- Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, gồm: báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong dự án Luật ĐVHCKTĐB Vân Đồn,
3.3.2. Nguyên nhân của hạn chế
3.3.2.1. Nguyên nhân khách quan
Một là, mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB là một mô hình
mới, chưa có trên thế giới và cũng chưa có trong tiền lệ của Việt Nam.
Trên thế giới hiện nay mới tồn tại các mô hình đơn vị hành chính lãnh thổ có tính chất đặc biệt như: ĐKHC, ĐKKT, KTT… Ở nước ta, từ khi nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa được thành lập đến nay cũng mới tồn tại mô hình các KKT, KCN, KCX, KKT mở, ĐKKT và KTT. Mô hình ĐVHC-KTĐB là mô hình hoàn toàn mới, lần đầu tiên xuất hiện ở Việt Nam. Điều này khiến quá trình triển khai chủ trương của Đảng, Nhà nước về ĐVHC-KTĐB gặp nhiều khó khăn.
Thứ nhất, do là mô hình mới, nên việc xây dựng các ĐVHC-KTĐB ở Việt Nam còn nảy sinh nhiều tranh luận giữa các cơ quan, tổ chức, các nhà nghiên cứu và người dân. Những tranh luận này tập trung vào các vấn đề chính: sự cần thiết thành lập ĐVHC- KTĐB ở Việt Nam; mô hình tổ chức và hoạt động của các ĐVHC-KTĐB (trong đó trọng tâm là mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị này); đặc trưng đặc biệt về hành chính và đặc biệt về kinh tế của đơn vị này; tính chất đặc biệt giữa các đơn vị này với các đơn vị hành chính khác và giữa các ĐVHC-KTĐB với nhau.
Thứ hai, do ĐVHC-KTĐB là mô hình chưa có trong tiền lệ trên thế giới,
nên Việt Nam buộc phải tham khảo kinh nghiệm thành công của các mô hình tương tự ở các quốc gia khác. Nhưng, mỗi quốc gia lại có những đặc trưng riêng về điều kiện tự nhiên, chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, lịch sử…, nên việc học hỏi kinh nghiệm của các nước trong việc xây dựng các mô hình tương tự với mô hình ĐVHC-KTĐB của Việt Nam cũng không đơn giản.
Thứ ba, vì mô hình ĐVHC-KTĐB là mô hình hoàn toàn mới, nên các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền xây dựng và vận hành mô hình này cũng thiếu kinh nghiệm trong việc triển khai công việc trên thực tế.
Thứ tư, ĐVHC-KTĐB thể hiện tính ưu trội của mình thông qua tính chất đặc
biệt của thể chế hành chính và thế chế kinh tế của mình. Thể chế hành chính, kinh tế được áp dụng trong địa bàn đơn vị này khác biệt và vượt trội hơn so với thể chế
hành chính, kinh tế áp dụng ở các địa phương khác trên cả nước. Điều này có thể khiến các ĐVHC-KTĐB không tương thích với những chính sách, thủ tục, cơ chế vận hành của HTCT trên toàn quốc và vấp phải sức ỳ của bộ máy quan liêu.
Hai là, xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB liên
quan đến phức hợp nhiều vấn đề.
Tính chất phức hợp các vấn đề thể hiện ở nhiều khía cạnh.
Thứ nhất, việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB ảnh hưởng rộng lớn đến toàn bộ sự phát triển kinh tế, chính trị, xã hội của cả nước nói chung, của các địa phương có loại hình đơn vị này và bản thân đơn vị này nói riêng.
Thứ hai, việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB
tác động lớn đến lợi ích của nhiều nhóm đối tượng trong xã hội. Nếu mô hình ĐVHC-KTĐB không đem lại hiệu quả trên thực tế sẽ gây ra những xung đột, những ảnh hưởng tiêu cực đến toàn bộ hệ thống kinh tế.
Thứ ba, trong điều kiện hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng và bối cảnh tình hình quốc tế và khu vực có nhiều diễn biến phức tạp, việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB là vấn đề nhạy cảm và hệ trọng, liên quan đến quốc phòng, an ninh, an toàn xã hội. Ba địa phương được lựa chọn xây dựng ĐVHC-KTĐB đều nằm ở vị trí xung yếu và nhạy cảm về quốc phòng, an ninh quốc gia.
Thứ tư, các cơ chế, chính sách thông thoáng dự kiến áp dụng tại các ĐVHC- KTĐB, nếu không được quản lý chặt chẽ, sẽ có thể bị các thế lực phản động lợi dụng để chống phá Đảng, Nhà nước, gây nguy hiểm đến an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội. Việc áp dụng các chính sách ưu đãi vượt trội trên địa bàn các đơn vị này có thể dẫn đến sự gia tăng nhanh chóng số lượng người nước ngoài tại đây, gây khó khăn, phức tạp cho công tác quản lý nhà nước. Điều này đòi hỏi mô hình quản lý và các cơ chế vận hành tổ chức, các chính sách tại ĐVHC-KTĐB phải được thiết kế sao cho vừa phát huy được sức mạnh trong và ngoài nước, vừa đảm bảo giữ vững độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ quốc gia trong mọi tình huống.
Ba là, thời điểm Việt Nam lựa chọn để xây dựng mô hình tổ chức và hoạt
động của các ĐVHC-KTĐB so với thời điểm các nước trên thế giới và trong khu vực thành lập các mô hình tương tự là khá muộn.
Trên thế giới, mô hình ĐKKT, KKTTD đã hình thành từ năm 1942 [6]. Từ đó đến nay, nhiều mô hình ĐKKT đã được xây dựng trên khắp thế giới. Ngay trong khu vực Đông Nam Á, hầu hết các quốc gia đã vận hành các ĐKKT, KKTTD mới (xem Phụ lục Các đặc khu kinh tế ở khu vực Đông Nam Á tính đến tháng 12-2017). Thế giới đang đi rất xa trong tiếp cận theo tư duy mới về ĐKKT. Trung Quốc - quốc gia láng giềng với Việt Nam - đang xây dựng mô hình đặc khu thế hệ 3.0 là những mô hình đặc khu trong lòng đặc khu (đặc khu Tiền Hải trong lòng đặc khu Thâm Quyến đã có trước đó). Trong khi thế giới đã có các ĐKKT thế hệ mới, bước vào ứng dụng thành tựu của cách mạng công nghiệp 4.0 thì Việt Nam mới chuẩn bị thành lập ba ĐVHC-KTĐB đầu tiên.
Việc chậm trễ trong việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC- KTĐB của Việt Nam gây trở ngại trong việc thiết kế các chính sách ưu đãi để đủ sức cạnh tranh với các quốc gia trong khu vực. Mấu chốt để các ĐVHC-KTĐB thành công là thể chế hành chính và kinh tế mang tính ưu trội. Nhưng, trong thời gian qua, Việt Nam đã gia nhập sâu rộng các hiệp định thương mại tự do (FTA) thế hệ mới, các hiệp định song phương, đa phương với yêu cầu phải cắt giảm khá nhiều điều kiện đầu tư kinh doanh với nhà đầu tư nước ngoài. Điều này khiến cho khái niệm “đặc biệt”, “thể chế vượt trội” của các ĐVHC-KTĐB dự kiến thành lập phải được xem xét thấu đáo, các cơ quan có thẩm quyền và trách nhiệm xây dựng mô hình ĐVHC-KTĐB chịu nhiều áp lực trong việc nghiên cứu, áp dụng mô hình ĐKKT mang bản sắc Việt Nam với các thể chế vượt trội, đủ sức cạnh tranh trong việc thu hút vốn đầu tư nước ngoài so với các nước trong khu vực và không vi phạm các hiệp định Việt Nam đã và sẽ ký kết.
3.3.2.2. Nguyên nhân chủ quan
Một là, Luật về ĐVHC-KTĐB chưa được thông qua, nên chưa có tiêu chí
Để thẩm định đề án tổ chức và hoạt động của các ĐVHC-KTĐB cần có hệ tiêu chí rõ ràng. Hệ thống các tiêu chí này cần được thiết lập dựa trên quan điểm chỉ đạo của Đảng, các nguyên tắc nền tảng trong xây dựng mô hình tổ chức, hoạt động của các ĐVHC-KTĐB và phù hợp với thông lệ quốc tế. Có hệ thống các tiêu chí đó, các cơ quan có thẩm quyền mới có thể thiết kế mô hình cụ thể, đánh giá tính hợp pháp, tính hợp lý, tính hiệu quả và khả thi của từng đề án. Không có hệ thống các tiêu chí đánh giá thì việc thẩm định đề án sẽ không thực hiện được hoặc thực hiện không có hiệu quả. Tuy nhiên, thực tế hiện nay, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 mới dành bốn điều luật (quy định về chính quyền địa phương tại ĐVHC-KTĐB. Nội dung bốn điều luật này mới chỉ khái quát về tổ chức chính quyền địa phương, trình tự, thủ tục thành lập và giải thể các đơn vị này mà chưa có những quy định cụ thể, chi tiết về những tiêu chí để đánh giá đề án thành lập các ĐVHC-KTĐB. Dự thảo Luật ĐVHC-KTĐB hiện cũng chưa được Quốc hội thông qua. Do đó, việc thẩm định các đề án tổ chức và hoạt động của các ĐVHC-KTĐB hiện rất khó khăn, chưa thực hiện được trên thực tế.
Hai là, các địa phương được lựa chọn để xây dựng đề án thành lập các
ĐVHC-KTĐB chưa tiến hành đầy đủ, đồng bộ các nội dung công việc cần thiết. Mặc dù các địa phương này đều mong muốn sớm được thành lập các ĐVHC-KTĐB trên địa bàn, tuy nhiên các công việc cần thiết để xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của các ĐVHC-KTĐB tại đây chưa được tiến hành một cách đầy đủ và kịp thời. Các đề án thành lập ĐVHC-KTĐB nhìn chung còn chủ yếu dựa trên nguyện vọng chủ quan của các địa phương, chưa đảm bảo về mặt khoa học. Sự phù hợp của nội dung đề án với yêu cầu, chất lượng đề án còn chưa được đáp ứng. Việc chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho việc thành lập các ĐVHC-KTĐB ở các địa phương này mới tập trung vào kết cấu hạ tầng, còn những điều kiện khác như: chuẩn bị nguồn nhân lực, lấy ý kiến của nhân dân địa phương… còn chưa được thực hiện kịp thời.
Ba là, một bộ phận nhân dân chưa nhận thức đầy đủ về sự cần thiết của
Một bộ phận nhỏ người dân chưa nhận thức đầy đủ về sự cần thiết, tính tất yếu của việc xây dựng mô hình ĐVHC-KTĐB để tạo ra sự khác biệt và vượt trội trong tiến trình phát triển chung. Một số người lo ngại ĐVHC-KTĐB được thành lập có thể làm trầm trọng hơn sự phân cực giàu nghèo, góp phần đẩy nhanh sự bất bình đẳng trong phát triển kinh tế giữa các địa phương; những ưu đãi áp dụng tại các đơn vị này (trong đó có thời hạn cho thuê đất dài hạn) có thể khiến chủ quyền quốc gia bị đe dọa và bị chi phối, lũng đoạn của các “nhóm lợi ích”.
Bốn là, một số đối tượng đã xuyên tạc, kích động người dân hiểu sai lệch
các chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước và có những hành động chống đối việc xây dựng các ĐVHC-KTĐB.
Thành lập các ĐVHC-KTĐB là một chủ trương lớn, có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển KT-XH của đất nước. Trên thực tế, dự thảo Luật ĐVHC-KTĐB, cũng như đề án thành lập ba ĐVHC-KTĐB Vân Đồn (tỉnh Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (tỉnh Khánh Hòa) và Phú Quốc (tỉnh Kiên Giang) đang trong quá trình hoàn thiện theo quy trình chặt chẽ, có tiếp thu, lắng nghe ý kiến của các tầng lớp nhân dân. Tuy nhiên, trong thời gian qua, tình trạng tụ tập đông người biểu tình, đập phá tài sản công, gây mất trật tự công cộng, vi phạm pháp luật để phản đối Luật ĐVHC-KTĐB đã xảy ra tại một số địa phương trên cả nước như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Bình Dương, Khánh Hòa, Đồng Nai, Bình Thuận... gây ảnh hưởng nghiêm trọng tới an ninh, trật tự, an toàn xã hội. Nguyên nhân chính của tình trạng trên là do các thế lực phản động, một số phần tử xấu lợi dụng lòng yêu nước của người dân để kích động, lôi kéo người dân chưa có đầy đủ thông tin tham gia các hoạt động nói trên. Điều này gây khó khăn cho quá trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB ở Việt Nam hiện nay.
Năm là, sự phối hợp giữa các cơ quan ở Trung ương và địa phương trong
xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB còn chưa chặt chẽ.
Để thực hiện bất kỳ một chủ trương, chính sách nào thì yêu cầu về sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền là vô cùng cần thiết. Sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý không những giúp chia sẻ được những nỗ lực trong
xây dựng chính sách và đảm bảo thực thi hiệu quả chính sách, mà còn giúp phân bổ hiệu quả các nguồn lực nhằm đạt được các mục tiêu chính sách; đảm bảo cho tất cả các cơ quan liên quan có những hành động cần thiết nhằm thực hiện các chính sách. Xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB là công việc quan trọng, phức tạp và cũng là một quá trình lâu dài, cần có nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân ở Trung ương và địa phương tham gia vào quá trình này. Để xây dựng thành công mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB đòi hỏi tinh thần trách nhiệm, sự cố gắng nỗ lực và sự phối hợp chặt chẽ của tất cả các cơ quan, tổ chức trong toàn bộ hệ thống chính trị. Trong thời gian qua, mặc dù các cơ quan, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền đã tích cực tiến hành các công việc theo đúng chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình để tham gia xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB, tuy nhiên sự phối hợp giữa các cơ quan này chưa thật sự chặt chẽ, khiến hiệu quả công việc chưa cao. Như đã phân tích ở trên, việc Chính phủ trình dự án Luật ĐVHC-KTĐB cùng thời điểm với ba UBND tỉnh Quảng Ninh, Khánh Hòa, Kiên Giang trình ba dự thảo đề án thành lập ba ĐVHC-KTĐB gây khó khăn cho Quốc hội trong việc thông qua dự án luật và ba dự thảo đề án này. Ngoài ra, trong quá trình xây dựng các đề án thành lập ba ĐVHC-KTĐB, UBND ba tỉnh cũng chưa thường xuyên trao đổi thông tin, tài liệu, kinh nghiệm về công tác này, nên một số chính sách ưu đãi bị trùng lặp, làm hạn chế tính ưu trội của từng mô hình ĐVHC-KTĐB ở mỗi địa phương.
Sáu là, hoạt động hợp tác quốc tế trong việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB ở Việt Nam còn mang tính hình thức, chưa đi vào thực chất.
Việt Nam bắt đầu quá trình xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC- KTĐB vào thời điểm các nước trên thế giới đã xây dựng thành công các mô hình ĐKKT, KKTTD trong nhiều năm. Vì vậy, việc tăng cường các quan hệ hợp tác quốc tế nói chung và quan hệ hợp tác quốc tế cấp địa phương nói riêng trong quá trình này là nhu cầu nội tại nhằm huy động, khai thác triệt để nguồn lực bên ngoài cho công cuộc phát triển KT-XH của các địa phương. Trong thời gian qua, các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương đã tiến hành nhiều hoạt động hợp tác
quốc tế để thu hút vốn đầu tư, công nghệ, nhân lực... của các quốc gia, vùng lãnh thổ trên thế giới vào quá trình xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB ở Việt Nam. Tuy nhiên, một số hoạt động hợp tác hợp tác quốc tế còn mang tính hình thức, chủ yếu diễn ra dưới dạng tổ chức các hội thảo khoa học quốc tế và tổ chức các
đoàn thăm quan các mô hình ĐKKT thành công, chưa khai thác triệt để kiến thức và kinh nghiệm quản lý của các chuyên gia quốc tế. Đơn cử như việc lập quy hoạch xây dựng các ĐVHC-KTĐB, hiện nay mới chỉ có tỉnh Quảng Ninh và Khánh Hòa thuê các đơn vị tư vấn hàng đầu thế giới lập Quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH và Quy hoạch chung xây dựng của các ĐVHC-KTĐB Vân Đồn và Bắc Vân Phong, còn tỉnh Kiên Giang chưa tiến hành công việc này.
Tiểu kết chương 3
Trong thời gian qua, việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB đã đạt được một số kết quả bước đầu đáng ghi nhận, đồng thời cũng bộc lộ một số hạn chế trên các nội dung của công tác xây dựng mô hình tổ chức và