- Các chuẩn mực do KTNN Việt Nam và KTNN Trung Quốc áp dụng đều chưa phù
7 Các kết quả kiểm
3.5.1. Bối cảnh và những xu hướng phát triển chủ yếu của nền kinh tế thế giới đến năm
giới đến năm 2020
Việc nghiên cứu bối cảnh những xu hướng phát triển chủ yếu của nền kinh tế thế giới đến năm 2020 liên quan đến hoạt động kiểm toán nhà nước để chỉ ra những thách thức đối với quá trình phát triển của KTNN Việt Nam dưới tác động của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế là rất cần thiết. Những xu hướng đó là:
3.5.1.1. Toàn cầu hóa kinh tế tiếp tục là xu hướng khách quan và quá trình hội nhập khu vực là không thay đổi
Trong các thập kỷ tới, toàn cầu hóa kinh tế tiếp tục là xu hướng khách quan với những bước phát triển mới như: (1) xu hướng tự do hoá trong các hoạt động kinh tế sẽ trở thành phổ biến, đặc biệt trong các lĩnh vực như thương mại và đầu tư; (2) trong lĩnh vực tài chính tiền tệ, đồng tiền chủ đạo trong hệ thống tiền tệ quốc tế sẽ ngày càng được đa dạng hoá; (3) cơ chế thị trường sẽ được hoàn thiện ở mức độ cao và chiếm vị trí chủ đạo trong hầu hết các nền kinh tế trên thế giới; (4) vai trò của các thể chế kinh tế quốc gia và quốc tế đều gia tăng và được tổ chức linh hoạt hơn, mềm dẻo hơn để thích ứng với những thay đổi nhanh chóng của quá trình sản xuất, thương mại, đầu tư và nhất là của quá trình lưu chuyển vốn quốc tế; (5) các công ty xuyên quốc gia sẽ ngày càng khẳng định vai trò trụ cột của mình trong nền kinh tế thế giới nói chung và trong mỗi nước nói riêng cũng như với các chính phủ quốc gia dân tộc, các thể chế kinh tế toàn cầu và khu vực. Với những bước phát triển trên của quá trình toàn cầu hóa, xu hướng hội nhập khu vực và tính tùy thuộc lẫn nhau giữa các nền kinh tế ngày càng gia tăng. Các quốc gia ngày càng nhận thức rõ lợi ích từ việc hội nhập. Bên cạnh việc hội nhập mang tính quốc gia, các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế cũng hội nhập dưới nhiều hình thức và tầng nấc. Do đó, cũng như các ngành, lĩnh vực khác, ngành kiểm toán nói chung và kiểm toán nhà nước nói riêng cũng đòi hỏi phải có sự hội nhập mạnh mẽ trong những thập kỷ tới.
3.5.1.2. Xu hướng tăng cường sự điều tiết và giám sát đối với hệ thống tài chính, tiền tệ thế giới và quốc gia
Cuộc khủng hoảng kinh tế, tài chính toàn cầu năm 2008 nổ ra đã khiến những nền kinh tế phát triển nhất của thế giới cũng có thể phải đối mặt với nguy cơ suy sụp, nếu như hoạt động của hệ thống tài chính được tự do thái quá, thiếu kiểm soát và trở nên mạo hiểm. Do đó, trong giai đoạn tới, việc tăng cường hệ thống giám sát tài chính chắc chắn được coi như một trong những điểm then chốt để ngăn chặn những nguy cơ đổ vỡ và khủng hoảng, đảm bảo an toàn cho hệ thống tài chính, tiền tệ quốc gia và
140
toàn cầu. Các lĩnh vực tài chính chủ yếu cần tăng cường giám sát đó là: các quỹ đầu tư, nhất là các quỹ đầu tư mạo hiểm cẩn được giám sát chặt chẽ hơn và cần có những quy định mới đối với chúng (như phải hoạt động công khai và ít mạo hiểm hơn, quy mô tối thiểu như thế nào,…). Các hoạt động kinh doanh mạo hiểm cần phải được tách ra khỏi ngân hàng. Thị trường các công cụ tài chính, đặc biệt các công cụ tài chính phái sinh, sẽ phải chịu nhiều sự kiểm tra và có nhiều hạn chế hơn trước nhằm phòng ngừa những sự bùng nổ nằm ngoài khả năng kiểm soát của thị trường.
Với vai trò là cơ quan kiểm tra, giám sát tài chính công, thông qua hoạt động kiểm toán của mình, các cơ quan KTNN cần góp phần quan trọng hơn nữa vào việc tăng cường giám sát đối với hệ thống tài chính quốc gia.
3.5.1.3. Xu hướng tăng cường vai trò can thiệp và quản trị của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường
Hậu quả của cuộc khủng hoảng kinh tế, tài chính toàn cầu năm 2008 đòi hỏi phải có sự nhìn nhận, đánh giá lại các vấn đề lý thuyết làm cơ sở cho sự điều chỉnh chính sách kinh tế của mình. Một trong những chủ đề đó là vai trò của nhà nước trong nền kinh tế. Thêm vào đó, vai trò của nhà nước trong những năm tới cũng đứng trước nhiều sức ép phải nâng cao năng lực quản lý của mình và phải thay đổi, đó là những thách thức do biến đổi khí hậu toàn cầu, sự thiếu hụt năng lượng và lương thực toàn cầu, sự phát triển của công nghệ xanh, xu hướng bảo hộ đang tăng lên trong thương mại quốc tế, sự bất ổn của tình hình tài chính - tiền tệ toàn cầu, sự thay đổi tương quan sức mạnh kinh tế thế giới. Vai trò điều tiết của nhà nước đối với thị trường trong thời gian tới cũng không thể thực hiện như cũ, mà cần được cải cách và điều chỉnh. Các nhà nước phải là tác nhân bổ sung cho thị trường chứ không phải thay thế chúng. Nhà nước giờ đây cần đóng vai trò như chất xúc tác và là người tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của thị trường, cho sự tăng trưởng kinh tế, chứ không phải đóng vai trò trung tâm, trực tiếp tạo ra sự tăng trưởng hay can thiệp trực tiếp và thô bạo vào thị trường.
Mức độ nhà nước can thiệp vào thị trường tích cực hay không tích cực cũng phải tùy theo hoàn cảnh cụ thể. Chẳng hạn như, trong khủng hoảng, sự can thiệp mạnh mẽ của nhà nước vào nền kinh tế là những giải pháp bắt buộc. Sau khủng hoảng, khi nền kinh tế đã phục hồi và vận động bình thường, sự can thiệp mạnh mẽ của nhà nước vào nền kinh tế sẽ trở nên không cần thiết. Sau khủng hoảng, nhà nước có thể tăng cường mức độ điều tiết, nhưng chủ yếu trong lĩnh vực tài chính, tiền tệ (chứ không phải trên mọi lĩnh vực), nhà nước cần giám sát và điều tiết mạnh mẽ hơn đối với hệ thống tài chính của từng nước và trên phạm vi toàn cầu.
141
tế thị trường cũng đồng thời khẳng định vai trò của các cơ quan KTNN trong việc nâng cao trách nhiệm giải trình của Chính phủ, tăng cường tính minh bạch trong các chính sách công của Chính phủ; đồng thời, giải quyết triệt để hơn các vấn đề cấp bách của xã hội.
3.5.1.4. Xu hướng chuẩn hóa quốc tế hoạt động của các ngành, lĩnh vực
Ngày nay, trước xu thế toán cầu hóa và tự do hóa, vấn đề cạnh tranh và hội nhập đòi hỏi cần phải có những quy định chung một cách cụ thể để có thể so sánh, đối chiếu và đánh giá mức độ. Gia nhập WTO, các quốc gia cần phải tuân thủ “luật chơi” của WTO, các nguyên tắc, quy định của WTO; hội nhập khu vực cũng tương tự như vậy. Trong lĩnh vực công nghiệp, các ngành công nghiệp thiên về xuất khẩu trên thế giới cũng mong muốn có được một khung quy định chuẩn trên toàn thế giới để có thể hợp lý hóa quá trình thương mại quốc tế - đó là nguyên nhân của việc thành lập Tổ chức tiêu chuẩn hóa quốc tế (ISO). Việc tiêu chuẩn hoá quốc tế được thực hiện cho nhiều công nghệ trong những lĩnh vực khác nhau như xử lý và truyền dẫn thông tin, dệt, đóng gói, cung cấp hàng hoá, sản xuất và sử dụng năng lượng, đóng tàu, dịch vụ tài chính và ngân hàng. Việc tiêu chuẩn hoá sẽ tiếp tục được thực hiện cho tất cả các hoạt động sản xuất và dịch vụ. Trong lĩnh vực kiểm toán, cụ thể là hoạt động kiểm toán nhà nước, các cơ quan KTNN hiện nay đang phát triển theo xu hướng ngày càng đáp ứng đầy đủ hơn, toàn diện hơn các yêu cầu và quy định của INTOSAI và các tổ chức các cơ quan Kiểm toán tối cao khu vực.
Các xu hướng phát triển chủ yếu của nền kinh tế nói trên; đặc biệt là xu hướng toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế sẽ đem lại cho KTNN Việt Nam cơ hội mở rộng các quan hệ hợp tác, thúc đẩy chia sẻ kinh nghiệm, hài hòa hóa với các chuẩn mực quốc tế, tăng cường áp dụng khoa học công nghệ vào hoạt động kiểm toán… Tuy nhiên, các xu hướng trên cũng đặt ra nhiều thách thức đối với hoạt động của KTNN Việt Nam, các thách thức cơ bản đó là:
Thứ nhất, với tư cách là một định chế, KTNN là công cụ quan trọng giúp Nhà nước quản lý, điều hành có hiệu quả ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. KTNN không chỉ góp phần quản lý chặt chẽ các khoản chi công để hạn chế thất thoát, mà quan trọng hơn phải làm cho đồng tiền thuế của dân sử dụng có hiệu quả cao, không bị lãng phí và nâng cao chất lượng, sự minh bạch và phát triển bền vững của nền tài chính quốc gia. Do đó, nhiệm vụ của KTNN càng nặng nề hơn trong việc cảnh báo, ngăn ngừa rủi ro trong quản lý chi tiêu công của Chính phủ. Đây là một yêu cầu đặt ra đối với KTNN cần thiết phải mở rộng quy mô và chất lượng kiểm toán để quản lý chặt chẽ các khoản chi. Trước mắt, khi năng lực các KTNN còn hạn chế, do vậy cần ưu tiên lựa chọn đối tượng kiểm
142
toán phù hợp, tập trung hơn vào những vấn đề trọng yếu, đáp ứng yêu cầu quản lý chi tiêu công, đồng thời tiến tới phải mở rộng quy mô kiểm toán, bởi nếu quy mô kiểm toán nhỏ có thể ảnh hưởng đến tính đại diện của các phát hiện, chất lượng những kết luận và kiến nghị kiểm toán. Vì vậy, thách thức với KTNN hiện nay là việc lựa chọn quy mô, đơn vị kiểm toán hàng năm và cho kế hoạch trung hạn.
Thứ hai,KTNN với vai trò hỗ trợ quản lý, kiểm soát chi tiêu công theo chi phí đầu vào và theo kết quả đầu ra; là công cụ quan trọng để phối hợp, gắn kết chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ, hạn chế tác động qua lại bất lợi của hai chính sách này. Trong điều kiện quản lý chi tiêu công theo chi phí đầu vào như hiện nay ở Việt Nam và hầu hết các nước đang phát triển, KTNN kiểm tra, xem xét cách thức lập dự toán ngân sách, việc tuân thủ định mức, tiêu chuẩn, chế độ quy định. Khi nền kinh tế phát triển theo chiều sâu, mô hình quản trị theo kết quả đầu ra, lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn, ngoài kiểm toán việc tuân thủ pháp luật, tiêu chuẩn, định mức, KTNN thực hiện kiểm toán hoạt động để phân tích, đánh giá hiệu quả kinh tế, xã hội trong sử dụng nguồn lực công nhằm đưa ra những thông tin tin cậy, thích hợp, kịp thời và có chất lượng, đáp ứng tốt hơn yêu cầu về công tác quản lý, điều hành tài chính - ngân sách của nhà nước và công tác quản trị ở các đơn vị công.
Để đáp ứng yêu cầu này, KTNN cần phải phân tích, đánh giá chính sách (nhất là chính sách tài khoá, tiền tệ), phân tích và dự báo kinh tế - tài chính để giúp Chính phủ có thêm thông tin trong quá trình xây dựng, quyết định chính sách, từ đó đề ra gói giải pháp đồng bộ, toàn diện và hiệu quả; nâng cao chất lượng kiểm tra, phân tích, đánh giá dự toán NSNN giúp Quốc hội có nguồn thông tin tin cậy, độc lập, khách quan để quyết định dự toán NSNN, phân bổ NSTW. Đồng thời đưa ra những cảnh báo, đánh giá độ bền vững của các tập đoàn kinh tế, các DNNN, các ngân hàng và các tổ chức tài chính; giúp các đơn vị khắc phục những hạn chế nhằm thực hiện tốt mục tiêu phát triển bền vững. Vì vậy KTNN cần phải nhạy bén với những thay đổi, biến động và xu hướng của nền kinh tế để có thông tin kịp thời giúp Chính phủ và các nhà quản trị những thông tin hữu ích. Điều này đòi hỏi đội ngũ kiểm toán viên phải có những kiến thức sâu rộng trên các lĩnh vực, đặc biệt là khả năng phân tích, tổng hợp và đánh giá chính sách kinh tế vĩ mô. Do đó, thách thức lớn đối với KTNN là xây dựng và phát triển nguồn nhân lực.
Thứ ba, KTNN góp phần ngăn ngừa rủi ro, ngăn chặn các sai phạm, nâng cao hiệu quả trong chi tiêu công khi thực hiện kiểm toán các khoản chi tiêu công thông qua kiểm toán trước (tiền kiểm) và kiểm toán sau (hậu kiểm). Kiểm toán trước để ngăn ngừa thiệt hại ngay trước khi nó xảy ra, tránh lãng phí nguồn lực; kiểm toán sau để chỉ rõ trách nhiệm của cơ quan có nghĩa vụ báo cáo, có thể dẫn tới bồi hoàn thiệt hại đã
143
xảy ra và là việc làm thích hợp để ngăn chặn những tái phạm sau này. Ngoài ra KTNN còn xem xét, đánh giá văn bản pháp luật, hệ thống tiêu chuẩn, định mức, chế độ chi về những vấn đề còn bất cập, không sát hợp với thực tiễn, những rủi ro pháp luật... để góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, chính sách quản lý, hệ thống định mức phân bổ ngân sách, định mức, tiêu chuẩn, chế độ chi tiêu; đồng thời là cơ sở để các cơ quan quản lý đề ra các biện pháp quản lý thích hợp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, kiểm soát chi sáng, độc lập, khách quan khi thực thi nhiệm vụ mới có thể đưa ra được đầy đủ các tiêu công. Vì vậy, đòi hỏi các kiểm toán viên KTNN phải có chuyên môn sâu, đạo đức trong sai phạm, nhất là trong xu thế chi tiêu công ngày một tăng và những sai phạm là khó tránh khỏi, trong khi hoạt động kiểm toán là lĩnh vực nhạy cảm, kiểm toán viên thường xuyên phải đối mặt với những cám dỗ, mua chuộc của đơn vị được kiểm toán nên vấn đề rủi ro kiểm toán và đạo đức nghề nghiệp kiểm toán viên luôn là một thách thức đối với KTNN.
Thứ tư, cùng với kiểm toán các khoản chi tiêu công, kiểm toán nợ công giúp Chính phủ có được một bức tranh toàn diện về thu, chi, nợ Chính phủ, nhất là các khoản nợ tiềm tàng, từ đó hạn chế được rủi ro đối với các nghĩa vụ dự phòng. Kiểm toán xác nhận số liệu nợ, đánh giá tính bền vững khả năng thanh toán các khoản nợ của Chính phủ so với GDP, trong mối quan hệ với bảo đảm an ninh tài chính quốc gia, cơ cấu nợ, tỷ lệ vay nợ nước ngoài trong tổng số nợ, cơ chế quản lý nợ, mục đích sử dụng các khoản vay nợ (nhất là nợ nước ngoài), tính minh bạch và đầy đủ trong các khoản nợ… giúp Chính phủ có số liệu xác thực về thực trạng công nợ quốc gia để đề ra các giải pháp tổng thể bảo đảm bền vững của ngân sách nhà nước.
Thứ năm, công khai kết quả kiểm toán có tác dụng tuyên truyền, phổ biến kiến thức, kinh nghiệm quản lý; cung cấp các thông tin tác động đến xã hội, đến các doanh nghiệp để các đơn vị nhận thức và quan tâm hơn đến việc đề phòng, ngăn ngừa, hạn chế những thiệt hại do lãng phí nguồn lực gây nên. Ngoài những giá trị nêu trên, kết quả kiểm toán sau khi được công bố công khai, nó còn có những tác động mạnh mẽ mang tính hiệu ứng, tạo nên dư luận xã hội rộng rãi đến đông đảo công chúng, động viên được quần chúng nhân dân tham gia vào quá trình kiểm tra, giám sát các hoạt động kinh tế, tài chính từ các đơn vị cơ sở đến các hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước góp phần đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí trong quản lý, sử dụng tài chính công. Tuy nhiên, khi kết quả kiểm toán được công khai đã gây sức ép rất lớn cho KTNN, đòi hỏi kết quả kiểm toán phải phản ánh chính xác, trung thực, khách quan; kết luận, kiến nghị kiểm toán phải có luận cứ rõ ràng, cụ thể và khả thi do đó nâng cao chất lượng kiểm toán là vấn đề cốt lõi trong hoạt động kiểm toán của KTNN.