5.2.1. Quan điểm phát triển kiểm toán hoạt động
Từ tổng kết các nghiên cứu trước và khảo sát kinh nghiệm kiểm toán của một số quốc gia phát triển trên thế giới trong Chương 1 đã chỉ ra rằng kiểm toán hoạt động xuất hiện nhằm thích ứng với tiến trình cải cách quản trị công và trở thành một bộ phận cấu thành nên hệ thống quản trị công mới, theo đó, quốc gia nào có tiến trình cải cách quản trị công càng sâu, rộng hiệu quả thì kiểm toán hoạt động càng phát triển. Các quốc gia đang phát triển mặc dù có nhu cầu phát triển loại hình kiểm toán này cao hơn nhưng khả năng triển khai thấp và kết quả hạn chế hơn. Các quốc gia có mức độ minh bạch và trách nhiệm giải trình cao có trình độ phát triển kiểm
toán hoạt động cao hơn các quốc gia theo chế độ quân chủ hoặc có mức độ minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp. Quốc gia có mức độ tuân thủ pháp luật cao có trình độ phát triển kiểm toán hoạt động cao và ngược lại. Về lý luận, kiểm toán hoạt động có phạm vi rộng hơn loại hình kiểm toán truyền thống, mục tiêu và đối tượng kiểm toán thường xuyên thay đổi và không lặp lại, phương pháp kiểm toán hoạt động cũng hoàn toàn khác biệt. Theo đó, thời gian, chi phí và các nguồn lực khác dành cho kiểm toán hoạt động thường lớn hơn rất nhiều so với loại hình kiểm toán truyền thống trong khi đó kết quả kiểm toán hoạt động mang lại thường khó đo lường và đánh giá được cụ thể và tức thời như loại hình kiểm toán truyền thống. Vì vậy, theo tác giả trước hết cần xác định quan điểm phát triển kiểm toán hoạt động phù hợp với đặc điểm Việt Nam dựa trên những phân tích sau:
Thứ nhất, cần chủ động để phát triển kiểm toán hoạt động: Theo học thuyết quản trị công mới, việc chính phủ các quốc gia thực hiện cải cách quản trị công theo hướng nâng cao hiệu quả và hiệu lực trong việc phân bổ, quản lý và sử dụng nguồn lực công tạo tiền đề thúc đẩy phát triển kiểm toán hoạt động. Bên cạnh đó, lý thuyết ủy nhiệm kết hợp với việc tăng cường và mở rộng trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực công từ trách nhiệm tuân thủ pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao và chịu trách nhiệm giải trình với cấp trên sang hoàn thành mục tiêu, cam kết, giải trình kết quả thực hiện nhiệm vụ với cả cấp trên, cấp dưới và người dân cũng tạo cơ sở nền tảng hỗ trợ kiểm toán hoạt động phát triển. Việt Nam là quốc gia đang phát triển, quản trị công đang trong quá trình cải cách nhưng hiện mô hình quản trị công vẫn chủ yếu tập trung vào việc tuân thủ pháp luật và kiểm soát đầu vào, mức độ minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp, đặc biệt là chưa xây dựng luật cũng như hình thành cơ chế chịu trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu trong việc ban hành chính sách hoặc thực thi nhiệm vụ được giao cũng đã bộc lộ những khiếm khuyết, yếu kém và phổ biến nhất là việc các cơ quan nhà nước còn quan liêu trong thực thi công vụ. Kết quả khảo sát cho thấy tiến trình cải cách quản trị công (thuộc nhân tố chính trị tác động đến việc phát triển kiểm toán hoạt động) đã được lập kế hoạch, thực hiện nhưng kết quả cải cách quản trị công còn tồn tại nhiều hạn chế. Vì vậy,
cần phát triển kiểm toán hoạt động theo cách chủ động, qua việc xem kiểm toán hoạt động như một công cụ thúc đẩy cải cách quản trị công nhằm tăng cường hơn nữa trách nhiệm giải trình và nâng cao hiệu quả, hiệu lực trong quản lý và sử dụng các nguồn lực công hơn là áp dụng quan điểm phát triển thụ động (phát triển kiểm toán hoạt động thích ứng với những thay đổi trong cải cách quản trị công).
- Thứ hai, cần có quan điểm linh hoạt trong phát triển: Theo lý thuyết lựa chọn hợp lý áp dụng trong lĩnh vực công, chính phủ mỗi quốc gia trước mỗi quyết sách, hành động phải có chủ đích, suy nghĩ sao cho mang lại lợi ích lớn nhất cho người dân và cho xã hội qua việc xây dựng, ban hành các quy định, nguyên tắc quản trị hiện đại vào trong quản trị công. Kết quả thực hiện nhiệm vụ tại mỗi đơn vị công đều phải được theo dõi, giám sát, tổng kết, đánh giá trên cơ sở mục tiêu, tiêu chuẩn khách quan và phù hợp. Theo đó, kiểm toán hoạt động có thể tổ chức triển khai hoạt động kiểm toán của mình một cách hữu hiệu và hiệu quả do có thể giảm được thời gian, chi phí, nguồn lực phân bổ cho việc thu thập thông tin, số liệu, xác định được tiêu chuẩn kiểm toán phù hợp và đạt được sự đồng thuận trong việc đưa ra ý kiến đánh giá. Kết quả khảo sát hai tình huống kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công của SAV cho thấy, cả hai đơn vị được kiểm toán đều xây dựng các mục tiêu, tiêu chuẩn chưa phù hợp, thiếu kiểm tra, tổng kết đánh giá kết quả đạt được. Bên cạnh đó, việc triển khai lồng ghép giữa các loại hình kiểm toán này trong một cuộc kiểm toán tại Việt Nam sẽ khó đạt được chất lượng và hiệu quả khi có quá nhiều mục tiêu và nội dung trong một cuộc kiểm toán trong khi có quá ít thời gian và nhân sự. Mặt khác, mục tiêu, phương pháp kiểm toán hoạt động trong từng cuộc kiểm toán không nên cố định mà phải thay đổi chẳng hạn, kiểm toán tính hữu hiệu thường áp dụng đối với các chương trình dự án hoặc đánh giá chính sách, kiểm toán tính hiệu quả xem xét tính hiệu quả trong quản lý và sử dụng các nguồn lực công hoặc đánh giá trách nhiệm thủ trưởng các đơn vị được giao nguồn lực công. Chính những đặc điểm này đặt ra yêu cầu với SAV cần phải xây dựng chuẩn mực, sổ tay hướng dẫn kiểm toán hoạt động theo hướng mở, linh hoạt và không cố định như đối với các chuẩn mực kiểm toán tuân thủ, kiểm toán báo cáo tài chính.
- Thứ ba, cần cân đối chi phí - lợi ích: Theo lý thuyết lựa chọn hợp lý áp dụng trong lĩnh vực công, việc triển khai kiểm toán hoạt động cần phải xem xét, ước tính và đánh giá chi phí bỏ ra và lợi ích đạt được trước và sau khi kiểm toán. Chi phí có thể ước tính và xác định một cách tương đối dễ dàng nhưng lợi ích đạt được khó có thể đo lường và đánh giá nhất là lợi ích về mặt xã hội. Vì vậy, trước hết cần phải đánh giá chi phí - lợi ích kinh tế trước khi tổ chức triển khai kiểm toán hoạt động hoặc trong việc lập kế hoạch chiến lược phát triển theo nguyên tắc lợi ích kinh tế đạt được phải lớn hơn chi phí. Kết quả khảo sát tại Bảng 4.1, Mục 4.1.1.2 cho thấy kết quả kiểm toán (tăng thu, giảm chi ngân sách nhà nước) của mỗi KTV vẫn có xu hướng tăng theo thời gian từ 2,148 tỷ đồng/KTV trong năm 2005 lên 4,755 tỷ đồng/KTV trong năm 2013). Có như vậy, SAV mới có thể thuyết phục được quốc hội, chính phủ, người sử dụng báo cáo kiểm toán về vai trò hợp pháp của mình qua đó tranh thủ sự ủng hộ, quan tâm của họ cho việc triển khai và phát triển kiểm toán hoạt động.
- Thứ tư, cần xác lập đúng vai trò và vị trí của loại hình kiểm toán hoạt động:
Áp dụng lý thuyết cung – cầu để phân tích nhu cầu kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công ở Việt Nam và khả năng cung của SAV cho thấy, cầu kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công ở Việt Nam khá cao đến từ yêu cầu quốc hội, chính phủ, mong đợi hợp lý trong xã hội nhằm khắc phục thực trạng thất thoát, lãng phí, yếu kém trong quản lý, sử dụng nguồn lực công, cầu từ bên trong SAV. Tuy nhiên, cung về kiểm toán hoạt động thấp (đã chỉ ra trong kết quả nghiên cứu định lượng). Nguyên nhân do hệ thống tổ chức của SAV đang trong quá trình hoàn thiện; đội ngũ KTV còn thiếu về số lượng KTV có thể thực hiện kiểm toán hoạt động, cơ cấu chưa phù hợp, hạn chế về chuyên môn, nghiệp vụ, tính chuyên nghiệp trong thực thi công vụ; chất lượng của công tác đào tạo, bồi dưỡng chưa theo kịp với yêu cầu nhiệm vụ; hệ thống tài liệu phục vụ cho đào tạo, bồi dưỡng chưa hoàn thiện. Hệ thống chuẩn mực, quy trình kiểm toán hoạt động còn thiếu, so với thông lệ quốc tế còn có khoảng cách, việc áp dụng các chuẩn mực kiểm toán chưa thống nhất (kết quả phỏng vấn sâu). Kết quả kiểm toán hoạt động chưa đáp ứng được yêu cầu so với yêu cầu của
Quốc hội, Chính phủ. Nguyên nhân chính là mức độ hiểu biết, quan tâm, thái độ của KTV đối với kiểm toán hoạt động chưa tương xứng như với kiểm toán truyền thống. Vì vậy, cần phải thống nhất quan điểm trong SAV, xem kiểm toán hoạt động có vai trò tương đương với loại hình kiểm toán truyền thống bằng cách thực hiện việc phân bổ nguồn lực, thời gian, nhân sự cân bằng giữa hai loại hình kiểm toán.
Trên cơ sở quan điểm phát triển được đúc kết từ lý luận và thực tiễn tại một số SAI trên thế giới cùng với kết quả nghiên cứu trong Chương 4, tác giả đề xuất một số định hướng phát triển kiểm toán hoạt động đối với SAV trong thời gian tới tương ứng với 4 nhóm nhân tố tác động và các hạn chế tương ứng (Bảng 5.1).