các cơ chế thông thoáng. Vì vậy, quá trình xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của các ĐVHC-KTĐB ở Việt Nam cần có sự tham gia của các nhà đầu tư, đặc biệt là các nhà đầu tư chiến lược nước ngoài.
Thực tiễn thế giới cho thấy, sự tham gia của các nhà đầu tư chiến lược có tầm cỡ quốc tế vào xây dựng các ĐKKT là yếu tố quyết định sự thành bại của các đặc khu này. Tính khả thi của các ĐVHC-KTĐB phải dựa cả trên nhu cầu của nhà đầu tư, chứ không phải chỉ xuất phát từ ý chí chủ quan của nhà nước. Do đó, mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB phải được thiết kế sao cho đáp ứng được cả nhu cầu và đòi hỏi của các nhà đầu tư chiến lược. Có như vậy, khi mô hình này được thực hiện trên thực tế mới có khả năng thành công cao.
Ngay khi soạn thảo và thông qua dự thảo Luật ĐVHC-KTĐB, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần tăng cường tham khảo ý kiến của các nhà đầu tư chiến lược.
Các buổi tọa đàm giữa cơ quan soạn thảo dự thảo Luật ĐVHC-KTĐB, lãnh đạo chính quyền địa phương có ĐVHC-KTĐB với lãnh đạo các doanh nghiệp đã, đang và có ý định đầu tư tại các đơn vị này cần được tổ chức thường xuyên. Đây là cơ hội để cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền biết được nhu cầu của nhà đầu tư như thế nào cũng như sự phân chia đầu tư giữa công và tư. Trên cơ sở đó, cơ quan soạn thảo dự