Trong các giáo trình về kiểm toán, kiểm toán hoạt động được định nghĩa là: việc kiểm tra và đánh giá về tính hữu hiệu và hiệu quả đối với hoạt động của một bộ phận hay toàn bộ tổ chức để đề xuất những biện pháp cải tiến.
Liên quan đến kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công, có khá nhiều định nghĩa được trình bày trong các văn bản quy định của các SAI và đến từ các nghiên
cứu hàn lâm (Barzelay 1996; Pollitt & cộng sự, 1997, 1999; Warning & Morgan 2007, 2011; Furubo & cộng sự 2011; Skells & Hodge 2010 …).
Trong đó, hai định nghĩa về kiểm toán hoạt động được sử dụng phổ biến nhất, một định nghĩa sử dụng hầu hết trong các nghiên cứu học thuật, một định nghĩa được sử dụng trong thực tiễn hoạt động của các SAI. Định nghĩa thứ nhất:
Kiểm toán hoạt động là những đánh giá độc lập về tính kinh tế, tính hiệu quả
về một hoặc một số hoạt động nào đó của đơn vị được kiểm toán, và tính hữu hiệu của các chương trình trong lĩnh vực công” (McRoberts & Hudson 1985; Parker 1990; English 1990; O'Leary 1996; Leeuw.F 1996; Thompson 1996; Guthrie & Parker 1999, theo Nath 2011, 1).
Ngoài việc thừa nhận các đặc điểm chung nhất về kiểm toán hoạt động trong định trên, Pollitt & cộng sự (1999) còn đề cập đến một số khái niệm “nguyên tắc quản lý phù hợp” (sound administrative principles), “quản lý tốt” (good management), “khắc phục yếu kém” (remendying deficiencies) trong định nghĩa về kiểm toán hoạt động. Các khái niệm bổ sung này như là những tiêu chuẩn so sách để đánh giá kết quả đạt được của các đối tượng kiểm toán qua đó nhằm cung cấp thông tin cho việc cải tiến hiệu quả hoạt động và “cơ sở phù hợp” trong hoạt động đánh giá.
Định nghĩa thứ hai: Năm 2004, INTOSAI đã chính thức giới thiệu “Hướng dẫn thực hiện kiểm toán hoạt động” sau khi có sự tham gia góp ý của hầu hết các SAI trong INTOSAI và đã định nghĩa:
Kiểm toán hoạt động là việc kiểm tra một cách độc lập liên quan tới hiệu quả và hữu hiệu của các nhiệm vụ, chương trình hoặc tổ chức của chính phủ, có chú ý thoả đáng đến tính tiết kiệm và nhằm mục tiêu đạt được những cải tiến trong hoạt động.
Mặc dù cũng thừa nhận kiểm toán hoạt động là một loại hình công việc đặc thù trong SAI và chúng được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc và thông lệ chung thay vì những chuẩn mực tương đối cố định như đối với loại hình kiểm toán truyền thống nhưng tổ chức này cho rằng kiểm toán hoạt động là một loại hình kiểm toán
(INTOSAI 2004, 11). Lập luận được sử dụng để biện hộ cho tính “hợp pháp” của loại hình kiểm toán hoạt động, đó chính là “trách nhiệm giải trình” (accountability). Đây là một trong những nhân tố cơ bản quyết định việc hình thành kiểm toán. Flint (1988, 23, theo Furubo & cộng sự 2011, 28), đã đề xuất một số tiền đề trong cuốn sách “Triết lý và những nguyên tắc kiểm toán”, trong đó, tiên đề đầu tiên được mô tả như là điều kiện tiên quyết “Điều kiện cơ bản của hoạt động kiểm toán đó là mối quan hệ trách nhiệm giữa các bên hoặc trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực công”. Vì vậy, trách nhiệm giải trình cũng chính là một thành tố cơ bản của kiểm toán hoạt động.
Mặc dù, có khá nhiều định nghĩa khác nhau về kiểm toán hoạt động, nhưng theo Kells & Hodge (2010, 64) các định nghĩa này vẫn còn nhiều điểm mơ hồ, chưa rõ ràng. Nguyên nhân, do trong quá trình phân tích để xây dựng định nghĩa này một số tác giả không định nghĩa đầy đủ các yêu tố cấu thành nên kiểm toán hoạt động (Lindeberg & Tobias 2007). Trong thực tiễn hoạt động kiểm toán cũng chỉ ra nhiều loại hình đánh giá được sử dụng trong kiểm toán hoạt động (Pollitt & cộng sự 1999, 12 & 194; INTOSAI 2004, 11) hoặc tại sao có những quy định về chức năng, nhiệm vụ khác nhau giữa các SAI ví dụ: KTV trong SAI của Pháp với vai trò như thẩm phán đưa ra những phán quyết liên quan tới sự phù hợp đối với kết quả quản lý; ở Thụy Điển, KTV đóng vai trò như các nhà tư vấn về quản lý; ở Phần Lan, KTV là các nhà nghiên cứu, tạo ra kiến thức và các thông tin mới; ở Anh, giống với vai trò là kế toán viên công chứng, báo cáo tới quốc hội về sự hợp lý trong chi tiêu ngân sách…
Tổng hợp từ các định nghĩa trên về kiểm toán hoạt động có thể xác định được đặc điểm cơ bản của kiểm toán hoạt động trên cơ sở xem xét các yếu tố cấu thành được thừa nhận rộng khắp và lặp đi lặp lại trong nhiều định nghĩa:
Tính kinh tế, hiệu quả và hữu hiệu; khách quan, hoạt động đánh giá, thông tin tài chính, giải trình trách nhiệm, cơ quan kiểm toán, mô hình
quản trị công mới (NPM)12, tính độc lập.
Vì vậy, cần làm rõ các khái niệm căn bản trong định nghĩa của kiểm toán hoạt động.