- Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, gồm: báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong dự án Luật ĐVHCKTĐB Vân Đồn,
4.2.1. Tiến hành thí điểm, sơ kết, hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
động của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
Mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB là vấn đề mới và khó, nên không phải được thiết kế một lần là xong và không phải được áp dụng nhất loạt như nhau đối với tất cả các ĐVHC-KTĐB. Ngay với ba địa phương được chỉ định xây dựng đề án cũng có thể không thực hiện đồng thời cùng một thời điểm. Để bảo đảm tính hợp lý và khả thi, có thể chọn một đơn vị làm thí điểm, qua thực tế hoạt động một thời gian tiến hành sơ kết, rút kinh nghiệm, hoàn thiện mô hình, sau đó nhân rộng ra các đơn vị khác. Trong thời gian tới, sau khi Luật ĐVHC-KTĐB được Quốc hội thông qua và Chủ tịch nước ký lệnh ban hành, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần nhanh chóng thành lập thí điểm mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB.
Trong thời gian tới, bên cạnh các phương án mà Chính phủ, Ủy ban Pháp luật đề xuất, các cơ quan có thẩm quyền có thể nghiên cứu phương án mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB như sau:
-Về vị trí pháp lý của ĐVHC-KTĐB:
Như đã phân tích ở trên, việc thành lập các ĐVHC-KTĐB vừa là để thu hút đầu tư, thúc đẩy kinh tế cả nước phát triển; vừa là mô hình thực nghiệm cải cách thể chế để từng bước nhân rộng ra cho cả nước. Vì vậy, các ĐVHC-KTĐB phải trực thuộc Trung ương. Bên cạnh đó, Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc đều tương đối tách biệt với những trung tâm kinh tế lớn của đất nước. Vì vậy, nếu các ĐVHC-KTĐB nói trên chỉ trực thuộc tỉnh thì việc kết nối với các trung tâm kinh tế của đất nước sẽ rất khó khăn. Ngoài ra, nếu các ĐVHC-KTĐB trực thuộc tỉnh thì dễ xảy ra nguy cơ các tỉnh khác (ngoài Quảng Ninh, Kiên Giang, Khánh Hòa) sẽ ồ ạt thành lập các ĐVHC-KTĐB. Tuy nhiên, trong điều kiện thực tế ở Việt Nam hiện nay, bước đầu nên quy định các ĐVHC- KTĐB là đơn vị hành chính trực thuộc tỉnh. Sau một thời gian thử nghiệm, khi các đơn vị này đã mở rộng và phát triển về quy mô sẽ xem xét để tái quy định các đơn vị này thành đơn vị hành chính trực thuộc Trung ương.
Về tổ chức đảng:
Hệ thống tổ chức đảng trong ĐVHC-KTĐB được xây dựng và hoạt động theo quy định của Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam. Theo đó, Đảng bộ ĐVHC- KTĐB trực thuộc Đảng bộ tỉnh.
Về tổ chức chính quyền:
Mô hình chính quyền ĐVHC-KTĐB là mô hình một cấp chính quyền và một cấp hành chính. Chính quyền địa phương ở ĐVHCKT-ĐB gồm có HĐND ĐVHC-KTĐB (gọi tắt là Hội đồng đặc khu) và Trưởng Đặc khu.
Hội đồng đặc khu là cơ quan đại diện, do cử tri của ĐVHC-KTĐB bầu ra. Hội đồng đặc khu có cơ cấu, thành phần đại biểu phù hợp với đặc điểm của từng ĐVHC-KTĐB, được tổ chức tinh gọn theo hướng: Hội đồng đặc khu có từ 12 đến 15 đại biểu; tất cả hoặc đa số đại biểu hoạt động chuyên trách; không tổ chức Thường trực Hội đồng đặc khu và các ban của Hội đồng đặc khu. Hội đồng đặc khu chỉ quyết định một số vấn đề quan trọng, mang tính định hướng lớn, thực hiện chức năng giám sát còn chủ yếu tập trung phân quyền, phân cấp thẩm quyền quản lý, điều hành ở ĐVHC-KTĐB cho Trưởng đặc khu.
Trưởng đặc khu là người đứng đầu ĐVHC-KTĐB, đồng thời là Bí thư Đảng bộ ĐVHC-KTĐB, hoạt động theo chế độ thủ trưởng. Trưởng Đặc khu có thể do cử tri ở ĐVHC-KTĐB trực tiếp bầu. Bên cạnh Trưởng đặc khu, tùy điều kiện thực tế của mỗi ĐVHC-KTĐB, có thể thành lập các cơ quan tham mưu, giúp việc cho Trưởng đặc khu là cơ quan tham mưu cho cả cấp ủy và chính quyền cùng các đơn vị sự nghiệp công lập như: Trung tâm dịch vụ Hành chính công; Trung tâm Xúc tiến đầu tư, thương mại, du lịch...
Mỗi ĐVHC-KTĐB chia thành các Tiểu khu. Ở cấp Tiểu khu, chỉ có cơ quan hành chính, đứng đầu là Trưởng Tiểu khu, do Trưởng Đặc khu bổ nhiệm.
Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở ĐVHC-KTĐB như trên có thể khắc phục được những hạn chế của mô hình tổ chức chính quyền địa phương được nêu ra trong dự thảo Luật ĐVHC-KTĐB.
Một là, mô hình chính quyền địa phương ở ĐVHC-KTĐB nêu trên thể hiện
rõ ràng tính chất “đặc biệt”, “đột phá”, khác biệt so với mô hình chính quyền địa phương vẫn bao gồm HĐND và UBND như quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Thiết chế Trưởng đặc khu sẽ tạo được bước đột phá, tinh gọn bộ máy một cách triệt để. Trưởng đặc khu được trao nhiều quyền hạn và nhiệm vụ, có thể ra quyết định nhanh chóng, tiết kiệm chi phí thời gian, chi phí thủ tục và chi phí cơ hội. Bên cạnh đó, với thiết chế Trưởng Đặc khu việc xác lập chế độ trách nhiệm cũng trở nên đơn giản và chính xác hơn. Điều này sẽ tạo điều kiện cho nhân dân địa phương được thực sự thực hiện quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương. Phương án này thể hiện được tính “đặc biệt” về tổ chức bộ máy chính quyền địa phương tại ĐVHC-KTĐB, đáp ứng yêu cầu thử nghiệm đổi mới nhằm hoàn thiện tổ chức bộ máy được nêu trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII.
Hai là, mô hình chính quyền địa phương ở ĐVHC-KTĐB nêu trên đảm báo
được quyền tự quản cao cho nhân dân địa phương tại đơn vị này. Người đứng đầu cơ quan hành chính do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân và chịu sự giám sát của nhân dân. Mô hình trên đã khắc phục được hạn chế của mô hình do Bộ Kế hoạch và Đầu tư đưa ra trong dự thảo Luật ĐVHC- KTĐB. Cùng có thiết chế Trưởng đặc khu, nhưng trong mô hình mà Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề xuất, thiết chế Trưởng đặc khu do Thủ trướng bổ nhiệm. Với phương án này, chính quyền địa phương tạ ĐVHC-KTĐB không có sự chủ động, sáng tạo thiết yếu, “chính quyền trung ương can thiệp quá lớn vào tổ chức, hoạt động chính quyền đặc khu nên trung ương cũng gần như loại quyền chính trị của người dân dịa phương ra khỏi chính quyền đặc khu” [129, tr.34]. Với mô hình Hội đồng đặc khu và Trưởng đặc khu do cử tri ở ĐVHC-KTĐB trực tiếp bầu, nhân dân địa phương sẽ được thực sự thực hiện quyền quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương.
Ba là, mô hình chính quyền địa phương ở ĐVHC-KTĐB nêu trên vẫn bảo
đảm sự kiểm soát quyền lực đối với thiết chế Trưởng ĐVHC-KTĐB. Một trong những yêu cầu đặt ra khi xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-
KTĐB là phải phân định rõ trách nhiệm của tập thể và cá nhân, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu; có cơ chế giám sát, kiểm soát chặt chẽ để phòng ngừa sự lạm quyền. Trong mô hình trên, thiết chế Trưởng Đặc khu chịu sự kiểm tra, thanh tra, giám sát bởi các cơ quan Trung ương và tỉnh như: Ủy ban Kiểm tra Trung ương, Thanh tra Chính phủ và các Bộ, ngành trung ương, Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh, Tỉnh ủy, HĐND tỉnh, Ủy ban Kiểm tra Tỉnh ủy, cơ quan Thanh tra tỉnh và các sở, ngành của tỉnh thực hiện theo thẩm quyền được giao. Bên cạnh đó, Trưởng Đặc khu còn chịu sự giám sát của Hội đồng đặc khu và sự giám sát của nhân dân.
Bốn là, mô hình chính quyền địa phương ở ĐVHC-KTĐB nêu trên không trái với Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Bởi lẽ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương chỉ quy định “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” (Điều 4), trong khi ĐVHC-KTĐB không được xác định là một cấp chính quyền địa phương mà chỉ là một loại đơn vị hành chính của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam (Điều 2), vì vậy chính quyền địa phương
ở ĐVHC-KTĐB không nhất thiết phải bao gồm cả HĐND và UBND.
Về các cơ quan tư pháp, nội chính, ngành dọc khác:
Tòa án nhân dân ĐVHC-KTĐB do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định thành lập theo đề nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, gồm có Tòa Dân sự, Tòa Hình sự, Tòa Kinh tế, Tòa Lao động, Tòa Gia đình và người chưa thành niên, Tòa Hành chính. Viện Kiểm sát nhân dân ĐVHC-KTĐB do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định thành lập theo đề nghị của Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và được tổ chức tương ứng với Tòa án nhân dân ĐVHC-KTĐB. Chi cục thi hành án dân sự ĐVHC-KTĐB do Bộ trưởng Bộ Tư pháp quyết định thành lập, giải thể và có cơ cấu tổ chức tương đương với Chi cục thi hành án dân sự cấp huyện. Ban Chỉ huy quân sự, bộ đội biên phòng ĐVHC-KTĐB được tổ chức theo yêu cầu xây dựng khu vực phòng thủ và thực hiện nhiệm vụ quân sự, quốc phòng. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của hai cơ quan này do Bộ trưởng Bộ Quốc phòng quy định. Công an ĐVHC-KTĐB được thành lập với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy do Bộ trưởng Bộ Công an quy định. Cơ quan tài chính ĐVHC-
KTĐB được thành lập trên cơ sở hợp nhất ba cơ quan thuế, cơ quan hải quan, kho bạc nhà nước. Bảo hiểm xã hội ĐVHC-KTĐB là cơ quan trực thuộc Bảo hiểm xã hội tỉnh, chịu sự quản lý trực tiếp, toàn diện của Giám đốc Bảo hiểm xã hội tỉnh và chịu sự quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn của Trưởng đặc khu.
Về Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội:
Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội tại ĐVHC-KTĐB được tổ chức và hoạt động theo quy định của Luật, Điều lệ của từng tổ chức và theo mô hình cơ quan tham mưu, giúp việc chung trong Khối Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội. Chủ tịch Mặt trận Tổ chức là Trưởng cơ quan khối.
Sau khi đã thí điểm một mô hình ĐVHC-KTĐB, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần tổ chức sơ kết mô hình đó. Việc sơ kết sẽ giúp khẳng định những nội dung hợp lý và phát hiện ra những điểm chưa hợp lý trong mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB; những điểm chung giữa các ĐVHC-KTĐB và những điểm đặc thù của từng ĐVHC-KTĐB. Cần lưu ý là, sự phát triển của kinh tế thế giới, khu vực và sự chuyển biến của xã hội diễn ra rất nhanh chóng và mạnh mẽ đòi hỏi mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB phải được chỉnh sửa, bổ sung kịp thời cho phù hợp với diễn biến tình hình thực tế. Có thể có những điểm trong mô hình ĐVHC-KTĐB được thiết kế là phù hợp với tình hình hiện tại, nhưng chỉ thời gian ngắn sau đó, tình hình đã có những đổi khác, một số nội dung trở nên không còn phù hợp, cần có sự điều chỉnh kịp thời để không bị lạc hậu, lỗi thời.
Trong số ba địa phương được lựa chọn để xây dựng đề án thành lập ĐVHC- KTĐB, địa phương nào chuẩn bị được đầy đủ các điều kiện cần thiết, đề án đáp ứng đủ các tiêu chí của Hội đồng thẩm định đề ra và có tính khả thi cao thì có thể được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét để quyết định thành lập trước. Trên cơ sở mô hình được thực hiện thí điểm này, Đảng, Nhà nước và các tổ chức, cá nhân có thể nhận thức và đánh giá những ưu điểm, hạn chế, cũng như những vấn đề nảy sinh trong thực tiễn hình thành và tồn tại của mô hình, trên cơ sở đó có thể sơ kết, đánh giá để bổ sung, điều chỉnh, hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB trong tương lai cho phù hợp với diễn biến tình hình thực tế.