THỰC TIỄN PHÁT TRIỂN NGUỒN NHÂN LỰC TẠI VIỆT NAM
3. Thực trạng chính sách của Nhà nước về chất lượng nguồn nhân lực Việt Nam
Như đã đề cập ở trên, cũng giống như các nước trên thế giới, chất lượng NNL của Việt Nam cũng chịu tác động của rất nhiều yếu tố, từ yếu tố chủ quan đến yếu tố khách quan, từ yếu tố ở tầm vĩ mô (cấp quốc gia) đến yếu tố ở tầm vi mô (cấp doanh nghiệp). Tuy nhiên, yếu tố quan trọng nhất và có tác động ở phạm vi rộng nhất đến chất lượng NNL ở Việt Nam hiện nay chính là yếu tố về chính sách (yếu tố vai trò của Nhà nước) trong việc thúc đẩy, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực.
3.1. Một số kết quả đạt được
Trong suốt 30 năm tiến hành Đổi mới, quan điểm của Đảng và Nhà nước đối với phát triển NNL luôn thể hiện quá trình nhận thức ngày càng sâu sắc, đầy đủ và đúng đắn về tầm quan trọng của chất lượng NNL. Từ Đại hội Đảng VI (năm 1986) đến nay, Đảng và Nhà nước
104
luôn khẳng định quan điểm coi trọng nhân tố con người, coi con người là trung tâm của sự phát triển, của công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Một trong những nội dung quan trọng, nổi bật về phát triển NNL của Đảng là quan điểm xây dựng con người mới bảo đảm có sự thống nhất giữa lý tưởng và thực tiễn, giữa lợi ích của cá nhân và lợi ích của cộng đồng, giữa nghĩa vụ công dân và trách nhiệm xã hội, bảo đảm sự phát triển con người toàn diện cả về đạo đức, tài năng đến thể lực, trí lực và tâm lực.
Bước sang giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước (từ năm 1996;
và đặc biệt từ năm 2011 đến nay), Đảng và Nhà nước luôn nhấn mạnh “lấy việc phát huy nguồn lực con người làm yếu tố cơ bản cho sự phát triển nhanh và bền vững”26. Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011-2020 (do Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng Cộng sản Việt Nam thông qua) năm 2011 cũng đã xác định 3 đột phá chiến lược, trong đó “đó là “phát triển nhanh nguồn nhân lực, nhất là nguồn nhân lực chất lượng cao, tập trung đổi mới căn bản và toàn diện nền giáo dục quốc dân; gắn kết chặt chẽ phát triển nguồn nhân lực với phát triển và ứng dụng khoa học, công nghệ”. Gần đây, Báo cáo chính trị của BCH Trung ương Đảng khóa XI tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng (năm 2016) đã nhấn mạnh phương hướng và nhiệm vụ trọng tâm trong giai đoạn 2016-2020 của đất nước là “tiếp tục đẩy mạnh thực hiện mô hình công nghiệp hóa – hiện đại hóa trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế gắn với phát triển kinh tế tri thức, lấy khoa học, công nghệ, tri thức và nguồn nhân lực chất lượng cao làm động lực chủ yếu…”.
Cụ thể hóa các chủ trương và đường lối của Đảng và Nhà nước, Chính phủ đã ban hành nhiều chính sách liên quan đến phát triển nguồn nhân lực như: chính sách về phát triển giáo dục, về đào tạo nghề cho người lao động, về tạo dựng, tìm kiếm việc làm và sử dụng lao động, về bảo vệ chăm sóc sức khỏe nhân dân, về phát triển văn hóa - xã hội và nâng cao thể lực cho người dân,…
- Các văn bản về chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và chương trình phát triển NNL27, bên cạnh việc đưa ra các định hướng lớn về phát triển NNL, còn đề cập tới mục tiêu, định hướng, chỉ tiêu, và các chính sách phát triển NNL, từ đó làm căn cứ để các Bộ, ngành cũng như các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành và tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch phát triển nhân lực của Bộ, ngành, tỉnh/thành phố mình. Hiện nay, tất cả các tỉnh/thành phố đều đã phê duyệt Quy hoạch phát triển nguồn nhân lực ở địa phương đến năm 2020 và đã thực hiện nhiều giải pháp nhằm thu hút, tuyển dụng, đào tạo và bồi dưỡng NNL nhằm tạo dựng một thị trường lao động hiện đại và hiệu quả.
- Hệ thống các văn bản về giáo dục - đào tạo, dạy nghề, sử dụng lao động, y tế,… đã và đang từng bước được bổ sung, sửa đổi và hoàn thiện nhằm phù hợp với tình hình thực tiễn.
Chẳng hạn như: Luật Giáo dục, Luật Giáo dục đại học, Luật Dạy nghề, Bộ Luật lao động, Luật Công chức, Luật Viên chức, Luật Bảo hiểm xã hội, Luật Bảo hiểm y tế, Luật khám chữa bệnh, Luật phòng, chống bệnh truyền nhiễm, Luật phòng, chống bạo lực gia đình,… Các văn bản này đang từng bước tạo dựng môi trường pháp lý thuận lợi, tạo động lực thúc đẩy phát triển NNL
26 Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII
27 Chẳng hạn như: Chiến lược phát triển NNL thời kỳ 2011-2020 (Ban hành kèm theo Quyết định số 579/QĐ-TTg ngày 19/4/2011 của Thủ tướng Chính phủ); Quy hoạch phát triển NNL giai đoạn 2011-2020 (Ban hành kèm theo Quyết định số 1216/QĐ-TTg ngày 22/7/2011 của Thủ tướng Chính phủ); Chiến lược phát triển giáo dục 2011- 2020 (Ban hành kèm theo Quyết định số 711/QĐ-TTg ngày 13/6/2012 của Thủ tướng Chính phủ); Chiến lược phát triển dạy nghề thời kỳ 2011-2020 (Ban hành kèm theo Quyết định số 630/QĐ-TTg ngày 29/5/2012 của Thủ tướng Chính phủ).
105 của Việt Nam cả về số lượng và chất lượng.
Thực tế cho thấy, theo báo cáo Năng lực cạnh tranh toàn cầu 2017-2018 (Global Competitiveness report), hiệu quả của thị trường lao động của Việt Nam được đánh giá có những bước tiến bộ. Năm 2017, hiệu quả của thị trường lao động năm 2017 được ghi nhận tăng 6 bậc so vơi 2016 (từ vị trí 63/138 lên vị trí 57/137 của bảng xếp hạng). Mức cải thiện thứ hạng là do có 5 chỉ số tăng hạng, trong đó đáng kể nhất là chỉ số khả năng giữ chân người tài (chỉ số này tăng nhiều nhất với 17 bậc). Sự tăng bậc này được cho là nhờ các Bộ, ngành, các tổ chức đoàn thể, Tổng liên đoàn, Hiệp hội, rất nhiều địa phương và doanh nghiệp đã chủ động cụ thể hóa chủ trương của Đảng và nhà nước về tuyển chọn, đào tạo, bồi dưỡng và thu hút, giữ chân nguồn nhân lực chất lượng cao. Nguồn nhân lực chất lượng cao chủ yếu là người có trình độ cao như: giáo sư, tiến sỹ, thạc sỹ, bác sỹ, sinh viên tốt nghiệp đại học hệ chính quy loại giỏi, xuất sắc. Các chính sách thu hút thường dưới hình thức: trợ cấp ban đầu; trợ cấp hàng tháng;
bố trí nhà ở, hoặc hỗ trợ tiền mua nhà hoặc miễn/giảm tiền thuê nhà; xem xét tuyển dụng vào biên chế; cử đi đào tạo, bồi dưỡng.
Mặc dù, số lượng trường công lập trong các cấp phổ thông, giáo dục nghề nghiệp và đại học vẫn chiếm tỷ lệ lớn, tương ứng là 99%, 71% và 75% (Ngô Minh Tuấn và cộng sự, 2014), tuy vậy, nhờ sự thông thoáng trong các quy định pháp luật nên sự xuất hiện và tham gia của khu vực tư nhân trong sự nghiệp phát triển giáo dục - đào tạo ngày càng tăng. Tương tự, sự xuất hiện ngày càng nhiều các cơ sở sự nghiệp ngoài công lập tham gia cung cấp dịch vụ y tế cũng tăng nhanh về số lượng. Cụ thể, theo thông tin trên trang web của Sở Y tế Hà Nội, tính đến 20/4/2017, chỉ riêng Hà Nội đã có khoảng 301 cơ sở hành nghề khám chữa bệnh tư được cấp phép hoạt động28. Các cơ sở đào tạo nghề tư thục hiện nay chiếm một tỉ lệ quan trọng trong tổng số các cơ sở đào tạo nghề, với 25% số trường cao đẳng nghề, 33% số trường trung cấp dạy nghề, và 39% số trung tâm đào tạo dạy nghề thuộc khu vực tư nhân (ibid).
- Hệ thống bộ máy quản lý nhà nước về phát triển NNL cũng đã từng bước được kiện toàn để nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước. Hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về phát triển NNL có sự thống nhất và xuyên suốt từ cấp Trung ương đến cấp địa phương. Tất cả các Bộ, ngành, địa phương trên cả nước đều có các cơ sở trực thuộc trực tiếp cung ứng dịch vụ công liên quan tới phát triển NNL trong phạm vi quản lý của mình. Bắt đầu từ 1/1/2017, chức năng quản lý về giáo dục nghề nghiệp (trừ các trường sư phạm và các ngành đào tạo giáo viên) đã được giao cho 1 cơ quan quản lý nhà nước (đó là Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội) thay vì đã giao cho 2 cơ quan quản lý nhà nước như trước đây (gồm Bộ Giáo dục và Đào tạo và Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội).
Bên cạnh đó, Thủ tướng Chính phủ cũng đã ban hành Quyết định số 1127/QĐ-TTg ngày 24/8/2012 về việc thành lập Ban Chỉ đạo Quốc gia thực hiện Quy hoạch phát triển nhân lực và đào tạo theo nhu cầu xã hội giai đoạn 2011-2020. Điều 3 của Quyết định này có trao nhiệm vụ cho Ban chỉ đạo: (i) nghiên cứu, tư vấn, đề xuất cho Thủ tướng Chính phủ những biện pháp và điều kiện thực hiện quy hoạch phát triển nhân lực và đào tạo theo nhu cầu xã hội; đào tạo nhân lực chất lượng cao gắn với phát triển khoa học và công nghệ, (ii) giúp Thủ tướng chỉ đạo Bộ, ngành và địa phương xây dựng các chính sách, chương trình, đề án đào tạo nhân lực, điều phối
28 http://soyte.hanoi.gov.vn/vi/news/thong-bao/danh-sach-co-so-hanh-nghe-kham-chua-benh-tu-nhan-da-duoc- cap-phep-den-ngay-20-4-2017-1573.html.
106
các hoạt động và nguồn lực để phát triển nhân lực phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội; và (iii) giúp Thủ tướng đôn đốc Bộ, ngành, địa phương chỉ đạo kiểm tra, giám sát, đánh giá kế hoạch và kết quả triển khai hoạt động thực hiện quy hoạch và đào tạo theo nhu cầu xã hội hàng năm của bộ, ngành, địa phương.
- Ngân sách nhà nước đầu tư cho phát triển NNL thông qua chi đầu tư giáo dục - đào tạo, y tế và khoa học- công nghệ tăng đáng kể về giá trị tuyệt đối và tỷ trọng từ năm 2005 đến nay. Cụ thể, theo số liệu thống kê của Tổng cục Thống kê, chi sự nghiệp giáo dục - đào tạo, khoa học - công nghệ và y tế qua các năm 2005, 2010 và 2016 lần lượt là: 38,8 nghìn tỷ đồng (tương ứng 14,77% tổng chi NSNN); 107,48 nghìn tỷ đồng (tương ứng 16,56%); và 282,32 nghìn tỷ đồng (tương ứng 20,76%). Đặc biệt, để đảm bảo chăm sóc sức khỏe nguồn nhân lực, chi sự nghiệp y tế từ ngân sách nhà nước đã tăng rất rõ rệt. Cụ thể, tỷ trọng chi sự nghiệp y tế đã tăng từ 2,9% tổng chi ngân sách nhà nước năm 2005, lên 3,87% năm 2010 và tiếp tục tăng 5,6% năm 2016. Bên cạnh việc tăng chi sự nghiệp giáo dục và y tế, Nhà nước thời gian qua cũng đã dành nhiều nguồn lực đầu tư nhằm nâng cấp, mở rộng hoặc xây mới hệ thống cơ sở hạ tầng trường học, bệnh viện, trạm xá….
3.2. Một số hạn chế của chính sách
Mặc dù chính sách của Nhà nước về chất lượng nguồn nhân lực đã đạt được những thành tựu nhất định, tuy nhiên, các chính sách này vẫn còn bộc lộ một số mặt yếu kém. Cụ thể là:
- Các định hướng lớn thể hiện trong chiến lược, quy hoạch, kế hoạch còn chưa cụ thể và khá tham vọng, chưa bám sát với tình hình thực tế: chiến lược, quy hoạch phát triển NNL ở Việt Nam giai đoạn 2011-2020 vẫn chưa xác định được nhu cầu cụ thể về số lượng và chất lượng NNL chất lượng cao của cả nước nói chung cũng như của từng Bộ, ngành, tỉnh/thành phố trực thuộc Trung ương nói riêng. Do vậy, chưa có cơ sở xây dựng các chính sách phát triển NNL chất lượng cao một cách đồng bộ, từ khâu thu hút, tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng, sử dụng và trọng dụng NNL này một cách hiệu quả.
Quy hoạch mạng lưới các cơ sở giáo dục - đào tạo và y tế còn thiên về phát triển theo số lượng, chưa gắn với cơ chế kiểm soát về chất lượng nên đã dẫn tới hiện tượng một số trường học, bệnh viện, cơ sở y tế được thành lập nhưng không đảm bảo chất lượng theo yêu cầu. Bên cạnh đó, trong quá trình thiết kế quy hoạch, kế hoạch phát triển NNL, do chưa có sự gắn kết các nhiệm vụ với khả năng huy động nguồn lực cũng như gắn kết với quy hoạch các ngành, lĩnh vực nên thực tế tình trạng quy hoạch nằm trên “giấy tờ” vẫn xảy ra khá phổ biến.
Ngoài ra, tình trạng tuân thủ thực thi pháp luật của Việt Nam còn khá yếu nên dẫn tính trạng thực thi quy hoạch còn mang tính “đối phó”, “tùy tiện”29. Chẳng hạn, năm 2007, Quy hoạch mạng lưới các trường đại học đã nhấn mạnh định ưu tiên thành lập các cơ sở đào tạo mới, có đủ tiềm lực, hạn chế nâng cấp các cơ sở hiện có; tuy vậy, thực tế lại diễn ra hoàn toàn ngược lại. Hiện tượng nâng cấp các trường trung cấp, cao đẳng lên các trường đại học trong khi chưa thực sự bảo đảm các điều kiện về cơ sở vật chất và nguồn lực lại diễn ra sôi động.
- Hệ thống các văn bản pháp luật về giáo dục - đào tạo, dạy nghề, sử dụng lao động, y tế,… tuy được sửa đổi, bổ sung liên tục nhưng vẫn còn chồng chéo, phức tạp, thiếu ổn định và thiếu tính hấp dẫn: Hiện nay, các quy định pháp luật về phát triển NNL khá đồ sộ, được quy
29 Trong quá trình xếp hạng các quốc gia năm 2013, Ngân hàng thế giới đã đưa ra nhận định “Việt Nam dẫn đầu thế giới về xây dựng pháp luật nhưng là nhóm cuối cùng trong thực thi pháp luật” (Đặng Hùng Võ, 2015).
107
định ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau: từ Luật, Nghị định, Quyết định đến các Thông tư, Chỉ thị, văn bản điều hành của các Bộ, ngành, địa phương. Các hệ thống văn bày này có nhiều nội dung chưa chặt chẽ, rõ ràng nên gây ra cách hiểu khác nhau trong quá trình triển khai. Chẳng hạn, khi ban hành Nghị định số 115/2010/NĐ-CP ngày 24/12/2010 về quy định trách nhiệm quản lý nhà nước về giáo dục thay thế Nghị định số 166/2004/NĐ-CP ngày 16/9/2004 của Chính phủ quy định trách nhiệm quản lý nhà nước về giáo dục đã không đưa ra quy định về việc “những vấn đề trái với Nghị định 115 được quy định trước đây cũng hết hiệu lực”. Điều này đã dẫn đến một số nội dung không phù hợp với Nghị định 115 nhưng lại nằm ở các văn bản khác vẫn có hiệu lực, và đã làm cho quá trình triển khai gặp nhiều khó khăn. Bên cạnh đó, các văn bản hướng dẫn còn ban hành chậm nên việc triển khai chưa kịp thời. Các chính sách quan trọng như: tuyển dụng, lương, đãi ngộ, tạo điều kiện và môi trường làm việc thuận lợi cho người có năng lực, xã hội hóa chưa thực sự đủ hấp dẫn, đủ mạnh để tạo động lực thu hút nhân lực chất lượng cao cũng như thu hút sự quan tâm, đầu tư của toàn xã hội cho sự nghiệp phát triển chất lượng NNL.
- Bộ máy quản lý nhà nước về phát triển NNL đang bị phân tán giữa các cơ quan quản lý nhà nước do việc phân công chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước còn chồng chéo và chưa rõ ràng. Chẳng hạn, mặc dù theo Quyết định của Chính phủ, từ ngày 1/1/2017, toàn bộ các trường cao đẳng và trung cấp chuyên nghiệp đang trực thuộc Bộ Giáo dục và Đào tạo sẽ được đưa về Tổng cục dạy nghề (thuộc Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội) quản lý, tuy nhiên, Bộ Giáo dục và Đào tạo vẫn quản lý hệ thống các trường cao đẳng và các khoa sư phạm. Hiện nay, cả nước có 33 trường cao đẳng sư phạm nằm rải rác ở các tỉnh/thành phố và hầu như các trường này đều có khoa sư phạm (Nghiêm Huê, 2016). Đây là các trường chịu sự quản lý của Bộ Giáo dục và Đào tạo và Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội về chuyện môn và chương trình; và đồng thời chịu sự quản lý của UBND các tỉnh/thành phố về nhân sự, tài chính và cơ sở vật chất. Việc hệ thống giáo dục bị chia lẻ cho nhiều cơ quan quản lý cùng với cơ chế liên kết, phối hợp giữa các cơ quan còn lỏng lẻo nên cũng khiến cho việc đầu tư trong nhiều trường hợp trở nên lãng phí.
Công tác quản lý nhà nước chưa kiểm soát được chất lượng đào tạo và chưa thực hiện tốt vai trò định hướng đào tạo và liên kết giữa đào tạo và sử dụng nhân lực. Việc kiểm tra, giám sát đôi khi còn mang tính hình thức. Trách nhiệm giải trình của đội ngũ làm công tác thanh, kiểm tra và giám sát còn thấp, dẫn tới việc kết quả thanh kiểm tra đôi khi còn chưa khách quan hoặc bị ảnh hưởng bởi “bệnh thành tích”.
- Hiệu quả đầu tư từ nguồn vốn NSNN cho sự nghiệp giáo dục - đào tạo, y tế và khoa học - công nghệ còn khá thấp. Điều này được thể hiện thông qua so sánh tương quan giữa tỷ lệ chi tiêu công cho giáo dục trong tổng GDP và số năm đi học trung bình và số năm đi học kỳ vọng của Việt Nam thấp hơn so với các nước trong khu vực. Cụ thể, theo báo cáo của UNDP (2011), tỷ lệ chi tiêu công cho giáo dục trong tổng GDP (%) ở Thái Lan (2008) là 4,7%;
Malaysia (2007) là 4,5%; Hàn Quốc (2007) là 4,2%; Indonesia (2007) là 3,5%; Trung Quốc (2007) là 3,4%; Philippines (2007) là 2,7%; và Việt Nam (2008) là 5,3%; trong khi đó số năm đi học trung bình và số năm đi học kỳ vọng tương ứng của Thái Lan (6,6 và 13,5 năm); Malaysia (9,5 và 12,5 năm); Hàn Quốc (11,6 và 16,8 năm); Indonesia (5,7 và 12,7 năm); Trung Quốc (7,5 và 11,4 năm); Philippines (8,7 và 11,5 năm); và Việt Nam (5,5 và 10,4 năm).
Ngoài ra, cơ cấu đầu tư cho giáo dục - đào tạo ở Việt Nam cũng chưa thật hợp lý. Từ năm 2009 đến nay, tỷ lệ chi thường xuyên luôn chiếm trên 81% tổng chi NSNN cho giáo dục -