- Các chuẩn mực do KTNN Việt Nam và KTNN Trung Quốc áp dụng đều chưa phù
3.5.3.Một số giải pháp đổi mới hoạt động Kiểm toán Nhà nước trong điều kiện Việt Nam là thành viên của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế
7 Các kết quả kiểm
3.5.3.Một số giải pháp đổi mới hoạt động Kiểm toán Nhà nước trong điều kiện Việt Nam là thành viên của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế
kiện Việt Nam là thành viên của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế
Trên cơ sở các định hướng đề xuất trong mục 3.4.2.2, các bài học kinh nghiệm cụ thể của KTNN Trung Quốc; trên cơ sở đánh giá thực trạng và phân tích nguyên nhân
150
những hạn chế, bất cập trong hoạt động của KTNN Việt Nam, Luận án đề xuất một số giải pháp phát triển hoạt động của KTNN Việt Nam trong điều kiện Việt Nam là thành viên của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế. Các giải pháp bao gồm:
3.5.3.1. Hoàn thiện cơ sở pháp lý và các quy định về chuyên môn, nghiệp vụ cho tổ chức và hoạt động của KTNN
a. Về cơ sở pháp lý
Để xác lập địa vị pháp lý của KTNN đúng với bản chất của cơ quan KTNN, phù hợp với các nguyên tắc, chuẩn mực của INTOSAI và phù hợp với thông lệ quốc tế, vấn đề trước tiên và mang tính quyết định là bổ sung vào Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước những quy định cơ bản về vị trí pháp lý của KTNN và Tổng KTNN. Đây là những quy định nền tảng cho tổ chức và hoạt động của KTNN; đồng thời, là cơ sở pháp lý cho việc quy định địa vị pháp lý của KTNN trong Luật KTNN và bảo đảm sự tương thích giữa Luật KTNN với Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật NSNN và các luật khác có liên quan.
Những vấn đề cơ bản về cơ sở pháp lý cần được bổ sung, hoàn thiện là:
- Thứ nhất, KTNN cần bổ sung vào Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở thời điểm thích hợp một số điều khoản quy định (như Luật KTNN) về vị trí pháp lý, tính độc lập của cơ quan KTNN; thủ tục, thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng KTNN với nội dung cơ bản sau:
+ KTNN là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công.
+ Tổng KTNN là người đứng đầu KTNN, do Quốc hội bầu.
Đến nay, KTNN đã trình Quốc hội Dự thảo địa vị pháp lý của KTNN Việt Nam trong Hiến pháp với nội dung về vị trí pháp lý, tính độc lập, chức năng của cơ quan KTNN; thủ tục, thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng KTNN. Dự kiến, Dự thảo sẽ được Quốc hội thông qua vào cuối năm 2013.
Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, sửa đổi lại Điều 13 của Luật KTNN như sau: “KTNN là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công” để phù hợp với quy định của Hiến pháp. Đồng thời, đề xuất cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Quốc hội và Luật Tổ chức Chính phủ liên quan đến KTNN nhằm khẳng định KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục bầu, bổ nhiệm các chức danh Tổng KTNN và Phó Tổng KTNN.
- Thứ hai, bổ sung vào Luật KTNN một số chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN như:
151
+ Bổ sung nhiệm vụ kiểm toán thuế: Điều 5 của Luật KTNN quy định ”Đối tượng kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước là hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước”. Do vậy, bổ sung nhiệm vụ kiểm toán thuế của KTNN là hoàn toàn phù hợp; đồng thời việc kiểm toán thuế cũng phù hợp với khuyến cáo của INTOSAI (Tuyên bố Lima), tạo cơ sở pháp lý để KTNN thực hiện kiểm toán các đối tượng có nghĩa vụ thu nộp NSNN và kiểm soát các nguồn thu của NSNN. Quy định này nhằm xác định thẩm quyền kiểm tra tài chính của Nhà nước với tư cách là chủ thể công quyền có quyền huy động sự đóng góp của các chủ thể kinh tế vào NSNN, còn kế hoạch kiểm toán hàng năm của KTNN được thực hiện theo nguyên tắc chon mẫu theo yêu cầu quản lý của Nhà nước, yêu cầu giám sát của Quốc hội, HĐND và phù hợp với năng lực (biên chế, kinh phí) của KTNN trong từng thời kỳ.
+ Bổ sung nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng: Việc bổ sung chức năng, nhiệm vụ phòng chống tham nhũng phù hợp quy định tại Điều 3 của Luật KTNN về mục đích kiểm toán ”...góp phần ...chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí”; đồng thời phù hợp quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng (Luật Phòng chống tham nhũng đề cao trách nhiệm của KTNN trong phòng chống tham nhũng thông quan hoạt động kiểm toán nhà nước).
+ Bổ sung rõ nhiệm vụ kiểm toán nợ công: Việc bổ sung nhiệm vụ kiểm toán nợ công là phù hợp thông lệ quốc tế và yêu cầu hội nhập quốc tế ở nước ta hiện nay. Đồng thời, bảo đảm phát huy vai trò của công cụ KTNN trong việc kiểm toán để xem xét mức vay nợ và an toàn nợ công của quốc gia; kiến nghị các biện pháp nhằm quản lý, sử dụng nợ công có hiệu quả cho mục tiêu phát triền kinh tế - xã hội của đất nước.
- Thứ ba, quy định rõ giá trị pháp lý của báo cáo kiểm toán: Để khắc phục quy định còn chưa rõ ràng về chủ thể (cơ quan, người có thẩm quyền), dễ dẫn đến hiểu khác nhau và hiểu không đúng tinh thần và lời văn của quy phạm tại khoản 3 Điều 9 Luật KTNN; đồng thời, để bảo đảm yêu cầu ngôn ngữ của văn bản quy phạm pháp luật: chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải đơn giản, dễ hiểu, đối với những thuật ngữ chuyên môn cần phải xác định rõ nội dung trong văn bản. Do vậy, cần phải xác định rõ cơ quan, người có thẩm quyền là những chủ thể nào, đồng thời xác định rõ trách nhiệm của các chủ thể này đối với quyết định của mình.
- Thứ tư, về chế tài đối với các hành vi vi phạm Luật KTNN: Trong thực tiễn hoạt động kiểm toán xảy ra nhiều hành vi vi phạm Luật KTNN, nhưng chưa có văn bản pháp luật nào quy định về các chế tài để áp dụng đối với hành vi vi phạm của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan. Đây là vấn đề phức tạp có liên quan đến nguyên tắc xử lý, thẩm quyền xử lý, hình thức xử lý, thi hành quyết định xử lý...
152
Tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm, hành vi vi phạm Luật KTNN của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan có thể bị xử lý về hình sự hoặc xử phạt vi phạm hành chính. Do vậy, trên cơ sở các quy định về xử lý vi phạm mang tính nguyên tắc của Luật KTNN (Điều 73), KTNN sớm nghiên cứu xây dựng trình Chính phủ ban hành Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động kiểm toán nhà nước, tạo cơ sở pháp lý cho việc xử lý các hành vi vi phạm Luật KTNN.
- Thứ năm, về mối quan hệ giữa KTNN với cơ quan, tổ chức có liên quan đến hoạt động kiểm toán: Luật KTNN hiện nay chưa quy định mối quan hệ giữa KTNN với cơ quan, tổ chức có liên quan đến hoạt động kiểm toánnhư: Hội đồng nhân dân và UBND địa phương; Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, các cơ quan của Chính phủ; kiểm toán độc lập; quan hệ phối hợp kiểm toán giữa KTNN Việt Nam với cơ quan KTNN tối cao của các quốc gia trên thế giới trong việc phối hợp thực hiện kiểm toán, vì vậy, cần phải quy định bổ sung những mối quan hệ này trong Luật KTNN, tạo cơ sở pháp lý cho việc thiết lập và thực hiện quan hệ giữa KTNN với các cơ quan, tổ chức có liên quan trong hoạt động kiểm toán.
b.Về quy định chuyên môn, nghiệp vụ
Đồng thời với việc chú trọng tạo dựng khuôn khổ pháp lý nghề nghiệp, KTNN phải thường xuyên hoàn thiện các chuẩn mực, quy trình và phương pháp chuyên môn, nghiệp vụ cho tổ chức và hoạt động kiểm toán. Hoạt động KTNN, hoạt động kiểm tra tài chính nhà nước phải dựa trên cơ sở pháp lý rất vững chắc, đồng thời phải tuân thủ pháp luật. Mặt khác, hoạt động KTNN đòi hỏi có tính chuyên môn cao, liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau, vì vậy phải được thực hiện trên cơ sở các chuẩn mực, quy trình chuyên môn rất khoa học và chặt chẽ, luôn phải tuân thủ theo hệ thống chuẩn mực, quy trình nghề nghiệp thống nhất. Hệ thống chuẩn mực kiểm toán không chỉ là cơ sở trong hoạt động nghề nghiệp mà còn làm cơ sở để kiểm tra, giám sát, đánh giá hoạt động của KTV. Vì vậy, KTNN cần sớm hoàn thiện hệ thống chuẩn mực, quy trình kiểm toán và hệ thống mẫu biểu hồ sơ kiểm toán phù hợp với thông lệ quốc tế và theo yêu cầu nhiệm vụ trong điều kiện Việt Nam gia nhập WTO, nhằm ngày một nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán của KTNN.
Việc xây dựng và ban hành hệ thống chuẩn mực KTNN cần thực hiện theo lộ trình thực hiện ISSAIs đã cam kết với IDI-ASOSAI và Kế hoạch xây dựng và ban hành hệ thống chuẩn mực KTNN; đảm bảo nguyên tắc tiếp thu tối đa hệ thống chuẩn mực quốc tế của INTOSAI (ISSAIs), đồng thời phù hợp với điều kiện và môi trường hoạt động của KTNN Việt Nam. Hệ thống chuẩn mực Kiểm toán Nhà nước là văn bản quy phạm pháp luật nên việc xây dựng và ban hành phải tuân thủ Luật ban hành văn
153
bản quy phạm pháp luật; Nghị quyết Nghị quyết số 971/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 15/9/2005 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về việc quy định quy trình xây dựng và ban hành Hệ thống chuẩn mực Kiểm toán Nhà nước. Hệ thống chuẩn mực Kiểm toán Nhà nước cần được xây dựng đầy đủ, toàn diện, rõ ràng, dễ hiểu và dễ thực hiện; xây dựng chuẩn mực KTNN theo 3 loại hình kiểm toán, bao gồm: kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động, không lồng ghép cả 3 loại hình trong từng chuẩn mực. Về hình thức, hệ thống chuẩn mực KTNN sẽ bao gồm các chuẩn mực chung mang tính nguyên tắc và các chuẩn mực thực hành áp dụng riêng cho từng loại hình kiểm toán. Phương pháp xây dựng chuẩn mực Kiểm toán Nhà nước dựa trên cơ sở nghiên cứu ISSAIs, hệ thống chuẩn mực Kiểm toán Nhà nước hiện hành và hệ thống chuẩn mực Kiểm toán Việt Nam (áp dụng cho các công ty kiểm toán độc lập); trong đó rà soát, đảm bảo việc dịch các chuẩn mực quốc tế chính xác, chuẩn; đồng thời tham khảo kết quả làm việc của các Dự án, Nhóm công tác và các chuyên gia trong nước và quốc tế. Mặc dù về nguyên tắc, hệ thống chuẩn mực KTNN sẽ phần lớn sẽ phải đáp ứng các yêu cầu của ISSAIs nhưng trên thực tế hoạt động kiểm toán của KTNN còn có nhiều điểm khác biệt so với quốc tế, đặc biệt là lĩnh vực kiểm toán ngân sách. Chính vì vậy, việc nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc hệ thống ISSAIs, hệ thống chuẩn mực kiểm toán độc lập, kinh nghiệm quốc tế để áp dụng có hiệu quả và khả thi vào thực tiễn hoạt động kiểm toán của KTNN là vấn đề quan trọng nhất.
Vì hệ thống chuẩn mực KTNN không phải là những quy định và hướng dẫn mang tính cầm tay chỉ việc, nên việc xây dựng mới các hướng dẫn chuẩn mực KTNN (theo hướng Sổ tay, cẩm nang) trên cơ sở kết hợp với việc hoàn thiện các quy trình, tài liệu hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ phải được thực hiện một cách đồng bộ là cần thiết. Cụ thể, KTNN cần:
- Hoàn thiện hệ thống quy trình kiểm toán hiện có; cụ thể hoá một số quy trình kiểm toán chuyên ngành (quy trình kiểm toán ngân sách, quy trình kiểm toán đầu tư dự án, quy trình kiểm toán doanh nghiệp nhà nước,...); ban hành quy trình kiểm toán hoạt động, kiểm toán tuân thủ phù hợp với yêu cầu phát triển các loại hình hoạt động kiểm toán mới ở Việt Nam.
- Hoàn thiện quy trình kiểm tra, soát xét chất lượng kiểm toán, quy trình lập, thẩm định, xét duyệt và phát hành báo cáo kiểm toán làm cơ sở cho việc kiểm tra, soát xét chất lượng kiểm toán và giám sát hoạt động kiểm tra, soát xét chất lượng kiểm toán của KTNN. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
- Tăng cường công tác kiểm tra, kiểm soát việc chấp hành quy trình, chuẩn mực kiểm toán của KTNN trong quá trình tác nghiệp của KTV nhà nước; cụ thể hóa các
154
chế tài xử lý vi phạm về chuẩn mực, quy trình kiểm toán theo hướng luật hóa các quy định này.
3.5.3.2. Cơ cấu lại các đơn vị trực thuộc Kiểm toán Nhà nước
Để đảm bảo năng lực thực hiện nhiệm vụ theo quy định của pháp luật, đáp ứng tốt hơn yêu cầu, nhiệm vụ được giao, KTNN cần tiếp tục phát triển, hoàn thiện tổ chức bộ máy trên cơ sở mô hình quản lý tập trung thống nhất như hiện nay, bao gồm các đơn vị tham mưu, các KTNN chuyên ngành ở trung ương và các KTNN khu vực. Tuy nhiên, KTNN trong giai đoạn hiện nay cần tập trung đến cơ cấu lại các đơn vị trên cơ sở đảm bảo đúng chức năng, nhiệm vụ của từng đơn vị, tránh chồng chéo, trùng lắp; bố trí lại các phòng thuộc Vụ gọn nhẹ, linh hoạt phục vụ tốt hơn cho công tác quản lý và kiểm toán. Bên cạnh đó, chức năng nhiệm vụ của các đơn vị cần đảm bảo mối quan hệ chặt chẽ theo hệ thống chuyên môn giữa các đơn vị tham mưu, KTNN chuyên ngành với các KTNN khu vực; đồng thời quy định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của người đứng đầu (Vụ trưởng, Trưởng phòng, Trưởng đoàn kiểm toán, Tổ trưởng Tổ kiểm toán).
3.5.3.3. Đổi mới phương thức tổ chức hoạt động kiểm toán
Đa dạng hóa phương thức tổ chức hoạt động kiểm toán theo hướng kết hợp nhiều loại hình kiểm toán trong một cuộc kiểm toán; phát triển, tăng số lượng các cuộc kiểm toán chuyên đề, kiểm toán điều tra theo yêu cầu quản lý vĩ mô của Chính phủ, Quốc hội và các cơ quan chức năng của Nhà nước.
Mở rộng hình thức kiểm toán toán trước (tiền kiểm) nhằm ngăn ngừa kịp thời những sai sót, gian lận, lãng phí có thể xảy ra trước khi phân bổ dự toán ngân sách; kiểm toán trong quá trình thực hiện để chấn chỉnh kịp thời các sai phạm, đồng thời đưa ra giải pháp điều chỉnh kịp thời nhằm đảm bảo tính tuân thủ, tiết kiệm và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; kiểm toán sau (hậu kiểm) đối với kiểm toán báo cáo tài chính năm hoặc báo cáo quyết toán công trình, dự án, chương trình mục tiêu đã hoàn thành và báo cáo tài chính của các doanh nghiệp nhà nước.
Đổi mới cách thức tổ chức các cuộc kiểm toán theo hướng tổ chức các cuộc kiểm toán quy mô nhỏ, đi sâu theo từng chuyên đề, tập trung vào các vấn đề thời sự, những vấn đề nóng đang được dư luận quan tâm hoặc những nội dung có quy mô ngân sách lớn, tác động mạnh đến tiến trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Từng bước tổ chức kiểm toán thường xuyên gắn với cách thức kiểm toán qua mạng kết nối dữ liệu với các đơn vị được kiểm toán; chỉ kiểm toán tại đơn vị khi cần thiết.
155
Ngoài ra, phương thức tổ chức hoạt động đoàn kiểm toán cần được lựa chọn trên cơ sở kế hoạch kiểm toán trung hạn và kế hoạch kiểm toán thường niên đã được xác định để vừa đảm bảo tính kế hoạch vừa đảm bảo tính đa dạng trong hoạt động kiểm toán.
3.5.3.4. Đổi mới nội dung và phát triển các loại hình kiểm toán
Là một công cụ kiểm tra tài chính công của Đảng và Nhà nước, hoạt động KTNN trước hết phục vụ Đảng và Nhà nước trong kiểm tra, tổ chức thực hiện các đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, chỉ đạo, điều hành của Chính phủ và giám sát của Quốc hội về lĩnh vực tài chính nhà nước. Trong quá trình thực