Pháp luật về kiểm toán nói chung và KTNN nói riêng là yếu tố môi trường, đồng thời là tiền đề pháp luật cho sự ra đời và phát triển của các cơ quan KTNN. Pháp luật về KTNN phải đáp ứng được những yêu cầu cơ bản: (1) Tạo cơ sở pháp lý cho sự ra đời, hoạt động của cơ quan KTNN: xác định địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, phạm vi hoạt động… của KTNN; (2) Điều chỉnh các quan hệ phát sinh giữa các chủ thể liên quan đến quá trình kiểm toán; giữa KTNN với kiểm toán nội bộ, kiểm toán độc lập; giữa KTNN với Nhà nước, với các đơn vị được kiểm toán và với những tổ chức, cá nhân có liên quan; xử lý các hậu quả sau kiểm toán: công khai kiểm toán, xử lý sai phạm của đơn vị được kiểm toán, sử dụng kết quả kiểm toán…; (3) Tạo lập được môi trường pháp luật, định hướng cho sự phát triển của KTNN; (4) Đặc biệt, đối với hoạt động KTNN, pháp luật còn là cơ sở trực tiếp quyết định tính hiệu lực của hoạt động kiểm toán nhà nước (nguyên tắc hoạt động: “Chỉ tuân theo pháp luật”) cũng như sự bảo hộ của pháp luật đối với hoạt động kiểm toán nhà nước. Pháp luật về KTNN phải đảm bảo đồng bộ và phù hợp với yêu cầu phát triển của KTNN trong từng thời kỳ phát triển.
Hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước (Hiến pháp, Luật Kiểm toán nhà nước) xác lập địa vị pháp lý của cơ quan KTNN và người đứng đầu của KTNN, tổ chức bộ máy và hoạt động của KTNN, do vậy, nó là cơ sở trực tiếp cho sự hình thành tổ chức, cơ chế quản lý, chức năng, nhiệm vụ và hoạt động của KTNN.
Các đạo luật liên quan (Luật Ngân sách nhà nước, các luật Thuế, luật Phòng, chống tham nhũng, lãng phí...) điều chỉnh công tác quản lý và sử dụng các nguồn lực kinh tế của nhà nước và các tổ chức có lợi ích công chúng, tác động đến cơ sở, việc thực hiện các chức năng kiểm toán và hiệu lực của hoạt động kiểm toán của KTNN.
1.2.5. Tác động của việc gia nhập Tổ chức thương mại thế giới tới hoạt động kiểm toán nhà nước kiểm toán nhà nước
Ngày nay, toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế thế giới trở thành một xu thế tất yếu của thời đại và diễn ra mạnh mẽ trên nhiều lĩnh vực. Trong xu thế đó, ngành kiểm toán
32
nói chung và hoạt động kiểm toán của các cơ quan KTNN nói riêng sẽ có nhiều cơ hội phát triển cả về nguồn lực, công nghệ, đối tượng, phạm vi và nội dung..., nhưng mặt khác cũng phải đối mặt với nhiều rủi ro và thách thức. Những thách thức sẽ càng gia tăng và gây áp lực lớn khi các quốc gia đẩy mạnh hội nhập vào nền kinh tế thế giới (tham gia vào các tổ chức khu vực và toàn cầu) và các cam kết đang ngày càng đến gần. Điều này đòi hỏi các cơ quan KTNN phải chủ động trong nhận thức, chuẩn bị chiến lược riêng và sẵn sàng tham gia vào quá trình cạnh tranh trong xu thế toàn cầu hóa mới có thể tiếp tục phát huy hiệu quả vai trò của mình. WTO là định chế mang tính toàn cầu, là cơ sở cho các tổ chức khu vực xây dựng tiến trình tự do hoá thương mại, dịch vụ và đầu tư. Tham gia các tổ chức thương mại quốc tế là một nội dung quan trọng của quá trình hội nhập quốc tế của các quốc gia.
Việc gia nhập WTO không chỉ tác động mạnh mẽ đến kinh tế - xã hội của các quốc gia mà còn tác động đến các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế, trong đó có hoạt động kiểm toán nói chung và kiểm toán nhà nước nói riêng. Cụ thể là việc gia nhập WTO đã thúc đẩy việc hình thành một khung pháp lý hợp nhất, có tính chất quy chuẩn và minh bạch cho việc thực hiện hoạt động kiểm toán; thúc đẩy việc sửa đổi nội dung và chức năng kiểm toán; thúc đẩy việc công khai hoá và minh bạch hoá các kết quả kiểm toán; đồng thời thúc đẩy việc tiêu chuẩn hoá hoạt động kiểm toán và nâng cao chất lượng kiểm toán.
1.2.5.1. Thúc đẩy việc hình thành một khung pháp lý hợp nhất, có tính chất quy chuẩn và minh bạch cho việc thực hiện hoạt động kiểm toán nhà nước
Một trong những nguyên tắc cơ bản đối với hoạt động kiểm toán nói chung và kiểm toán nhà nước nói riêng là nhằm thực hiện kiểm toán tính tuân thủ pháp luật. Nhưng đã từ lâu, các kiểm toán viên thường gặp vướng mắc trong quá trình thực hiện loại hình kiểm toán tuân thủ do khung pháp lý còn lỏng lẻo, những quy định mang tính pháp lý mâu thuẫn với nhau, chồng chéo nhau. Những vấn đề vướng mắc ở trên có thể được giải quyết từng bước khi các quốc gia gia nhập WTO. Việc gia nhập WTO đòi hỏi Chính phủ của các quốc gia phải ban hành một khung pháp lý chứa đựng nhiều nội dung khác nhau bao trùm 4 lĩnh vực: (i) Thương mại hàng hoá; (ii) Thương mại dịch vụ; (iii) Các khía cạnh về Quyền Sở hữu trí tuệ liên quan đến Thương mại và (iv) Các khía cạnh về Đầu tư liên quan đến Thương mại; và được thể hiện trên 3 nguyên tắc chính: Nguyên tắc không phân biệt đối xử (quy chế tối huệ quốc và đối xử quốc gia), Nguyên tắc mở cửa thị trường (giảm thuế quan, dỡ bỏ các hạn chế nhập khẩu và minh bạch hoá) và Nguyên tắc cạnh tranh bình đẳng (thuế quan được sử dụng như một biện pháp thích hợp để bảo hộ thương mại trong trường hợp phá giá và trợ cấp là không được phép).
33 a. Những thay đổi trong nội dung kiểm toán
Với việc gia nhập WTO, các cách xử sự mang tính quốc gia và trong kinh doanh sẽ quy củ hơn, tính trung thực sẽ được cải thiện, những hành vi trái pháp luật trong việc quản lý và sử dụng tài chính công cũng được giảm bớt tạo điều kiện mở đường cho một phạm vi kiểm toán tốt hơn. Các Cơ quan KTNN có thể sắp xếp lại các ưu tiên kiểm toán thông qua việc giảm bớt gánh nặng của loại hình kiểm toán tuân thủ (việc ngăn chặn các hành vi gian lận và sai sót trong quá trình kiểm toán); tập trung nhiều hơn vào loại hình kiểm toán hoạt động nhằm thúc đẩy các đơn vị được kiểm toán thực hiện đúng và đầy đủ trách nhiệm của mình; hoàn thiện và nâng cao chất lượng cũng như hiệu quả của hệ thống quản lý kinh tế vĩ mô.
b. Những thay đổi trong chức năng kiểm toán
Với việc gia nhập WTO, các thị trường độc quyền truyền thống như thị trường tiền tệ, bảo hiểm và viễn thông sẽ được mở cửa dần cho sự cạnh tranh nước ngoài. Hàng loạt các công ty nước ngoài sẽ ồ ạt đổ vốn vào thị trường trong nước. Khi đó các lĩnh vực kinh tế có vốn Nhà nước chiếm đa số và các công ty độc quyền Nhà nước có năng lực cạnh tranh yếu kém chắc chắn sẽ bị sụp đổ. Kết quả là, kiểm toán tài chính công sẽ trở thành nhiệm vụ chính của các Cơ quan kiểm toán nhà nước.
1.2.5.3. Thúc đẩy việc công khai hoá và minh bạch hoá các kết quả kiểm toán
Mặc dù trong Luật Kiểm toán của nhiều quốc gia, các Cơ quan kiểm KTNN có quyền công khai các số liệu kiểm toán. Nhưng do mức độ minh bạch về các xử sự mang tính quốc gia bị hạn chế nên việc công khai các kết quả kiểm toán của nhiều quốc gia đã không được thực hiện một cách toàn diện. Với việc gia nhập WTO, các quốc gia phải cam kết thúc đẩy việc minh bạch hoá các xử sự mang tính quốc gia thông qua việc tiến hành các hình thức công khai các thông tin về kinh tế - xã hội, đặc biệt là thông tin về tài chính công, trong đó bao gồm các kết quả của hoạt động kiểm toán nhà nước. Theo đó, các Cơ quan KTNN cũng phải chủ động nâng cao tính minh bạch trong hoạt động của mình.
1.2.5.4. Thúc đẩy việc tiêu chuẩn hoá hoạt động kiểm toán và nâng cao chất lượng kiểm toán
Theo các nguyên tắc của WTO, các quốc gia thành viên sẽ phải tiêu chuẩn hoá các cách xử sự mang tính quốc gia và nâng cao chất lượng cũng như hiệu quả của các xử sự này. Để đạt được mục đích trên, các quốc gia thành viên WTO cần phải dựa vào Nguyên tắc 3 Không: Thứ nhất, Không cực đoan, điều này có nghĩa là các quốc gia thành viên không được cố ý thực hiện bất kỳ việc gì vượt quá quyền hạn của mình; Thứ
34
hai, Không vắng mặt, điều này có nghĩa là các quốc gia thành viên phải có mặt để giải trình bất kỳ điều gì trong phạm vi quyền hạn của mình; Thứ ba, Không lạm dụng, điều này có nghĩa là các quốc gia thành viên không được lạm dụng quyền hạn của mình để thực hiện bất kỳ một hành vi trái pháp luật nào.
Đề đáp ứng các nguyên tắc của WTO về các cách xử xự mang tính quốc gia, các cơ quan kiểm toán sẽ phải thực hiện trách nhiệm kiểm toán theo đúng quy định của pháp luật và nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán. Về phía mình, các Cơ quan KTNN có nhiệm vụ thúc đẩy hơn nữa việc xây dựng một khung pháp lý cho hoạt động kiểm toán nhà nước; thực hiện hoạt động kiểm toán nhà nước theo hướng dẫn của Luật Kiểm toán và các Chuẩn mực Kiểm toán Nhà nước. Các kiểm toán viên phải thực hiện kiểm toán trên cơ sở tuân thủ pháp luật, quy định và các chuẩn mực, quy trình chuyên môn, nghiệp vụ.