Kiểm toán Nhà nước
1.3.2.1. Quy định của INTOSAI về tăng cường năng lực
Như đã khẳng định trong mục 1.2, trong số các nhân tố tác động tới hoạt động của các cơ quan KTNN, nhân tố năng lực đóng vai trò quyết định nhất tới quá trình phát triển và đổi mới hoạt động của các cơ quan này. Đặc biệt trong bối cảnh ngày nay, vai trò và tiếng nói của các cơ quan kiểm tra tài chính công - cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới đang ngày càng được quan tâm hơn. Nhiều cơ quan KTNN đã và đang nỗ lực tăng cường năng lực của mình và hiện thực hóa nhu cầu tăng cường năng lực trên cơ sở xây dựng và thực hiện các kế hoạch chiến lược. Chính vì vậy, để hỗ trợ các cơ quan KTNN xác định nhu cầu tăng cường năng lực và xây dựng Kế hoạch chiến lược, IDI-INTOSAI đã ban hành Hướng dẫn về "Đánh giá nhu cầu tại các cơ quan Kiểm toán tối cao” - Assessing Needs in Supreme Audit Institutions (năm 2007, sửa đổi, bổ sung năm 2009 và 2012) và Cẩm nang "Lập Kế hoạch chiến lược”- Strategic Planning
(năm 2008). Trong các tài liệu này, INTOSAI đã thiết lập khuôn khổ tăng cường năng lực cho các cơ quan Kiểm toán tối cao và khuôn khổ này được coi là khuôn khổ hướng dẫn định hướng phát triển cho các cơ quan Kiểm toán tối cao.
a. Các khía cạnh năng lực của một cơ quan KTNN
Theo Hướng dẫn “Đánh giá nhu cầu tại các cơ quan Kiểm toán tối cao” của IDI- INTOSAI (2012), năng lực của một cơ quan KTNN được thể hiện ở ba khía cạnh: năng lực thể chế, năng lực tổ chức và năng lực chuyên môn của cán bộ. Ba năng lực này kết hợp nhằm nâng cao năng lực tổng thể của một cơ quan KTNN, giúp cơ quan này có thể thực hiện nhiệm vụ của mình một cách hiệu quả. Bất kỳ một năng lực nào yếu kém cũng đều có tác động tiêu cực đến hoạt động tổng thể của một cơ quan KTNN.
39
Năng lực thể chế liên quan đến mọi hoạt động trong một khuôn khổ có ảnh hưởng đến cơ quan KTNN trên phạm vi tổng thể. Khuôn khổ thể chế một mặt là sự kết hợp giữa luật, quy định và thủ tục chính thức; mặt khác là các quy ước, phong tục và các tiêu chuẩn không chính thức trong nội bộ một cơ quan KTNN. Các quy định chính thức bao gồm tính độc lập và khuôn khổ pháp lý của cơ quan KTNN, thể hiện tính độc lập về tài chính, quản lý, thực thi nhiệm vụ và các điều khoản, điều kiện bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan KTNN.
Năng lực hệ thống tổ chức của một cơ quan KTNN bao gồm các quy trình và cơ cấu tổ chức cho phép cơ quan đó có thể các mục tiêu đề ra một cách hiệu lực và hiệu quả. Hệ thống tổ chức bao gồm các hệ thống hoạt động chính của một cơ quan KTNN, đó là hoạt động kiểm toán, cũng như hệ thống quản trị và hỗ trợ như: thiết lập đơn vị
Hình 1.1. Các khía cạnh năng lực của một cơ quan KTNN
IC: Năng lực thể chế
PSC: Năng lực chuyên môn của cán bộ OSC: Năng lực hệ thống tổ chức Nguồn: [80, tr.10] SAI IC PSC OSC SAI IC PSC OSC SAI IC PSC OSC
40
kiểm toán công nghệ thông tin (CNTT), thiết lập hệ thống quản lý nguồn nhân lực, xây dựng cẩm nang kiểm toán và phát triển hệ thống thông tin quản lý.
Năng lực chuyên môn của cán bộ của một cơ quan KTNN là khả năng tất cả các cán bộ bao gồm cán bộ quản lý và nhân viên đều phối hợp thực hiện chức năng, nhiệm vụ một cách hiệu quả. Nó bao gồm kiến thức và kỹ năng của các cán bộ của cơ quan KTNN.
b. Tăng cường năng lực của cơ quan KTNN
Tăng cường năng lực là sự phát triển bền vững các năng lực chính của một cơ quan KTNN nhằm thực hiện nhiệm vụ hiệu quả hơn để tạo ra các tác động mong muốn. Nó bao hàm việc tăng cường khuôn khổ thể chế, các hệ thống tổ chức và năng lực chuyên môn của cán bộ quản lý và nhân viên của cơ quan KTNN [81, tr.8].
Hình 1.2. Khuôn khổ tăng cƣờng năng lực của IDI
Nguồn: [81, tr.16] GIÁ TRỊ CỦA CƠ QUAN KTNN (Các kết quả kiểm toán chính - Đầu ra và Kết quả) Tác động của cơ quan KTNN Góp phần nâng cao quản
trị công hiệu quả
Năng lực thể chế của cơ quan
KTNN Tính độc lập và khuôn khổ pháp lý Văn hóa và môi trường hoạt động của cơ quan KTNN Văn hóa và môi trường hoạt động của cơ quan
Nguồn nhân lực
Các cơ cấu hỗ trợ và cơ
sở hạ tầng Mối quan hệ với các cơ
quan bên ngoài Hoạt động chính của
cơ quan KTNN HOẠT ĐỘNG KIỂM TOÁN
(Phương pháp và chuẩn mực kiểm toán)
Lãnh đạo và quản trị nội bộ
Năng lực hệ thống tổ chức và năng lực chuyên môn của cơ
41
1.3.2.2. Khuôn khổ tăng cường năng lực của cơ quan KTNN
Năng lực của một cơ quan KTNN bao gồm năng lực thể chế, năng lực tổ chức và trình độ chuyên môn nhằm thực hiện các kết quả kiểm toán chính vừa dưới dạng các sản phẩm kiểm toán vừa góp phần nâng cao trách nhiệm giải trình, quản trị hiệu quả và chất lượng các dịch vụ công khác. Để có thể đạt được các kết quả trên, các cơ quan KTNN mong muốn tăng cường năng lực trên cả 6 lĩnh vực: (1) Tính độc lập và khuôn khổ pháp lý; (2) Lãnh đạo và quản trị nội bộ; (3) Nguồn nhân lực; (4) Các cơ cấu hỗ trợ và cơ sở hạ tầng; (5) Mối quan hệ với các cơ quan bên ngoài; (6) Phương pháp kiểm toán và chuẩn mực kiểm toán.
Trong khi lĩnh vực đầu tiên tạo nên khuôn khổ thể chế của một cơ quan KTNN, thì nguồn nhân lực; lãnh đạo và quản trị nội bộ; các cơ cấu hỗ trợ và cơ sở hạ tầng; và mối quan hệ với các cơ quan bên ngoài góp phần tạo nên năng lực tổ chức và năng lực chuyên môn của một cơ quan KTNN. Tất cả các lĩnh vực này cuối cùng tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động chính của một cơ quan KTNN, đó là lĩnh vực thứ 6 - Phương pháp kiểm toán và chuẩn mực kiểm toán, do đó giúp cơ quan KTNN đạt được các kết quả kiểm toán chính - lĩnh vực thứ 7 của khuôn khổ tăng cường năng lực của IDI. Trong khi đó, việc đánh giá nhu cầu và phát triển năng lực quản lý của cơ quan KTNN phải xem xét và liên hệ đến tác động của những thay đổi và can thiệp mang tính chiến lược đối với hoạt động chính - hoạt động kiểm toán và việc đạt được các kết quả kiểm toán.
Trong quá trình đánh giá nhu cầu và tăng cường năng lực, yếu tố lãnh đạo cũng cần là một yếu tố quan trọng tạo nên một phần trong khuôn khổ thể chế của cơ quan KTNN (tức là văn hóa và môi trường hoạt động của cơ quan KTNN). Văn hóa của cơ quan KTNN là giá trị chia sẻ, niềm tin, biểu tượng và hành vi góp phần định hướng các quyết định và hành động của cá nhân. Môi trường xã hội, chính trị và kinh tế mà trong đó cơ quan KTNN hoạt động cũng tác động đến hoạt động của các cơ quan KTNN và việc đạt được các kết quả của các cơ quan này.
a. Tính độc lập và khuôn khổ pháp lý
Lĩnh vực này bao gồm 2 thành tố: (1) tính độc lập và (2) chức năng, nhiệm vụ; được minh họa trong Hình 1.3.
Trong đó, tính độc lập liên quan đến tính độc lập của cơ quan KTNN, tính độc lập của người đứng đầu và cán bộ lãnh đạo, độc lập về tài chính. Theo các chuẩn mực số 1, số 10 và số 11 của INTOSAI (ISSAI) [91, ISSAI 1, 10, 11], để đảm bảo được tính độc lập của cơ quan KTNN và người đứng đầu của cơ quan đó thì việc thiết lập cơ quan KTNN và tính độc lập của người đứng đầu cơ quan KTNN cần được quy định trong
42
Hiến pháp. Về tài chính, cơ quan KTNN phải có nguồn nhân lực, vật lực và tài lực cần thiết và phù hợp; phải được tự do quyết định ngân sách và nhân sự của mình, không phải phụ thuộc Chính phủ hay cơ quan thuộc Chính phủ dưới bất kỳ hình thức nào.
Tương tự như vậy, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan KTNN cần được quy định rõ ràng trong Hiến pháp hoặc trong Luật Kiểm toán. Chức năng, nhiệm vụ của cơ quan KTNN cần đáp ứng các yêu cầu của ISSAI 10, đó là: có quyền hạn đủ rộng và hoàn toàn tự quyết khi thực hiện chức năng; tiếp cận thông tin không giới hạn; có quyền và nghĩa vụ báo cáo về công việc của mình; tự quyết định nội dung và thời gian báo cáo kiểm toán, phát hành và công khai báo cáo kiểm toán; lập cơ chế hiệu quả kiểm tra thực hiện kiến nghị của cơ quan KTNN.
b. Lãnh đạo và quản trị nội bộ Lãnh đạo của một cơ quan KTNN sẽ định hướng hoạt động và các sáng kiến tăng cường năng lực của cơ quan đó. Các lãnh đạo trong một cơ quan KTNN cần thiết lập tiếng nói và phương hướng xác định cách thức thực hiện các hoạt động của cơ quan. Để có thể lãnh đạo hiệu quả, cơ quan KTNN cần phải thiết lập bộ máy quản trị hiệu quả và xây dựng cơ chế trao đổi thông tin nội bộ đủ mạnh. Các thành tố về lãnh đạo và quản trị nội bộ bao gồm: (1) lập kế hoạch chiến lược và kế hoạch
hoạt động cho cơ quan KTNN [79]; (2) thiết lập cơ trao đổi thông tin nội bộ đa cấp, đa chiều và hiệu quả; (3) nâng cao trách nhiệm giải trình và tính minh bạch của bản thân cơ quan KTNN [91, ISSAI 20, 21]; (4) tuân thủ các quy tắc đạo đức nghề nghiệp [91,
Hình 1.3. Tính độc lập và khuôn khổ pháp lý
43
ISSAI 30]; (5) thiết lập kiểm soát nội bộ đủ mạnh [91, ISSAI 20]; (6) nỗ lực cải thiện hoạt động không ngừng. Các thành tố được minh họa trong hình 1.4.
c. Nguồn nhân lực
Mục đích chính của việc đánh giá lĩnh vực này là nhằm xác nhận rằng cơ quan KTNN đã thiết lập các chính sách, thông lệ và thủ tục để tuyển dụng các cán bộ có năng lực và trình độ ở tất cả các cấp. Để có được nguồn lực đáp ứng yêu cầu, cơ quan KTNN cần ban hành các chính sách tuyển dụng, sử dụng, phát triển và đãi ngộ cán bộ; đồng thời thiết lập các hệ thống quản lý và đánh giá nguồn nhân lực.
Do đó, các thành tố để tăng cường nguồn nhân lực của một cơ quan KTNN bao gồm: (1) tuyển dụng cán bộ [91, ISSAI 200]; (2) sử dụng cán bộ; (3) phát triển nghề nghiệp cho cán bộ [91, ISSAI 20, 200]; (4) đãi ngộ cán bộ; (5) thiết lập hệ thống quản lý và đánh giá cán bộ. Các thành tố được minh họa trong hình 1.5.
d. Các cơ cấu hỗ trợ và cơ sở hạ tầng Bên cạnh việc có đủ nhân sự với chất lượng và tình độ đảm bảo, một cơ quan KTNN còn cần phải có (1) cơ cấu quản lý tài chính thích hợp, (2) cơ sở hạ tầng đầy đủ [91, ISSAI 10, 40], (3) các dịch vụ hỗ trợ và (4) công nghệ hiện đại để hoạt động một cách hiệu quả; bao gồm: cơ sở vật chất như trụ sở và điều kiện làm việc, cũng như phần cứng, phần mềm thuộc lĩnh vực CNTT hỗ trợ cán bộ có thể trao đổi, truy cập thông tin và tài liệu hóa hoạt động của mình. Nó cũng bao gồm các chức năng hỗ trợ khác như hỗ trợ CNTT, văn thư lưu trữ và các
phương tiện quản lý khác. Các thành tố thuộc cơ cấu hỗ trợ và cơ sở hạ tầng được minh họa trong hình 1.6.
Hình 1.5. Nguồn nhân lực
44 e. Mối quan hệ với các cơ quan bên ngoài
Lĩnh vực trên bao gồm rất nhiều thành tố và các thành tố chính bao gồm: (1) Xây dựng chiến lược, chính sách trao đổi thông tin, tăng cường nhận thức và sử dụng các phương tiện truyền thông một cách hợp lý; (2) Thiết lập mối quan hệ với cơ quan lập pháp và tư pháp; (3) Thiết lập mối quan hệ với cơ quan hành pháp (các đơn vị được kiểm toán; (4) Thiết lập mối quan hệ với các cơ quan hữu quan khác. Các thành tố thuộc lĩnh vực mối quan hệ với các cơ quan bên ngoài được minh họa trong hình 1.7.
f. Phương pháp và chuẩn mực kiểm toán
Theo Hướng dẫn “Đánh giá nhu cầu tại các cơ quan KTNN”
của IDI-INTOSAI (2012), lĩnh vực này bao gồm: (1) các chuẩn mực kiểm toán [91, ISSAI 100, 200]; (2) cẩm nang và các hướng dẫn kiểm toán [91, ISSAI 200]; (3) các kế hoạch kiểm toán - thường niên và dài hạn; (4) các công cụ kiểm toán; (5) đảm bào chất lượng kiểm toán. Các thành tố thuộc lĩnh vực này được minh họa trong hình 1.8.
g. Các kết quả kiểm toán chính
Trong khi 6 lĩnh vực được đề cập ở trên thể hiện năng lực thì lĩnh vực này lại thể hiện hoạt động của cơ quan KTNN, khả năng cơ quan này đạt được các kết quả đề
Hình 1.8. Phƣơng pháp và chuẩn mực kiểm toán
Hình 1.7. Mối quan hệ với các cơ quan bên ngoài
45
ra. Trong quá trình xem xét tăng cường năng lực, điều quan trọng là phải liên kết được mối quan hệ giữa năng lực và kết quả. Do đó, cần phải nghiên cứu các kết quả kiểm toán chính trên hai góc độ: sản phẩm đầu
ra và tác động của một cơ quan KTNN. Về sản phẩm đầu ra, cơ quan KTNN phải đảm bảo thực hiện đầy đủ các cuộc kiểm toán theo nhiệm vụ, tạo ra các báo cáo kiểm toán đạt chất lượng và thực hiện các dịch vụ khác một cách kịp thời. Bước tiếp theo là nhằm thiết lập và thực hiện một hệ thống đánh giá hoạt động của cơ quan KTNN theo các biện pháp đo lường hoạt động. Liên quan đến các báo cáo kiểm toán, các tiêu chí đo lường bao gồm: tầm quan trọng; độ tin cậy; khách quan; rõ ràng, dễ hiểu và kịp thời.
Về tác động của cơ quan KTNN, các tiêu chí đo lường tác động gồm: sự tiến bộ trong hoạt động kiểm toán; phần trăm các kiến nghị kiểm toán được đơn vị được kiểm toán chấp nhận; phần trăm các kiến nghị kiểm toán được đơn vị được kiểm toán thực hiện; phần trăm các định hướng của Quốc hội đối với đơn vị được kiểm toán dựa trên kết quả kiểm toán; mức độ hài lòng của Quốc hội và đơn vị được kiểm toán đối với sản phẩm và dịch vụ của cơ quan KTNN. Các thành tố liên quan đến lĩnh vực các kết quả kiểm toán chính được minh họa trong hình 1.9.
Trên cơ sở tổng hợp và phân tích các lĩnh vực thuộc khuôn khổ tăng cường năng lực của một cơ quan KTNN, có thể khẳng định rằng, mặc dù mỗi lĩnh vực đề cập ở trên có mức độ độc lập tương đối về chức năng của mình nhưng chúng cũng có mối liên hệ tác động qua lại với nhau tạo nên một khuôn khổ. Hoạt động chính của một cơ quan KTNN là hoạt động kiểm toán và gắn liền với lĩnh vực phương pháp và chuẩn mực kiểm toán. Tuy nhiên, hoạt động này đòi hỏi phải có các đầu vào dưới dạng nguồn nhân lực đủ trình độ cũng như các nguồn lực tài chính và vật chất khác. Các nguồn lực đầu vào cho hoạt động kiểm toán là kết quả đầu ra của lĩnh vực nguồn nhân lực và hỗ trợ quản lý. Mục đích cuối cùng của hoạt động kiểm toán là đạt được giá trị của cơ quan KTNN. Giá trị này được tạo ra dưới dạng các báo cáo kiểm toán đảm bảo chất lượng (các sản phẩm đầu ra), thúc đẩy trách nhiệm và tính minh bạch của khu vực công
46
(tác động). Các sản phẩm đầu ra và tác động của một cơ quan KTNN được thể hiện ở lĩnh vực “các kết quả kiểm toán chính” trong khuôn khổ tăng cường năng lực. Ba lĩnh vực khác như: tính độc lập và khuôn khổ pháp lý; lãnh đạo và quản trị nội bộ; và mối quan hệ với các cơ quan bên ngoài có ảnh hưởng mạnh mẽ đến quá trình kiểm toán. Tất cả các lĩnh vực này ảnh hưởng trực tiếp tới khả năng sẵn có và việc sử dụng các nguồn lực đầu vào (nhân lực và các nguồn lực khác). Tính độc lập và khuôn khổ pháp lý tạo nên môi trường thể chế rộng hơn cho cơ quan KTNN và tác động đến khả năng lãnh