CHƯƠNG 3 : PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
5.3. Một số hàm ý về chiến lược và chính sách
5.3.2. Hàm ý cho Chính phủ
Cho đến nay, các chính sách liên quan đến lĩnh vực nông nghiệp được ban hành tương đối đa dạng, từ chính sách hỗ trợ vùng sản xuất tập trung (Quyết định số 2277/QĐ- BNN-VPĐP Phê duyệt Đề cương Đề án "Chương trình quốc gia Mỗi xã một sản phẩm" giai đoạn 2017-2020, định hướng đến năm 2030), tín dụng nông nghiệp (Quyết định số 899/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ: Phê duyệt Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp
161
theo hướng nâng cao giá trị gia tăng và phát triển bền vững), đào tạo nguồn nhân lực (Quyết định 971/QĐ-TTg năm 2015 sửa đổi Quyết định 1956/QĐ-TTg phê duyệt Đề án Đào tạo nghề cho lao động nông thôn đến năm 2020), thu hút đầu tư vào nông nghiệp nông thôn (Nghị định số 57/2018/NĐ-CP về cơ chế, chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn), thúc đẩy liên kết chuỗi giá trị (Nghị định 98/2018/NĐ- CP Về chính sách khuyến khích phát triển hợp tác, liên kết trong sản xuất và tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp), và xúc tiến thương mại (Thông tư số 171/2014/TT-BTC của Bộ Tài chính : Hướng dẫn cơ chế tài ... nhà nước để thực hiện Chương trình Xúc tiến thương mại quốc gia). Tuy nhiên, hiệu quả thực tế của các chính sách đã ban hành chưa được như kỳ vọng. Nguyên nhân quan trọng nhất có lẽ là bởi các chính sách đưa ra chưa được thực thi một cách quyết liệt và triệt để.
Trước hết, phải nhìn nhận rằng tư duy của các nhà hoạch đính chính sách kinh tế Việt Nam hơn một thế kỷ nay vẫn là cần phải “công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước”. Công nghiệp hóa ở Việt Nam có thể hiểu đơn giản là quá trình chuyển đổi nền kinh tế từ dựa vào nông nghiệp và thủ công sang máy móc công nghiệp là chính. Quá trình công nghiệp hóa ở Việt Nam đã có một lịch sử lâu dài với gốc rễ từ thời Pháp thuộc, trải qua dấu mốc lịch sử giải phóng dân tộc và xây dựng công nghiệp hóa dưới chế độ xã hội chủ nghĩa từ Kế hoạch 5 năm lần thứ nhất (1961-1965), và tiếp tục được đưa ra trong Nghị quyết số 23-NQ/TW của Bộ Chính trị về định hướng xây dựng chính sách phát triển công nghiệp quốc gia đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 được ban hành ngày 22/3/2018. Nghị quyết xác định mục tiêu tổng quát: “Đến năm 2030, Việt Nam hoàn thành mục tiêu công nghiệp hoá, hiện đại hóa, cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại; thuộc nhóm 3 nước dẫn đầu khu vực ASEAN về công nghiệp, trong đó một số ngành công nghiệp có sức cạnh tranh quốc tế và tham gia sâu vào chuỗi giá trị toàn cầu. Tầm nhìn đến năm 2045, Việt Nam trở thành nước công nghiệp phát triển hiện đại”. Với quan điểm và tầm nhìn phát triển công nghiệp đem lại tăng trưởng và sự giàu có cho quốc gia, cũng như toàn thể xã hội, vô hình chung, định hướng và chính sách ban hành (bao gồm chính sách tài khóa, đầu tư, thương mại) đều tập trung để đẩy mạnh các ngành công nghiệp, thay vì lĩnh vực nông nghiệp và dịch vụ.
162
Tuy nhiên, thực tế cho thấy, không chỉ những quốc gia có nền công nghiệp phát triển mới là những quốc gia thành công trong phát triển kinh tế - xã hội. Nông nghiệp hay dịch vụ đều có thể đem đến thu nhập và tăng trưởng bền vững cho những quốc gia như Thái Lan, Ấn Độ, Israrel, Úc, NewZealand… Ngoài ra, nông nghiệp là một lĩnh vực tương đối đặc biệt bởi vai trò đa chức năng của nó. Không chỉ đơn thuần là sản xuất lương thực và thực phẩm, nông nghiệp còn có vai trò cơ bản trong việc duy trì chất lượng của thiên nhiên, môi trường và cảnh quan, bản sắc và di sản văn hóa, việc làm và khả năng tồn tại của các khu vực nông thôn, cũng như an ninh lương thực. Do đó, đây là lĩnh vực cần ưu tiên đối với hầu hết các quốc gia trên thế giới.
Xác định nông nghiệp là ngành kinh tế trọng điểm là yếu tố tiên quyết để công tác hoạch định và thực thi chính sách ở Việt Nam có tác động mạnh mẽ hơn đến sự phát triển của ngành nông nghiệp, và các DN hoạt động trong lĩnh vực này. Xét về nguồn lực, Việt Nam đặc biệt có lợi thế trong hai lĩnh vực nông nghiệp và du lịch. Những lợi thế này hiện xuất phát từ tài nguyên thiên nhiên, khí hậu, đất đai, nguồn nước và nguồn lao động nông nghiệp đông đảo. Đặc biệt, khí hậu Việt Nam phù hợp với các loại nông sản nhiệt đới, vốn đang có xu hướng gia tăng nhu cầu trong thương mại nông sản toàn cầu. Việc phát triển ngành kinh tế dựa trên nguồn lực sẵn có, bước đầu có thể giúp DN và quốc gia tiết kiệm chi phí sản xuất, gia tăng năng lực cạnh tranh trên thị trường. Bên cạnh đó, với tốc độ gia tăng dân số hiện nay, thế giới sẽ cần bổ sung thêm 60% sản lượng lương thực và thực phẩm vào năm 2050, trong bối cảnh khó khăn do biến đổi khí hậu toàn cầu ảnh hưởng nghiêm trọng đến chất lượng và năng suất nông sản. Như vậy, lĩnh vực nông nghiệp có tiềm năng trở thành ngành kinh tế mũi nhọn, mang tính bền vững cao, đảm bảo an ninh quốc phòng.
Tham gia vào GVC là một phương tiện để đạt được tăng trưởng và phát triển bền vững cho ngành nông nghiệp. Để thúc đẩy và gia tăng hiệu quả của quá trình này, WB (2016) đã xuất bản một tài liệu mô tả khung hướng dẫn về chính sách cho các quốc gia, trong đó tập trung vào ba lĩnh vực trọng tâm với mục tiêu chính sau:
(1) Tạo tiền đề cho DN tham gia vào GVC (hay tích hợp DN trong nước vào GVC): điều này đòi hỏi thu hút được các nhà đầu tư nước ngoài phù hợp, tăng cường kết nối với thị trường quốc tế, và cải thiện cơ sở hạ tầng dịch vụ trong nước.
163
(2) Hỗ trợ DN cải thiện hiệu quả tham gia trong GVC (hay hỗ trợ DN nâng cấp trong GVC): chính sách cần tập trung vào việc tăng cường các mối liên kết GVC-DN địa phương hiện có cũng như năng lực hấp thụ của các DN địa phương để giúp họ tối đa hóa lợi ích từ sự lan tỏa của GVC.
(3) Đảm bảo sự tham gia vào GVC của DN là bền vững: các mục tiêu bền vững có thể đạt được thông qua tạo ra lực lượng lao động có kiến thức và kỹ năng, đảm bảo phân phối công bằng lợi ích và bảo vệ môi trường.
Căn cứ vào tình hình cụ thể của các DN ngành nông nghiệp và các chính sách liên quan đến lĩnh vực nông nghiệp hiện nay ở Việt Nam, một số đề xuất cụ thể được đưa ra như sau:
Thứ nhất, Chính phủ cần tăng cường thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) vào lĩnh vực nông nghiệp
Một cách tiếp cận phổ biến để các nước đang phát triển hội nhập vào GVC là thu hút FDI thông qua MNCs. Có rất nhiều bằng chứng chứng minh rằng sự hiện diện của MNC có thể thay đổi năng lực xuất khẩu của các nước chủ nhà. Tại Việt Nam, nhờ có FDI, tỷ lệ xuất khẩu gia tăng đáng kể. Kể từ khi Việt Nam mở cửa thu hút FDI vào năm 1988 đến nay, tổng kim ngạch xuất khẩu đã tăng từ 10 tỷ USD lên gần 265 tỷ USD năm 2019 (Bộ Công thương, 2019). Tuy nhiên, FDI vào lĩnh vực nông nghiệp Việt Nam trong ba thập kỷ qua chỉ chiếm một con số rất nhỏ. Báo cáo thực trạng thu hút FDI vào lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn trong thời gian qua, do Viện Chính sách và Chiến lược phát triển nông nghiệp nông thôn công bố cho thấy, hết năm 2019, vốn FDI vào lĩnh vực NLTS đạt 3,5 tỷ USD, chiếm 0,97% tổng vốn FDI vào Việt Nam, trong khi mức trung bình toàn cầu là 3%. Vốn FDI tập trung chủ yếu vào một số tỉnh/địa phương có điều kiện thuận lợi. Đối tác nước ngoài đầu tư vào nông nghiệp còn thiếu tính đa dạng.
Một số nguyên nhân khiến lĩnh vực nông nghiệp Việt Nam chưa thu hút được sự chú ý của các nhà đầu tư FDI là do: hạn chế về quỹ đất (các địa phương chủ yếu ưu tiên quy hoạch khu công nghiệp); hạ tầng logistics còn kém; chất lượng nguồn lao động tại các địa phương chưa đáp ứng được nhu cầu của DN, nhất là DN nông nghiệp áp dụng công nghệ cao, công nghệ mới; việc kết nối giữa hộ nông dân với doanh nghiệp
164
FDI còn có nhiều hạn chế. Do đó, trước mắt, Chính phủ cần đưa ra những cơ chế mới để tạo điều kiện thuận lợi cho nhà đầu tư tiếp cận quỹ đất nông nghiệp trong nước, cải thiện hạ tầng cơ sở và dịch vụ hỗ trợ (được bàn chi tiết trong đề xuất thứ ba), tạo cầu nối cho nhà đầu tư nước ngoài với DN và các hộ sản xuất nhỏ lẻ trong nước qua các sự kiện xúc tiến thương mại.
Quan trọng hơn, Chính phủ cần xây dựng một chiến lược đồng bộ và có tầm nhìn dài hạn trong thu hút FDI vào lĩnh vực nông nghiệp. Ưu tiên thu hút dòng vốn FDI về chất hơn là lượng, các chính sách cần khuyến khích đầu tư vào các ngành chế biến nông sản có giá trị gia tăng cao; ưu tiên chọn lọc nhà đầu tư có công nghệ lan tỏa; kết nối chuỗi toàn cầu, bền vững về môi trường. Đồng thời, khuyến khích các dự án FDI thực hiện theo hình thức liên doanh để tăng hiệu ứng lan tỏa cho DN trong nước.
Thứ hai, Chính phủ cần hỗ trợ DN thích nghi với sự chuyển đổi khi tham gia vào GVC trong lĩnh vực nông nghiệp thay vì bóp méo thương mại bằng các hình thức trợ cấp hay bảo hộ
Gần đây, báo cáo của OECD (2020) đã chỉ ra sai lầm trong các chính sách hỗ trợ của chính phủ đối với lĩnh vực nông nghiệp ở nhiều quốc gia. Trợ cấp liên quan đến đầu ra và đầu vào tạo ra sự méo mó thị trường đã có tác động tiêu cực đến lợi nhuận của lao động khi tham gia GVC, do đó, tác động tiêu cực lâu dài hơn đến cơ hội việc làm, tăng thu nhập từ thương mại và tham gia GVCs. Việc bóp méo trợ cấp nông nghiệp cũng tác động tiêu cực đến năng suất và tăng trưởng giá trị gia tăng nông nghiệp, giảm khả năng cạnh tranh của ngành. Do đó, Các chính sách hỗ trợ nông nghiệp trong nước cần được thiết kế cẩn thận để tạo điều kiện thuận lợi cho việc tham gia vào các GVC và quản lý các điều chỉnh liên quan trong lĩnh vực nông nghiệp và thực phẩm.
Song song với sự phát triển và mở rộng thị trường mà toàn cầu hóa và hội nhập mang lại, thì áp lực cạnh tranh và đổi mới cũng đè nặng lên các DN với mô hình kinh doanh truyền thống trong lĩnh vực nông nghiệp tại Việt Nam. Không phải DN nào cũng có khả năng thích ứng nhanh với những thay đổi từ bên ngoài, đặc biệt, đối với các DN quy mô nhỏ hạn chế nguồn lực. Chính phủ đóng vai trò không thể thiếu trong việc hỗ trợ DN kịp thời điều chỉnh và chuyển đổi khi hội nhập và tham gia vào GVCs. Các chính sách hỗ trợ DN nên tập trung vào định hướng gia tăng năng lực cạnh tranh cho DN trong nước thông
165
qua cải thiện chất lượng nguồn nhân lực, hỗ trợ tín dụng để đầu tư vào đổi mới công nghệ, thúc đẩy sự phát triển của các ngành dịch vụ liên quan đồng thời tăng cường liên kết giữa các bên trong chuỗi.
Sự hỗ trợ chuyển đổi ở DN có thể được thực hiện một cách hiệu quả qua các chương trình khuyến nông của nhà nước. Hoạt động khuyến nông nhà nước có trách nhiệm cung cấp lời khuyên cho nông dân về việc lựa chọn, xử lý và bảo quản hạt giống, và chia sẻ thông tin về việc đưa ra các giống mới và chứng minh các đặc tính của chúng... Dịch vụ khuyến nông nhà nước cần nâng cao vai trò kết nối giữa nông dân và DN, huy động và cấp nguồn lực cho các bên khác thực hiện. Các DN xuất khẩu thường sử dụng nhân viên hỗ trợ kỹ thuật của riêng họ để sản xuất sản phẩm theo các quy định của từng thị trường. Do đó, tăng cường các mô hình khuyến nông kết hợp giữa nhà nước – nhà khoa học - nông dân - DN là cần thiết đảm bảo lợi ích đa chiều: tiết kiệm ngân sách, nhà khoa học có thể đến nông trại để nghiên cứu thực nghiệm, nông dân được đào tạo kiến thức cần thiết về canh tác an toàn, đúng kỹ thuật, có khả năng tạo ra sản phẩm phù hợp với yêu cầu thị trường, đồng thời đảm bảo đầu ra khi sản xuất theo đặt hàng của DN. DN có thể thiết lập vùng nguyên liệu cũng như hệ thống theo dõi nguồn gốc sản phẩm và nông sản thô hiệu quả ngay bước đầu tiên.
Thứ ba, Chính phủ cần thúc đẩy sự phát triển của lĩnh vực dịch vụ hỗ trợ và hạ tầng cơ sở
GVCs trong lĩnh vực nông nghiệp không chỉ liên quan trực tiếp đến các đối tác phụ trách công đoạn chính trong sản xuất nông nghiệp, mà còn bao gồm nhiều bên liên quan khác nhau, đặc biệt là các nhà cung cấp dịch vụ hỗ trợ. Dịch vụ là một thành phần ngày càng quan trọng của GVC nông sản. Chúng chiếm khoảng 25% tổng giá trị gia tăng trong xuất khẩu nông sản và 35% trong xuất khẩu lĩnh vực thực phẩm (OECD, 2020). Các dịch vụ quan trọng nhất là thương mại, vận tải, dịch vụ tài chính và kinh doanh, hầu hết có nguồn gốc từ thị trường trong nước, nhấn mạnh tầm quan trọng của chất lượng thị trường dịch vụ trong nước đối với sản xuất nông sản và khả năng cạnh tranh.
Tham gia vào GVC thúc đẩy các DN ngành nông nghiệp Việt Nam chuyển sang sản xuất hàng hóa với quy mô lớn, theo đó đầu tư cho sản xuất nông nghiệp cũng cần nguồn vốn lớn với gói vay dài hạn. Bên cạnh ngân sách của nhà nước, thì các ngân
166
hàng thương mại đóng vai trò quan trọng trong việc gia tăng quy mô của nguồn vốn cho vay. Các gói vay nhỏ giọt theo các kênh dành cho nông nghiệp như hiện nay chưa đáp ứng nhu cầu cần thiết cho đầu tư của DN. Mặc dù, Ngân hàng Nhà nước đã tích cực triển khai chương trình hỗ trợ của Chính phủ với các DN, tổ chức cũng như cá nhân bị ảnh hưởng do dịch Covid-19 tại địa phương. Từ đó có các giải pháp tháo gỡ khó khăn thiết thực như: cơ cấu lại thời hạn trả nợ; miễn, giảm lãi các khoản vay cũ; cho vay với lãi suất ưu đãi… Song Chính phủ cần có những biện pháp để huy động nguồn vốn từ các ngân hàng thương mại mới có thể đảm bảo được nhu cầu tín dụng cho DN nông nghiệp.
Khả năng tiếp cận rộng rãi với các dịch vụ tốt hơn là chìa khóa thành công khi tham gia vào GVCs. Chẳng hạn, hạ tầng dịch vụ viễn thông và công nghệ thông tin (CNTT) cho phép truy cập nhất quán vào thông tin số cũng hỗ trợ việc điều phối các quy trình sản xuất phức tạp và phân tán (WTO 2017). Do đó, Chính phủ cần có các biện pháp cải thiện hạ tầng cơ sở. Đặc biệt, trong điều kiện hạ tầng logistics hiện nay còn chưa đáp ứng được yêu cầu của vận chuyển và bảo quản nông sản, đòi hỏi nâng cấp kho bãi, cảng biển, đường bộ, đường sắt và sân bay để cải thiện chất lượng và giá trị gia tăng cho nông sản trong GVCs.
Tuy nhiên, đầu tư vào lĩnh vực này đòi hỏi một nguồn vốn lớn, thường vượt quá năng lực của các DN trong nước. Do đó, kêu gọi đầu tư nước ngoài là giải pháp hữu hiệu. Chính phủ cần có những chính sách đột phá hơn để thu hút đầu tư vào hạ tầng logistics theo hình thức đối tác công tư (PPP). Việc hoàn thiện khung pháp lý về PPP có thể tháo gỡ điểm nghẽn về hạ tầng đối với dịch vụ logistics. Chẳng hạn, nguyên nhân khiến nhiều nhà đầu tư nước ngoài chưa tham gia đầu tư là do họ yêu cầu Chính phủ phải bảo lãnh