II. CÁC GIẢI PHÁP CHƯNG ĐẢM BẢO TÍNH THỐNG NHÁT, ĐỒNG B ộ, MINH BẠCH VÀ HIỆU QUẢ CỦA HỆ
1. Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Lý luận Nhà nước và Pháp luật,
Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2009, tr. 401.
Phần thứ tư. Định hướng hoàn thiện...
văn bản quy phạm pháp luật (bao gồm cả cấu trúc bên trong là hệ thống các quy phạm pháp luật) họ cho rằng, đây là quan điểm cũ kỹ, theo trường phái pháp luật Xô viết trước đây, hiểu hệ thống pháp luật với một nghĩa hẹp, chưa bao quát được hết những yếu tố có mối quan hệ biện chứng và logic với nhau xoay quanh hạt nhân trung tâm là hệ thống các văn bản pháp luật thành văn. Theo đó, nhiều người đã thừa nhận quan điểm mới cho rằng, hệ thống pháp luật bao gồm bốn bộ phận, nói cách khác, có bốn trụ cột trong cấu trúc hệ thống pháp luật, đó là: 1) Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật; 2) Các thiết chế bảo đảm cho việc thực thi pháp luật; 3) Tổ chức thi hành pháp luật; 4) Nguồn nhân lực và việc đào tạo nguồn nhân lực làm công tác pháp luật và nghề luật.
Trong bốn trụ cột nói trên thì hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật là trụ cột quan trọng nhất, là xương sống của hệ thống pháp luật (theo quan điểm hiện đại, bộ phận này được gọi là hệ thống nguồn luật, bao gồm không chỉ hệ thống các văn bản pháp luật mà có án lệ, thậm chí gồm cả các học thuyết pháp lý). Nếu thiếu các yếu tố khác, có thể chúng ta vẫn có một hệ thống pháp luật dù khơng hồn chinh nhưng nếu thiếu hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật thì khơng thể nói đến sự tồn tại của một hệ thống pháp luật1.
Các thiết chế bào đảm cho việc thực thi pháp luật là trụ cột thứ hai, gồm các tổ chức, các cơ quan hoặc các định chế cần thiết khác được hình thành một cách tương ứng với hệ thống văn bản pháp luật (hệ thống nguồn luật), để bảo đảm cho việc thực thi có hiệu quả hệ thống văn bản pháp luật. Nếu có một hệ thống các văn bản pháp luật
1. TS. Đinh Dũng Sỹ, "Quan niệm về một hệ thống pháp luật hồn thiện", Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Nguồn: http://www.nclp.org.vn/nha_ Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Nguồn: http://www.nclp.org.vn/nha_
nuoc_va_phap_luat/phap-luat/quan-niem-ve-mot-he-thong-phap-luat- hoan-thien.
XÂY DựNG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT...
đầy đủ nhưng thiếu các thiết chế cần thiết để thực thi các quy định của pháp luật, để đưa pháp luật vào cuộc sổng thì hệ thống văn bản pháp luật đó cũng trở nên ít ý nghĩa và kém hiệu quả..
Thực tiễn tổ chức thi hành pháp luật là một trụ cột nữa của hệ thống pháp luật mà người ta thường ít để ý đến, nhưng cũng rất quan ừọng. Nếu có một hệ thống văn bản pháp luật đầy đủ nhưng khơng hoặc ít chú ý đến việc tuyên truyền, giáo dục pháp luật, tổ chức thi hành pháp luật, đặc biệt là việc bảo đảm những nguồn lực cần thiết cho việc thực hiện pháp luật không tương xứng với những quy định của pháp luật, thì cũng làm giảm hiệu quả điều chỉnh của pháp luật
Và cuối cùng, nguồn nhân lực và việc đào tạo nguồn nhân lực làm công tác pháp luật, nghề luật là trụ cột thứ tư trong khái niệm hệ thống pháp luật. Bộ phận này tưởng như chỉ là hệ quả tất yếu của các trụ cột nói trên nhưng trên thực tế, đào tạo nguồn nhân lực và việc bảo đảm nguồn nhân lực làm cơng tác pháp luật lại chính là cơ sở bảo đảm cho việc hiện thực hóa tất cả các trụ cột khác trong hệ thống pháp luật, từ đội ngũ các chuyên gia xây dựng pháp luật đến đội ngũ những người làm công tác giáo dục, tuyên truyền pháp luật, tổ chức thi hành pháp luật, những người làm công tác xét xử, hoạt động tư pháp khác, luật sư, cơng chứng...
Nhìn lại bốn trụ cột nói trên, chúng ta thấy rằng, quan niệm về một hệ thống pháp luật hiện đại có lẽ cần được hiểu như vậy, vì đây là bốn yếu tố có mối quan hệ nội tại, biện chứng và logic với nhau, không thể tách rời nhau. Nếu thiếu đi một khâu, một mắt xích trong hệ thống thì hệ thống đó sẽ khơng cịn là một chinh thể, mà yếu tố bản chất, trước hết của một hệ thống đó là tính chinh thể, là sự cùng tồn tại của các yếu tố có mối quan hệ nội tại, gắn bó mật thiết với nhau.
Từ quan niệm về một hệ thống pháp luật theo quan điểm hiện đại nói trên, chúng ta cần xây dựng một hệ thống pháp luật đồng
Phần thứ tư. Định hướng hoàn thiện...
bộ với đủ bốn yếu tố hay bốn trụ cột. Và khi đánh giá, xem xét về một hệ thống pháp luật phải đánh giá toàn diện trên cả bốn phương diện đó.
Như vậy, một hệ thống pháp luật cần phải được xây dựng và hoàn thiện trên cả ba phương diện (cũng có thể nói đây là ba giai đoạn cho việc soạn thảo, thông qua và thực thi một đạo luật): 1) Đề
án hóa chính sách - hình thành ý tưởng chính sách; 2) Quy phạm hóa chính sách - thể chế hóa chính sách thành pháp luật; 3) Hiện
thực hóa chính sách - tổ chức thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào
đời sống xã hội.
Thực tiễn xây dựng và thực thi pháp luật ở Việt Nam thời gian qua cho thấy, chưa có sự đồng bộ thực sự và nhuần nhuyễn của cả ba hoạt động nói trên. Có thể nói, do quan niệm truyền thống về hệ thống pháp luật của chúng ta chỉ là hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật đã dẫn đến sự tách bạch, rời rạc của các hoạt động liên quan. Tức là chúng ta mới chi quan tâm nhiều đến khâu giữa - khâu xây dựng hệ thống các văn bản pháp luật mà ít quan tâm đến khâu đầu - khâu phân tích chính sách, hình thành định hướng chính sách và khâu sau - khâu hiện thực hóa chính sách, đưa chính sách, pháp luật vào cuộc sống. Và do khâu đề án hóa chính sách kém dẫn đến sự thiếu khả thi của các chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (buộc phải điều chỉnh nhiều: hoãn, rút, thêm, bớt); sự lúng túng, chậm trễ trong khâu soạn thảo, quy phạm hóa chính sách. Và khi văn bản pháp luật đã ra đời rồi thì cũng ít quan tâm đến việc tổ chức thi hành pháp luật, đến sức sống của văn bản trong thực tiễn. Tức là khâu hiện thực hóa chính sách cũng rất yếu, biểu hiện như: chậm trễ trong ban hành các văn bản quy định chi tiết thi hành luật; thiếu các thiết chế và các nguồn lực tương xứng để triển khai thi hành luật, dẫn đến hiệu quả điều chỉnh của pháp luật không cao.
XÂY DỰNG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT...
Với cách nhìn nhận và đánh giá nói trên, về hình thức, có thể khẳng định rằng, thực trạng và mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay là: chúng ta mới chi làm tương đổi tốt ở khâu giữa là xây dựng hệ thống văn bản pháp luật, còn khâu đầu và khâu cuối là phân tích, định hướng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật còn rất yếu kém.