1.1.6.1. Các mô hình tổ chức của Kiểm toán Nhà nước
a. Phân loại mô hình KTNN theo địa vị pháp lý
Nếu căn cứ vào địa vị pháp lý và quan hệ của cơ quan KTNN với hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước thì hiện nay tồn tại 3 loại mô hình cơ bản như sau:
- Mô hình tổ chức cơ quan KTNN thuộc cơ cấu hành pháp
Theo mô hình này, KTNN là một cơ cấu trong bộ máy của cơ quan hành pháp (Chính phủ hoặc Tổng thống đứng đầu cơ quan hành pháp) thường được tổ chức theo mô hình một bộ hoặc cơ quan ngang bộ hoặc Uỷ ban kiểm toán. KTNN cũng có thể được tổ chức theo mô hình là cơ quan của Chính phủ hoặc Thủ tướng chính phủ hoặc Tổng thống. Người đứng đầu KTNN có thể là thành viên của Chính phủ hoặc không phải là thành viên của Chính phủ. Ở mô hình này, KTNN có thể do Quốc hội thành lập (Bộ, Uỷ ban) hoặc do người đứng đầu cơ quan hành pháp thành lập. Đặc trưng của mô hình này là cơ quan KTNN thực hiện quyền kiểm toán theo pháp luật và yêu cầu (bắt buộc đơn vị được kiểm toán thực thi ngay các kết luận và kiến nghị của mình). Trong một số trường hợp nếu đơn vị được kiểm toán không thực hiện theo yêu cầu trên thì sẽ phải chịu các biện pháp cưỡng chế như: phong toả tài khoản, xử phạt hành chính, cảnh cáo, kỷ luật, bắt bồi thường hoặc kiến nghị truy tố... (những nước đã từng thực hiện các biện pháp trên đó là: KTNN Trung Quốc, Uỷ ban kiểm toán và thanh tra Hàn Quốc...).
- Mô hình tổ chức cơ quan KTNN thuộc cơ cấu lập pháp
Mô hình này được áp dụng khá phổ biến, đặc biệt ở những nước có nền kinh tế phát triển, bộ máy Nhà nước, hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và có truyền thống dân chủ từ rất sớm như Hoa Kỳ, Nga, Thuỵ Điển, Anh, Canada... Theo mô hình này, Cơ quan KTNN là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động theo pháp luật. Quốc hội quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu của cơ quan KTNN; trong một số trường hợp Quốc hội quyết định cả thành viên Ban lãnh đạo của cơ quan KTNN. Cơ quan KTNN có nghĩa vụ báo cáo kết quả hoạt động trước Nghị viện. Nghị viện quyết định ngân sách
24
hoạt động của cơ quan KTNN. Theo mô hình này, cơ quan KTNN có vị trí độc lập với cơ quan hành pháp cũng như cơ quan thực hiện quyền công tố, xét xử; thực hiện việc kiểm tra và cung cấp thông tin cho Quốc hội cũng như các cơ quan chức năng.
- Mô hình tổ chức độc lập
Đây là mô hình tổ chức rất đặc biệt, cơ quan KTNN do Quốc hội lập ra nhưng không thuộc cơ quan lập pháp và hành pháp hay tư pháp; hoạt động một cách độc lập theo quy định của pháp luật; mọi quyền hạn và nghĩa vụ của cơ quan KTNN được chế định theo pháp luật. Mô hình này được ứng dụng phổ biến ở hầu hết các nước có nền kinh tế phát triển, có nhà nước pháp quyền được xây dựng có nền nếp... Nhờ đó mà kiểm toán phát huy được đầy đủ tính độc lập trong việc thực hiện các nhiệm vụ và quyền hạn của mình. Điển hình của mô hình này là Kiểm toán Liên Bang của Cộng hoà Liên bang Đức, Toà thẩm kế của Cộng hoà Pháp.
b. Phân loại mô hình KTNN theo cơ cấu tổ chức
Theo cơ cấu tổ chức bộ máy KTNN, mô hình KTNN có thể chia thành hai dạng: - Mô hình cơ cấu tổ chức KTNN trong nhà nước Liên Bang
Theo cơ cấu tổ chức này, KTNN được tổ chức thành KTNN Liên Bang và KTNN các bang độc lập. Mô hình này thích hợp với các quốc gia có tổ chức kiểm toán theo kiểu Liên bang với cơ chế độc lập tương đối về tài chính ngân sách. KTNN Liên bang và KTNN các bang độc lập với nhau. Các quốc gia áp dụng mô hình này thường có quy mô lớn, các bang phân bố rộng và phân tán, khối lượng tài sản công ở mỗi bang lớn và có quan hệ phức tạp. Đồng thời, mỗi bang cũng có khối lượng tài sản công tương đối đồng đều... Tình hình đó, đòi hỏi phải có tổ chức KTNN ngay tại từng bang.
- Mô hình cơ cấu tổ chức KTNN trong một nhà nước thống nhất
Với cơ cấu tổ chức này, KTNN thường được tổ chức theo hai hình thức, đó là: mô hình KTNN tổ chức theo cấp chính quyền (Trung Quốc) và mô hình KTNN tập trung thống nhất (Việt Nam, Thái Lan). Hai mô hình này thích ứng với những nước có quy mô nhỏ song địa bàn tương đối phân tán. KTNN thường có mạng lưới ở các địa phương, khu vực. Những địa phương, khu vực này trước hết có khối lượng tài sản công đủ lớn và thường xa trung tâm nên đòi hỏi có tổ chức kiểm toán Nhà nước ngay tại nơi thực địa để thực hiện chức năng kiểm toán Nhà nước.
Theo mô hình tổ chức KTNN theo cấp chính quyền, ở Trung ương có KTNN trung ương với các KTNN khu vực trực thuộc Trung ương; ở các cấp chính quyền địa phương không có KTNN địa phương trực thuộc chính quyền địa phương và chịu sự chỉ đạo theo ngành dọc của KTNN Trung ương. Theo mô hình KTNN tập trung thì chỉ có KTNN ở trung ương và các tổ chức KTNN khu vực trực thuộc Trung ương.
25
1.1.6.2. Cơ chế quản lý của Kiểm toán Nhà nước
Cơ chế tổ chức của KTNN là cách sắp xếp các đơn vị, bộ phận của KTNN nhằm thực hiện tốt nhất các chức năng của KTNN.
a. Cơ chế quản lý đồng sự
Theo cơ chế này, về tổng quan, cơ cấu tổ chức của KTNN gồm: Hội đồng KTNN và hội đồng các đơn vị kiểm toán (Hội đồng cấp vụ hoặc tương đương); hệ thống các đơn vị tham mưu - chức năng; hệ thống các đơn vị kiểm toán; hệ thống các đơn vị sự nghiệp. Các Hội đồng trong mô hình này có vai trò quyết định những vấn đề lớn có tính chất chiến lược và quan trọng của KTNN và các đơn vị kiểm toán của KTNN, còn việc thực hiện các chức năng điều hành và tổ chức hoạt động vẫn thuộc về người đứng đầu KTNN và người đứng đầu các đơn vị của KTNN.
b. Cơ chế quản lý đơn tuyến
Theo mô hình này, cơ cấu tổ chức của KTNN gồm: Người đứng đầu KTNN; hệ thống các đơn vị tham mưu - chức năng; hệ thống các đơn vị kiểm toán; hệ thống các đơn vị sự nghiệp. Toàn bộ hoạt động hoạch định những vấn đề lớn có tính chất chiến lược và quan trọng của KTNN, cũng như việc thực hiện các chức năng điều hành và tổ chức hoạt động kiểm toán đều tập trung vào người đứng đầu KTNN và người đứng đầu các đơn vị của KTNN. Trong mô hình này, người đứng đầu KTNN và đứng đầu các đơn vị của KTNN có thể thành lập các hội đồng để thực hiện chức năng tư vấn cho người đứng đầu; hội đồng không có chức năng quyết định.
Tuy hai mô hình trên dựa trên nguyên tắc hoạt động có sự khác nhau, song, cấu trúc bên trong mỗi mô hình vẫn có sự tương đồng nhất định, đó là sự kết hợp giữa việc tổ chức hệ thống các đơn vị chức năng quản lý với hệ thống các đơn vị chuyên môn kiểm toán; ngoài ra, còn tổ chức các đơn vị sự nghiệp, hỗ trợ.