Báo cáo kiểm toán Dự án đường Quốc lộ, thời gian kiểm toán từ tháng 4 tới tháng 6 năm 2010. Mục đích đầu tư của dự án nhằm hoàn chỉnh tuyến giao thông trục chính Thành phố, phát triển kinh tế xã hội huyện Cần Giờ, đảm bảo an ninh
19
Theo Quy trình Báo cáo kiểm toán trước khi phát hành phải thông qua bước họp xét duyệt của Lãnh đạo Kiểm toán chuyên ngành hoặc khu vực (họp thẩm định cấp vụ), sau đó trình Kiểm toán Nhà nước họp thẩm định trước khi gửi đơn vị được kiểm toán lấy ý kiến.
quốc phòng vùng biển Đông và cửa ngõ Đông Nam Thành phố Hồ Chí Minh. Toàn bộ dự án có tổng mức đầu tư được phê duyệt là 1.386 tỷ đồng, sử dụng nguồn vốn ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh.
Mục tiêu kiểm toán của dự án:
- Xác nhận tính đúng đắn, trung thực của các tài liệu, số liệu kế toán và vốn đầu tư thực hiện của dự án.
- Đánh giá việc chấp hành, Luật xây dựng, Luật đấu thầu và các quy định quản lý khác có liên quan đến dự án.
- Đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng vốn; - Kiến nghị với đơn vị được kiểm toán khắc phục những sai phạm, yếu kém trong quản lý; kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền xử lý các vi phạm, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện chính sách chế độ, quản lý kinh tế - kỹ thuật và quản lý tài chính kế toán.
Nội dung kiểm toán:
- Kiểm tra, đánh giá công tác lập, thẩm định và phê duyệt dự án có đảm bảo phù hợp với quy hoạch, môi trường sinh thái.
- Công tác rà phá bom mìn, di dời đường điện: Đánh giá việc lập, phê duyệt dự toán, hồ sơ thanh toán so sánh đơn giá, định mức theo qui định.
- Công tác đấu thầu: Đánh giá việc chỉ định thầu của UBND Thành phố có đúng quy định tại Quy chế đấu thầu do Chính phủ ban hành kèm theo Nghị định số 88/1999/NĐ-CP ngày 01/09/1999 của Chính phủ về quy chế đấu thầu.
- Công tác thanh toán vốn đầu tư: Xác định tính đúng đắn, trung thực của các số liệu, tài liệu kế toán và báo cáo vốn đầu tư thực hiện của dự án hàng năm.
- Kiểm toán tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng vốn. - Kiểm toán nguồn vốn của dự án;
Phát hiện kiểm toán: Có 12 phát hiện kiểm toán chính được trích từ báo
cáo kiểm toán (Chi tiết tại Phụ lục số 5)
Theo hướng dẫn INTOSAI (2004), BCKT bao gồm các thông tin liên quan tới mục tiêu kiểm toán chung, mục tiêu chi tiết cần đạt được (câu hỏi), phạm vi kiểm toán, tiêu chuẩn kiểm toán, phương pháp kiểm toán, dữ liệu thu thập, giới hạn kiểm toán và phát hiện kiểm toán (kết quả kiểm toán). Phát hiện kiểm toán theo hướng dẫn là câu trả lời cho mục tiêu kiểm toán chi tiết hoặc giải thích lý do tại sao không đưa ra được câu trả lời. Phát hiện kiểm toán phải được đặt trong hoàn cảnh và điều kiện cụ thể nhằm đảm bảo sự phù hợp giữa mục tiêu kiểm toán chung, mục tiêu chi tiết và kết luận kiểm toán. Trên cơ sở các phát hiện kiểm toán, báo cáo cần đưa ra các kiến nghị phù hợp.
Tuy nhiên, khi so sánh việc xây dựng và thiết lập các mục tiêu kiểm toán hoạt động trong kế hoạch kiểm toán với yêu cầu của Chuẩn mực kiểm toán hoạt động ISSAI 3000 và hướng dẫn thực hành kiểm toán hoạt động INTOSAI (2004), còn tồn tại một số hạn chế, khác biệt:
+ Về mục tiêu kiểm toán: Có một mục tiêu thuộc kiểm toán hoạt động, đó là “đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong quản lý và sử dụng vốn đầu tư là một trong những nội dung chính của kiểm toán hoạt động”, nhưng đây là mục tiêu tổng quát, trong phần nội dung kiểm toán, mục tiêu này chưa được triển khai chi tiết dưới dạng các câu hỏi. Theo hướng dẫn INTOSAI (2004) về kiểm toán hoạt động, không nhất thiết phải đánh giá cả ba mục tiêu tính kinh tế, hiệu quả và hữu hiệu trong một cuộc kiểm toán hoặc một đối tượng kiểm toán. Ở Hoa Kỳ, liên quan tới các mục tiêu này, có ba loại hình kiểm toán riêng biệt là kiểm toán hiệu quả (kết hợp cả tính kinh tế và hiệu quả), kiểm toán hiệu lực của chương trình dự án, kiểm toán hiệu năng quản lý. Mặt khác, việc lựa chọn mục tiêu đo lường cũng phụ thuộc vào các giai đoạn khác nhau của đối tượng kiểm toán chẳng hạn, chỉ khi nào chương trình, dự án hoàn thành, bàn giao đưa vào sử dụng mới có thể đo lường được hiệu quả của dự án hoặc khi dự án đưa vào khai thác sử dụng một thời gian dài mới đo lường được đầy đủ tính hiệu lực của dự án. Vì vậy, xây dựng cả ba mục tiêu kiểm toán (tính kinh tế, hiệu quả và hữu hiệu) đối với dự án mới kết thúc chưa đưa vào khai thác sử dụng là không hợp lý. Ngoài ra, cuộc kiểm toán cũng không xây dựng
được các mục tiêu kiểm toán chi tiết liên quan tới khía cạnh kết quả của dự án. Mục tiêu kiểm toán thứ tư, kiến nghị đơn vị được kiểm toán khắc phục những sai phạm, yếu kém trong quản lý….Ở đây có sự nhầm lẫn giữa mục tiêu kiểm toán với mục đích cần đạt được của một cuộc kiểm toán.
Từ những phân tích trên cho thấy, việc xây dựng các mục tiêu kiểm toán hoạt động trong thực tế không phù hợp và chưa đầy đủ cho việc triển khai kiểm toán hoạt động. Nguyên nhân đầu tiên là do nhận thức chưa đúng của KTV về kiểm toán hoạt động và nguyên nhân tiếp theo là do đơn vị được kiểm toán không thiết lập đầy đủ các tài liệu đáp ứng được mục tiêu kiểm toán hoạt động (không theo dõi, ghi chép số liệu cần thiết). Nói cách khác, việc phát triển của kiểm toán hoạt động chịu ảnh hưởng của nhân tố đặc điểm của đơn vị được kiểm toán và khả năng của SAV (trình độ chuyên môn, kỹ năng, kinh nghiệm của KTV).
+ Liên quan đến phạm vi và giới hạn kiểm toán: Phần giới hạn kiểm toán chỉ rõ “do thời gian có hạn, thiếu các phương tiện cần thiết, vì vậy Đoàn kiểm toán không tiến hành kiểm tra chất lượng, xác nhận quy cách, phẩm chất nguyên vật liệu”…Tuy nhiên, từ năm 2011, theo quy định mới, các cuộc kiểm toán không được phép giới hạn những nội dung này. Chất lượng, tiến độ là một trong những khía cạnh đánh giá quan trọng đối với loại hình kiểm toán hoạt động và chúng là một trong những thuộc tính quan trọng đối với khái niệm tính hiệu quả và hữu hiệu của dự án chẳng hạn chất lượng dự án thấp ảnh hưởng đến tuổi thọ dự án, đến thời gian khai thác của dự án và phải tăng chi phí sửa chữa bảo trì…Việc giới hạn phạm vi kiểm toán do hạn chế nguồn lực của SAV ảnh hưởng tới sự tin cậy đối với những đánh giá liên quan tới tính hiệu quả và hiệu lực của dự án. Kết quả phân tích trên cho thấy nhân tố khả năng của SAI phụ thuộc vào phương pháp tiếp cận, phương pháp kiểm toán và các phương tiện hỗ trợ hoạt động kiểm toán.
+ Liên quan đến các phát hiện kiểm toán hoạt động: Trong 12 phát hiện kiểm toán có 6 phát hiện có nội dung liên quan tới các khía cạnh kết quả hoạt động nhưng chỉ có 3 phát hiện số (10), (11), (12) trong Phụ lục số 05 đưa ra các ý kiến đánh giá liên quan tới tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực. Để giải thích được tại sao các phát
hiện kiểm toán hoạt động được chỉ ra trong BCKT, tác giả kết hợp xem xét dữ liệu thu được trong suốt quá trình kiểm toán cũng như trong quá trình lập Dự thảo BCKT, thẩm định, họp xét duyệt BCKT, thảo luận với đơn vị được kiểm toán, phát hành BCKT chính thức, cụ thể:
Đối với tính kinh tế được chỉ ra trong phát hiện (10 ): Trong dự thảo BCKT có ba phát hiện chỉ ra nguyên nhân làm giảm tính kinh tế của dự án, trong đó hai phát hiện xác định được số tiền lãng phí, sử dụng không đúng mục đích, sai quy định được Đoàn kiểm toán chỉ ra và được giữ nguyên trong BCKT phát hành chính thức. Tuy nhiên, phát hiện còn lại “không thực hiện đấu thầu các gói thầu thuộc dự án nên không đảm bảo tính tiết kiệm thông qua hình thức đấu thầu cạnh tranh” được loại bỏ trong BCKT chính thức. Nguyên nhân, do phát hiện này, không nhận được sự ủng hộ của các thành viên trong Hội đồng thẩm định20 do chưa chỉ ra được tiêu chuẩn so sánh thuyết phục và đánh giá trên cũng không khẳng định được việc lựa chọn hình thức chỉ định thầu có tuân thủ pháp luật không và điều này ảnh hưởng tới tính tiết kiệm của dự án như thế nào. Quan điểm khác biệt giữa Đoàn kiểm toán với các thành viên trong Hội đồng thẩm định xuất phát từ việc Đoàn kiểm toán chưa thuyết phục được Hội đồng thẩm định tỷ lệ giảm giá đối với các gói thầu xây dựng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh có tin cậy không. Thiếu sót này liên quan đến những hạn chế trong giai đoạn lập kế hoạch kiểm toán: Đoàn kiểm toán chưa đề xuất được tiêu chuẩn kiểm toán hoạt động thích hợp phục vụ cho việc đánh giá công tác đấu thầu và lựa chọn nhà thầu hoặc do thiếu cơ sở dữ liệu về nội dung này.
Đối với tính hiệu quả trong phát hiện (11) - Đoàn kiểm toán đã hiểu sai khái niệm tính hiệu quả và hữu hiệu: Đoàn trình bày nội dung đánh giá ảnh hưởng tới tính hiệu quả của dự án: “Việc chia nhỏ dự án để triển khai thi công làm cho dự án không đạt hiệu quả do (i) chậm đưa vào khai thác sử dụng, (ii) dự án thay đổi so với phương án được duyệt ban đầu”. Đoàn Kiểm toán xác định việc chia tách dự án không làm tăng hiệu quả cho dự án, ngoài việc làm tăng chi phí không cần thiết còn tạo sự phức tạp trong điều hành, chưa đảm bảo tính đồng bộ trong tổ chức thực hiện,
20Theo quy trình lập và phát hành BCKT: Trước khi BCKT được gửi cho đơn vị được kiểm toán, phải thông qua hai bước xét duyệt do hai Hội đồng thẩm định độc lập cho ý kiến.
khó khăn trong kiểm tra, kiểm soát. Trong khi đó, ý kiến đề xuất trong Báo cáo thẩm định cho rằng:
Do dự án chưa hoàn thành, đề nghị Đoàn kiểm toán chưa nên đánh giá về tính hiệu quả của dự án đầu tư hoặc nếu có đưa ra phải xác định được suất vốn đầu tư thực hiện của dự án so với suất vốn đầu tư được phê duyệt trong báo cáo đầu tư chẳng hạn chi phí đầu tư/km đường.
So sánh với định nghĩa về kiểm toán hoạt động, ý kiến đánh giá của Đoàn kiểm toán chỉ phù hợp với đánh giá tính hữu hiệu hơn là đánh giá tính hiệu quả theo hai phương diện (i) dự án có đáp ứng được mục tiêu đề ra không và (ii) tác động mang lại của dự án chẳng hạn như lưu lượng xe qua lại so với công suất thiết kế của dự án có phù hợp.
Đối với tính hữu hiệu trong phát hiện (12)- Đoàn kiểm toán đã hiểu sai khái niệm tính hữu hiệu: có sự nhầm lẫn khi đưa ra ý kiến cho rằng việc không tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật dẫn tới không đảm bảo tính hữu hiệu của dự án:
Việc không tuân thủ pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước trong quá trình thực hiện, chỉ đạo thực hiện, phê duyệt, điều hành dự án dẫn đến việc không nghiêm minh, thiếu công bằng, minh bạch trong quản lý đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn.
Mặc dù trong Báo cáo thẩm định có đề nghị sửa đổi lại nội dung đánh giá tính hiệu quả và tính hữu hiệu, tuy nhiên Đoàn kiểm toán vẫn bảo lưu ý kiến này trong Báo cáo chính thức trước khi phát hành. Một thành viên trong Hội đồng thẩm định đề xuất Đoàn phải đánh giá được sự thích hợp trong việc lựa chọn phương án đầu tư:
Theo tôi thì việc phân kỳ đầu tư không hợp lý, đầu tư không đồng bộ, đầu tư con đường lớn mà cầu thì không có, lưu lượng giao thông không đúng như thiết kế ... đây là vấn đề cần đánh giá, phải đánh giá được hiệu quả đầu tư nếu không đánh giá được thì kiến nghị đơn vị khác đánh giá.
Theo tác giả, ý kiến đề xuất này hoàn toàn phù hợp, bởi theo quy định, một dự án đầu tư (các dự án nhóm A, B) khi lập Báo cáo dự án đầu tư phải chứng minh được tính khả thi, hiệu quả về mặt kinh tế và xã hội của dự án và phải đề xuất một số phương án để lựa chọn đánh giá trước khi phê duyệt. Ngoài ra, quan điểm chi phối của các thành viên trong Hội đồng thẩm định thường bày tỏ ý kiến nghiêng theo
hướng “thận trọng” chẳng hạn trong cuộc họp thẩm định trên, Chủ tịch hội đồng thẩm định khi đưa ra kết luận có nhấn mạnh rằng:
Theo tôi không nên đánh giá vấn đề này, chúng ở tầm vĩ mô của thành phố. Chúng ta không có đủ thời gian và nhân lực, chúng ta không thể hiểu hết được các vấn đề chính trị - xã hội, các mục tiêu cũng như quy hoạch dài hạn của thành phố. Vấn đề gì xem xét được và có cơ sở cụ thể thì đưa ra ý kiến, còn không chứng minh được thì không nêu, tránh sau này khi thông qua Báo cáo kiểm toán, các đại biểu chỉ dựa vào một hai ý kiến đánh giá của chúng ta (khi chúng ta không có cơ sở và không hiểu hết vấn đề thực tiễn của thành phố) có thể sẽ phủ định toàn bộ kết quả khác đã thể hiện trong Báo cáo kiểm toán. Khi đánh giá cần đảm bảo tính pháp lý, chính xác nếu không sẽ phản tác dụng, thành phố có thể cho rằng Đoàn quy chụp và phản ứng tiêu cực ...
Ngoài việc đạt được một số phát hiện liên quan đến việc đánh giá tính kinh tế của dự án, Đoàn kiểm toán cũng phát hiện hành vi không tuân thủ pháp luật hoặc sai sót trong quản lý tài chính làm tăng chi phí đầu tư của dự án gây thất thoát, lãng phí, giảm tính tiết kiệm của dự án. Các phát hiện liên quan tới tính hiệu quả của dự án không được đo lường cụ thể, ý kiến đánh giá dưới góc độ định tính, chưa chỉ ra được các nguyên nhân tại sao, mục tiêu không đo lường được. Liên quan tới tính hiệu lực, phát hiện kiểm toán đưa ra ý kiến “việc tuân thủ pháp luật chưa cao ảnh hưởng tới tính hiệu lực của văn bản pháp luật”. Ý kiến đánh giá này chưa phù hợp với khái niệm tính hiệu lực được định nghĩa trong kiểm toán hoạt động. Đặc biệt, các phát hiện kiểm toán chưa chỉ rõ được việc đầu tư dự án như vậy có đáp ứng được yêu cầu chiến lược phát triển kinh tế xã hội của Thành phố Hồ Chí Minh, sự phù hợp về quy mô đầu tư, tiêu chuẩn xây dựng áp dụng cho dự án. Hiện tại, sau bốn năm đưa vào khai thác sử dụng, mức độ lưu lượng giao thông qua tuyến đường này vẫn rất thấp không đúng như phương án đầu tư được lập. Nguyên nhân chính do chất lượng dự báo và khảo sát chưa sát, không đảm bảo độ tin cậy cũng như đáp ứng được nhu cầu sử dụng trong từng thời kỳ chúng phụ thuộc và khả năng và trình độ quản lý của đơn vị được kiểm toán. Bên cạnh đó, qua ý kiến trao đổi của Đoàn kiểm toán, ý kiến của các thành viên trong Hội đồng thẩm định, cho thấy mức độ quan tâm, thái độ, nhận thức khác nhau về vai trò, ý nghĩa kiểm toán hoạt động quyết định sự thành công của loại hình kiểm toán này.
kết quả kiểm toán xuất phát từ cả nguyên nhân khách quan, chủ quan và chúng chịu ảnh hưởng bởi một số nhân tố chính sau (Chi tiết Bảng 4.4).