- Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, gồm: báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong dự án Luật ĐVHCKTĐB Vân Đồn,
3.1.5. Về kiểm tra, đánh giá việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt
động của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
Do tính chất hệ trọng và phức tạp của việc xây dựng ĐVHC-KTĐB, cũng như mô hình tổ chức và hoạt động của loại hình đơn vị này, các cơ quan có thẩm quyền của Trung ương Đảng, Quốc hội, Chính phủ đã quan tâm đến việc kiểm tra việc thực hiện các công việc liên quan đến vấn đề này. Đặc biệt, từ sau Ban Chỉ đạo quốc gia về xây dựng các ĐVHC-KTĐB được thành lập, cơ quan này đã rất tích cực trong việc kiểm tra, giám sát việc thực hiện nhiệm vụ tham gia xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của các ĐVHC-KTĐB của các cơ quan, tổ chức. Trong các phiên họp định kỳ của mình, Ban Chỉ đạo quốc gia về xây dựng các ĐVHC- KTĐB đã nhanh chóng, kip thời nắm bắt các thông tin về quá trình xây dựng Luật ĐVHC-KTĐB cũng như xây dựng các đề án thành lập các đơn vị này ở ba địa phương Quảng Ninh, Khánh Hòa, Kiên Giang. Sau kiểm tra, Trưởng Ban Chỉ đạo đã yêu cầu các thành viên Ban Chỉ đạo phải chủ động, quyết liệt trong chỉ đạo triển khai các công việc thuộc lĩnh vực Bộ, ngành, cơ quan mình quản lý. Nhiều đoàn kiểm tra của Trung ương đã trực tiếp đến thị sát việc chuẩn bị đề án và chuẩn bị các điều kiện hạ tầng cho việc xây dựng các ĐVHC-KTĐB ở ba địa phương: Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc. Qua kiểm tra, Chính phủ đã có những chỉ đạo cụ thể đối với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, UBND các tỉnh được chọn xây dựng đề án để triển khai các công việc theo quy định của pháp luật.
3.2. HẠN CHẾ TRONG XÂY DỰNG MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT Ơ VIỆT NAM HIỆN NAY CỦA ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT Ơ VIỆT NAM HIỆN NAY
3.2.1. Về xác định, thống nhất quan điểm, chủ trương và lãnh đạo, chỉ đạoxây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
Yêu cầu của việc xây dựng ĐVHC-KTĐB, cũng như mô hình tổ chức và hoạt động của đơn vị này đã được Đảng, Nhà nước thống nhất về mặt quan điểm, chủ trương. Tuy nhiên, để thực hiện được công việc này trên thực tế, cấp ủy đảng, HĐND và UBND ở các địa phương được lựa chọn cũng chưa thật sự thống nhất và quyết liệt trong chỉ đạo, điều hành công tác này. Hiện nay, mới chỉ có Tỉnh ủy
Khánh Hòa đã ban hành Nghị quyết số 16-NQ/TU về Đề án thành lập ĐVHC- KTĐB Bắc Vân Phong thuộc tỉnh Khánh Hòa.
Bên cạnh đó, hiện nay ở Trung ương đã thành lập Ban Chỉ đạo quốc gia về xây dựng các ĐVHC-KTĐB để giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo, điều phối giải quyết các vấn đề quan trọng, liên ngành trong quá trình thành lập, xây dựng và phát triển của các ĐVHC-KTĐB, nhưng ở cả ba tỉnh Quảng Ninh, Khánh Hòa, Kiên Giang vẫn chưa thành lập các ban chỉ đạo về xây dựng các ĐVHC-KTĐB ở địa phương. Điều này chứng tỏ, các ban thường vụ tỉnh ủy khác chưa lãnh đạo Đảng đoàn HĐND tỉnh và Ban cán sự đảng UBND tỉnh tập trung lực lượng xây dựng đề án một cách khẩn trương và có chất lượng cao. Việc đề án của ba tỉnh chưa thống nhất về các nội dung cần thiết thể hiện sự chỉ đạo của Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đối với các tỉnh này chưa thật sâu sát, cụ thể.
3.2.2. Về tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạtđộng của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt động của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
Để xây dựng được mô hình ĐVHC-KTĐB cần tạo cơ sở pháp lý cho đơn vị này bằng việc quy định cơ cấu tổ chức, cách thức hoạt động của ĐVHC- KTĐB trong các văn bản luật và văn bản pháp quy dưới luật. Trong thời gian qua, bên cạnh những kết quả đạt được, công tác này còn một số hạn chế:
Một là, việc luật hóa các quy định về ĐVHC-KTĐB ở Việt Nam diễn ra chậm.
Ngày 15-4-1992, bản Hiến pháp năm 1992 đã được Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam khóa VIII, kỳ họp thứ 11 nhất trí thông qua. Đây cũng là
bản Hiến pháp đầu tiên nhắc đến thuật ngữ “đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”. Tại Khoản 8 Điều 84, Hiến pháp năm 1992 quy định Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn: “Quyết định thành lập, bãi bỏ các Bộ và các cơ quan ngang Bộ của Chính phủ; thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”
[86]. Quy định này tiếp tục được khẳng định trong Luật Tổ chức Quốc hội năm
2001, tại Khoản 8 Điều 2. Khoản 1 Điều 16 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 cũng quy định quyền hạn của Chính phủ trong việc “trình Quốc hội quyết định cơ
cấu tổ chức của Chính phủ, việc thành lập, bãi bỏ các bộ, cơ quan ngang bộ, việc thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, việc thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” [88].
Mặc dù khái niệm ĐVHC-KTĐB đã được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, nhưng sau đó Nhà nước không ban hành bất kỳ văn bản luật và văn bản dưới luật nào để cụ thể hóa quy định này, mặc dù loại hình đơn vị này vẫn được nêu ra trong nhiều văn kiện của Đảng. Điều này khiến cho quy định của Hiến pháp năm 1992 về ĐVHC-KTĐB gần như bị lãng quên trong tổ chức thực hiện, nên không đi vào cuộc sống. Phải đến năm 2013, khái niệm ĐVHC-KTĐB mới được ghi nhận trong Hiến pháp; tuy nhiên, sự xuất hiện của đơn vị này chỉ vẻn vẹn trong bốn điều luật của Hiến pháp.
Từ khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực, mặc dù Nhà nước đã ban hành, sửa đổi nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau liên quan đến ĐVHC- KTĐB, nhưng số lượng các văn bản trên còn ít, nội dung mới mang tính khái quát cao, nên mới chỉ định hình cơ bản khung pháp lý, chưa tạo cơ sở vững chắc cho tổ chức và hoạt động của đơn vị này trên thực tế. Quốc hội đã thông qua Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và một số văn bản luật khác ghi nhận về nguyên tắc mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB, nhưng chỉ với một điều luật trong Hiến pháp và bốn điều luật trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương thì việc xây dựng mô hình ĐVHC- KTĐB trên thực tế là rất khó khăn.
Để xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB ở Việt Nam, Quốc hội đã đưa dự thảo Luật về ĐVHC-KTĐB vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh để tạo khuôn khổ pháp lý vững chắc và thuận lợi cho việc hình thành các đơn vị này trên thực tế. Mặc dù dự án Luật ĐVHC-KTĐB Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc đã được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội năm 2018, tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XIV và được thảo luận tại kỳ họp, tuy nhiên chưa được Quốc hội thông qua trong kỳ họp này. Do đây là dự án luật mới, phức tạp, chưa có tiền lệ; ý kiến của
đại biểu Quốc hội, các cán bộ lão thành, chuyên gia, nhà khoa học và cử tri về một số nội dung của dự án luật còn khác nhau, nên Quốc hội đã thống nhất cho phép lùi việc thông qua dự án luật này từ kỳ họp thứ 5 sang kỳ họp thứ 6 để có thêm thời gian nghiên cứu, tiếp thu tối đa các ý kiến xác đáng của các đại biểu Quốc hội, cán bộ lão thành, chuyên gia, nhà khoa học và nhân dân; hoàn thiện dự thảo luật, đảm bảo xây dựng thành công ba đặc khu, giữ vững an ninh, quốc phòng và chủ quyền quốc gia. Kết quả biểu quyết của các đại biểu Quốc hội về việc hoãn thông qua dự án Luật ĐVHC-KTĐB Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc có 423/432 đại biểu có mặt tán thành, 08 đại biểu không tán thành và 01 đại biểu không biểu quyết. Đây cũng phải là lần đầu tiên một dự án luật được đề nghị hoãn thông qua theo nghị trình. Theo thông báo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, dự luật này chưa được đưa vào chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội năm 2020. Bên cạnh đó, hiện nay, một số luật đang trong quá trình hoàn thiện cũng không đưa ra những quy định liên quan đến khái niệm ĐVHC-KTĐB nữa, như dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài ở Việt Nam đang trình Quốc hội, khi quy định những ưu đãi đối với ngoài nước ngoài nhập cảnh, cư trú tại Phú Quốc (Kiên Giang) đã dùng cụm từ “khu kinh tế ven biển” và những điều kiện kèm theo là khu kinh tế ven biển đó phải có không gian riêng và giới hạn hành chính riêng biệt.
Việc Quốc hội quyết định lùi thời hạn thông qua dự án Luật ĐVHC- KTĐB khiến việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của đơn vị này diễn ra chậm hơn so với dự định. Điều này cũng chứng tỏ, nội dung hồ sơ dự án Luật ĐVHC-KTĐB Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc mà Chính phủ trình Quốc hội chưa thực sự hoàn chỉnh, cần được tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện, trước hết là trên những vấn đề cơ bản, then chốt nhất.
Hai là, một số nội dung trong dự thảo Luật ĐVHC-KTĐB chưa thực sự hợp lý: Về phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng của Luật: Dự thảo Luật ĐVHC-KTĐB
hiện chỉ áp dụng đối với ba ĐVHC-KTĐB: Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc. Nếu quy định như hiện tại, trong trường hợp cần thành lập thêm các ĐVHC-
KTĐB thì phải chờ để tiến hành các thủ tục, quy trình sửa đổi Luật. Vì vậy, một số chuyên gia cho rằng, Ban soạn thảo nên nghiên cứu, xây dựng dự thảo Luật theo hướng áp dụng chung cho các ĐVHC-KTĐB để đảm bảo được tính ổn định, lâu dài của Luật ĐVHC-KTĐB.
Về cấp của ĐVHC-KTĐB: hiện nay, theo dự thảo Luật, ĐVHC-KTĐB là
đơn vị hành chính thuộc tỉnh. Quy định này trong dự thảo Luật cần được xem xét lại, bởi một số lý do. Thứ nhất, quy định ĐVHC-KTĐB là đơn vị hành chính thuộc tỉnh sẽ không phù hợp với quy định của Hiến pháp về thẩm quyền quyết định. Việc xác định thẩm quyền quyết định thành lập ĐVHC-KTĐB thuộc về Quốc hội đã được nhắc đến nhiều lần trong Hiến pháp (Khoản 9 Điều 70, Khoản 1 Điều 110 Hiến pháp năm 2013). Như vậy, có thể hiểu, nếu xét về vị trí pháp lý, ĐVHC- KTĐB sẽ tương đương với cấp tỉnh. Bởi, việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính ĐVHC-KTĐB thuộc thẩm quyền của Quốc hội (giống như tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương) trong khi việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương lại thuộc thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Khoản 8 Điều 74 Hiến pháp năm 2013). Thứ hai, chính quyền ĐVHC-KTĐB được trao những cơ chế chính sách, pháp luật đặc thù từ Quốc hội. Vì vậy, nếu ĐVHC-KTĐB là cấp dưới của cấp tỉnh thì vẫn chịu sự kiểm soát, phân cấp, phân quyền, ủy quyền của chính quyền cấp tỉnh. Điều này khiến cho chính quyền ĐVHC-KTĐB khó phát huy sự chủ động trong điều hành đơn vị này. Thứ ba, chính quyền đặc khu có nhiều quyền hạn hơn chính quyền cấp huyện, thậm chí hơn cả cấp tỉnh. Chính quyền cấp tỉnh không có thẩm quyền trực tiếp quản lý đặc khu mà chủ yếu được giao về cho trung ương quản lý, chỉ đạo, quyết định từ chính sách đặc khu đến bộ máy chính quyền đặc khu. “Như vậy, việc xác định đặc khu là đơn vị hành chính tương đương cấp huyện là khiên cưỡng, thiếu nhất quán” [129, tr. 32].
Về mô hình chính quyền địa phương tại ĐVHC-KTĐB:
Theo dự thảo Luật ĐVHC-KTĐB, chính quyền địa phương ở đơn vị này là cấp chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND. HĐND đặc khu không tổ chức
Thường trực HĐND và các Ban của HĐND. Ủy ban nhân dân đặc khu do HĐND đặc khu bầu, chỉ bao gồm Chủ tịch và 02 Phó Chủ tịch. Chủ tịch UBND đặc khu do HĐND đặc khu bầu theo giới thiệu của Bộ trưởng Bộ Nội vụ trên cơ sở thống nhất với Chủ tịch UBND cấp tỉnh, được Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn. Đặc khu có các khu hành chính. Trưởng khu hành chính do Chủ tịch UBND đặc khu bổ nhiệm, là người đại diện của Chủ tịch UBND đặc khu tại khu hành chính, thực hiện các nhiệm vụ theo ủy quyền của Chủ tịch UBND đặc khu.
Bên cạnh những ưu điểm là phù hợp với Luật Tổ chức chính quyền địa phương (chính quyền địa phương ở ĐVHC-KTĐB vẫn là cấp chính quyền đầy đủ gồm HĐND và UBND) thì mô hình tổ chức chính quyền ĐVHC-KTĐ trong dự thảo Luật đang tồn tại một số vướng mắc như sau:
(1) HĐND không có vị trí, chức năng của cơ quan đại diện và cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương; (2) Chủ tịch UBND đặc khu được thành lập theo phương thức thiếu căn cứ và nguy cơ nảy sinh tiêu cực cao; (3) Chủ tịch UBND đặc khu có những quyền hạn là sự cộng gộp cơ học quyền hạn của các chủ thể sau: một số quyền của Thủ tướng, quyền chủ Chủ tịch UBND tỉnh, UBND thành phố, Chủ tịch UBND thành phố, UBND phường, Chủ tịch UBND phường; (4) Mối quan hệ giữa Chủ tịch UBND với UBND là mối quan hệ gì, hoàn toàn không được thể hiện trong dự thảo [129, tr. 33-34].
Những quy định như trên trong dự thảo khiến cho chính quyền ĐVHC-
KTĐB khó có sự chủ động, sáng tạo cần thiết. Bên cạnh đó, mô hình trên không
tạo ra những đổi mới cơ bản về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, và cách thức hoạt
động nhằm bảo đảm tinh gọn, hiệu lực và hiệu quả, không thể hiện tính chất đổi
mới và vượt trội về mặt hành chính của đơn vị này.
Ba là, nội dung của các quy định về ĐVHC-KTĐB trong dự thảo luật còn
chưa tương thích với các quy định của pháp luật hiện hành về nhiều nội dung.
Trong dự thảo Luật ĐVHC-KTĐB có một số chính sách ưu đãi mang tính vượt trội được áp dụng trên địa bàn các đơn vị này. Do tính chất vượt trội, nên nhiều chính sách nêu trên không phù hợp với các văn bản quy phạm pháp luật hiện nay. Đơn cử
như: theo dự thảo luật, chính quyền địa phương tại các ĐVHC-KTĐB được tự chủ về biên chế, tiền lương cho đội ngũ công chức, nhưng vấn đề này không tương thích với Luật Cán bộ, công chức năm 2008. Điều này đòi hỏi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải có lộ trình chỉnh sửa các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan.
3.2.3. Về tổ chức xây dựng, thẩm định, thông qua đề án thành lập,chuyển đổi đơn vị hành chính sang mô hình tổ chức và hoạt động của đơn chuyển đổi đơn vị hành chính sang mô hình tổ chức và hoạt động của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
Về xây dựng đề án thành lập, chuyển đổi mô hình tổ chức và hoạt động một số huyện sang thành ĐVHC-KTĐB:
Quá trình xây dựng đề án thành lập, chuyển đổi mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB ở Việt Nam còn một số điểm hạn chế sau:
