- Ủy ban Dân số và Kế hoạch hóa gia đình
2.2.3. Những thay đổi cụ thể trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Trung Quốc
Quốc
Theo hình 2.4, CNAO đã tiến hành các biện pháp thích ứng với các yêu cầu của WTO đó là: (1) đổi mới định hướng trong hoạt động kiểm toán; (2) hoàn thiện khung pháp lý cho hoạt động kiểm toán; (3) phát triển tổ chức và đội ngũ kiểm toán viên; (4) đổi mới nội dung và lĩnh vực kiểm toán; (5) tăng cường công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm toán; (6) thúc đẩy nghiên cứu khoa học và quan hệ quốc tế trong hoạt động kiểm toán.
Hình 2.3. Hệ thống các biện pháp thích ứng với yêu cầu WTO của CNAO
Nguồn: [83, tr. 6-7].
Hệ thống điều chỉnh
Đối tượng của KTNN các cấp
Hệ thống biện pháp thích ứng Kinh nghiệm và quá trình phát triển Tình huống và các vấn đề hiện tại
Môi trường kiểm toán sau khi gia nhập WTO
Hệ thống đổi mới
Yêu cầu/ hƣớng vào
64
2.2.3.1. Đổi mới định hướng trong hoạt động kiểm toán
Trên cơ sở đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước, yêu cầu của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế, CNAO đã tiến hành đổi mới định hướng hoạt động kiểm toán với quan điểm “3 đại diện” [75, tr.1]: một là, tăng cường chức năng kiểm tra và giám sát của hoạt động kiểm toán theo Hiến pháp và pháp luật; hai là, thực hiện định hướng “hoạt động kiểm toán phải tuân thủ pháp luật, giải quyết tất cả yêu cầu chủ yếu của đất nước, tập trung vào kết quả thực tế” với nguyên tắc “thực hiện kiểm toán toàn diện và tập trung vào các lĩnh vực chính”; ba là, thực hiện đánh giá chặt chẽ hơn tính tuân thủ, hiệu lực và hiệu quả về thu, chi ngân sách nhằm đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy đổi mới
Yêu cầu/ hướng vào Tác động
Hình 2.4. Hệ thống các biện pháp đổi mới
Nguồn: [83, tr. 7-8]. Hệ thống biện pháp đổi mới Các vấn đề và nhược điểm hiện có Giám sát của công chúng Kinh nghiệm kiểm toán Các nguyên tắc của WTO Trực tiếp
Đổi mới định hướng trong hoạt động kiểm toán
Hoàn thiện khung pháp lý cho hoạt động kiểm toán
Hợp lý hóa tổ chức và đội ngũ kiểm toán viên
Thay đổi nội dung và lĩnh vực kiểm toán
Tăng cường công nghệ thông tin trong hoạt động
kiểm toán
Thúc đẩy nghiên cứu khoa học và quan hệ quốc
tế trong hoạt động kiểm toán
65
và phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Để thực hiện được các quan điểm trên, mục tiêu tổng thể của hoạt động kiểm toán là nhằm “đảm bảo việc thực thi pháp luật, bảo đảm đời sống nhân dân, thúc đẩy cải cách và phát triển đất nước” [76, tr.1].
Trong các quan điểm định hướng cho hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc, CNAO tập trung nhấn mạnh nguyên tắc “thực hiện kiểm toán toàn diện và tập trung vào các lĩnh vực chính” [82, Chương 3, tr.17]; đồng thời liên tục khẳng định nguyên tắc này trong các kế hoạch trung hạn và kế hoạch chiến lược phát triển CNAO giai đoạn từ năm 2003 đến nay. Khái niệm “toàn diện” có nghĩa là hoạt động kiểm toán phải bao trùm tất cả các lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý của Quốc vụ viện; hay nói cách khác tất cả các lĩnh vực, bộ, ngành này phải thuộc phạm vi kiểm toán của KTNN Trung Quốc. Điều đó cũng có nghĩa là các cơ quan, bộ ngành hay doanh nghiệp nào yêu cầu phải kiểm toán theo Luật Kiểm toán sẽ phải được kiểm toán trên thực tế. Tuy nhiên, nguồn lực kiểm toán là có hạn nên KTNN Trung Quốc không thể dàn trải các nguồn lực để kiểm toán tất cả các lĩnh vực, bộ, ngành mà phải “tập trung vào các lĩnh vực chính”. Trong hoạt động kiểm toán, KTNN Trung Quốc không chỉ tập trung vào các lĩnh vực chính mà còn phân tích mọi trường hợp trọng yếu, hiểu kỹ từng vấn đề và từ đó đưa ra quan điểm của mình từ góc độ cơ chế và thể chế. Thay vì kiểm toán tất cả, KTNN Trung Quốc cần xác định các lĩnh vực chính trong mối quan hệ với nhiệm vụ trọng tâm của nền kinh tế. Do đó, cần phải phát hiện các trường hợp vi phạm điển hình và các vấn đề ảnh hưởng đến nền kinh tế một cách tổng thể. Đồng thời, cũng cần nỗ lực tìm hiểu và phân tích các vấn đề mang tính gốc rễ và các vấn đề có tính chất phổ biến. KTNN Trung Quốc cần phân tích các trường hợp điển hình trong hoạt động kiểm toán, kết hợp giữa điều tra các vụ vi phạm với việc xử lý trách nhiệm cá nhân nhằm thúc đẩy cải cách và cải thiện hệ thống quản trị tài chính công; phân tích và báo cáo kịp thời xu hướng và các vấn đề trọng yếu có tính chất phổ biến. Điều này sẽ giúp KTNN Trung Quốc có thể suy luận về các trường hợp khác từ một vụ việc. Việc kiểm tra các đơn vị được kiểm toán thực hiện các kết luận, kiến nghị của KTNN cũng là một nhiệm vụ và trách nhiệm quan trọng của KTNN. Nhiệm vụ kiểm toán không chỉ dừng lại ở việc hoàn thành kiểm toán tại hiện trường và trình báo cáo kiểm toán lên Quốc hội mà cần tiếp tục quan tâm đến tác động của các kết quả kiểm toán. Để đảm bảo thực hiện được nguyên tắc trên, CNAO đã nhấn mạnh các khía cạnh sau: tăng cường kiểm toán thực hiện ngân sách nhằm đảm bảo tính hợp lý và trung thực của thu - chi tài chính; tăng cường kiểm toán thuế nhằm cố gắng tăng doanh thu giảm chi phí; tăng cường kiểm toán tiền tệ nhằm đảm bảo an ninh tài chính; tăng cường kiểm toán doanh nghiệp nhằm ngăn chặn các khoản thua lỗ của các doanh nghiệp
66
nhà nước; tăng cường kiểm toán các quỹ tài chính đặc biệt nhằm nâng cao tính hiệu quả của việc sử dụng vốn; tăng cường kiểm toán trách nhiệm giải trình nhằm thúc đẩy việc xây dựng một chính phủ trong sạch… Thông qua hoạt động kiểm toán, KTNN không chỉ điều tra và xử lý các trường hợp sai phạm trọng yếu mà còn thúc đẩy việc chuẩn hóa và tính thủ trong hoạt động quản lý của chính phủ và đẩy lùi tệ nạn tham nhũng. Một trong những yêu cầu của WTO là KTNN cần phải góp phần nâng cao trách nhiệm giải trình của chính phủ, nên việc đổi mới định hướng kiểm toán của CNAO trên cơ sở tập trung kiểm toán các lĩnh vực chính, then chốt của nền kinh tế để giải đáp các vấn đề bức xúc của xã hội là rất hợp lý.
2.2.3.2. Hoàn thiện khung pháp lý cho hoạt động kiểm toán
Như đã đề cập ở mục 2.1.1, Luật Kiểm toán của nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa có hiệu lực vào năm 1994. Nhằm thực hiện tốt hơn Luật Kiểm toán, năm 1995, Quốc vụ viện đã ban hành các Quy định tạm thời về kiểm toán việc thực hiện ngân sách trung ương và các Quy định thực hiện Luật Kiểm toán Trung Quốc. Cũng trong thời gian đó, Văn phòng Trung ương Đảng Trung Quốc và Văn phòng Quốc vụ viện Trung Quốc đã đồng phát hành các Quy định tạm thời về kiểm toán trách nhiệm giải trình [82, Chương 3, tr.35]. Các quy định này được điều chỉnh, bổ sung thường xuyên qua các năm cho phù hợp với điều kiện và tình hình thực tế của hoạt động kiểm toán nhà nước. Bên cạnh đó, CNAO đã ban hành nhiều các quy định nhằm tăng cường quản lý hoạt động kiểm toán và chuẩn hóa các hành vi của kiểm toán viên. Do Luật Kiểm toán và các quy định thực hiện Luật Kiểm toán không ngừng được cải thiện nên hệ thống pháp lý cho hoạt động kiểm toán cơ bản đã được xây dựng và trở thành cơ sở đảm bảo pháp lý cho KTNN Trung Quốc trong việc thực hiện hoạt động của mình. Hệ thống pháp lý này lấy Hiến pháp làm nền tảng cao nhất, Luật Kiểm toán và các quy định thực hiện Luật Kiểm toán làm sườn chính và các chuẩn mực, hướng dẫn kiểm toán làm cơ sở. Trên cơ sở các hạn chế tồn tại trong hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc, các yêu cầu đặt ra đối với hoạt động kiểm toán của việc gia nhập WTO nói riêng và hội nhập kinh tế quốc tế nói chung, hệ thống pháp lý cho hoạt động kiểm toán của KTNN cũng cần phải được thay đổi và hoàn thiện đặc biệt tập trung vào các nguyên tắc thực hiện Luật Kiểm toán và hệ thống chuẩn mực kiểm toán.
a. Các nguyên tắc thực hiện Luật Kiểm toán
Luật Kiểm toán là luật cơ bản của Trung Quốc về hoạt động kiểm toán, bao gồm các điều khoản mang tính nguyên tắc đối với nội dung của hệ thống kiểm toán Trung Quốc. Để xây dựng các quy định cụ thể hơn về các khía cạnh cụ thể của hệ thống kiểm
67
toán và nhằm thực hiện hiệu quả hơn Luật Kiểm toán, năm 1997, Thủ tướng đã ban hành Các nguyên tắc thực hiện Luật Kiểm toán Trung Quốc [82, Chương 3, tr.42] (gọi tắt là các nguyên tắc thực hiện). Nội dung cơ bản của các nguyên tắc này nhất quán với kết cấu của Luật Kiểm toán, chứa đựng các quy định cụ thể về các khía cạnh chính của hệ thống kiểm toán Trung Quốc. Kết cấu của bộ các nguyên tắc thực hiện bao gồm: các điều khoản chung, các điều khoản về cơ quan kiểm toán và kiểm toán viên; về chức năng và thẩm quyền của cơ quan kiểm toán, về quy trình kiểm toán, về trách nhiệm pháp lý và một số điều khoản khác. Các nguyên tắc thực hiện Luật Kiểm toán được sửa đổi, bổ sung gần nhất vào năm 2010 tại kỳ họp cấp cao lần thứ 100 của Quốc vụ viện (02/02/2010) [93]. Theo đó, các điều khoản chung quy định về nguyên tắc và hệ thống kiểm toán như hoạt động kiểm toán là hoạt động độc lập chỉ tuân theo pháp luật. Điều khoản về cơ quan kiểm toán và kiểm toán viên quy định về hệ thống tiêu chuẩn chuyên môn nghề nghiệp đối với kiểm toán viên, hệ thống đảm bảo quyền và lợi ích cho những người đứng đầu cơ quan kiểm toán… Các điều khoản về chức năng của cơ quan kiểm toán quy định: CNAO chịu trách nhiệm về hoạt động kiểm toán nhà nước; các cơ quan kiểm toán địa phương chịu trách nhiệm thuộc thẩm quyền quản lý ở địa phương. Theo đó, các cơ quan kiểm toán có nhiệm vụ kiểm toán các cơ quan đồng cấp (gồm các đơn vị cấp dưới trực tiếp của các cơ quan này); phạm vi, nội dung và phương pháp kiểm toán các lĩnh vực như: (1) ngân sách trung ương và thu, chi ngân sách khác; (2) thu chi của ngân hàng trung ương và các tổ chức tài chính nhà nước; (3) doanh nghiệp nhà nước; (4) các dự án quốc gia; (5) các quỹ an ninh xã hội và các quỹ xã hội khác; (6) các dự án sử dụng vốn tài trợ nước ngoài; (7) các hoạt động thanh tra, kiểm tra khác của các cơ quan kiểm toán. Các điều khoản về trách nhiệm pháp lý quy định các đơn vị được kiểm toán vi phạm Luật Kiểm toán; các bộ, ngành, cơ quan đồng cấp và chính quyền cấp thấp hơn vi phạm các quy định về ngân sách, thu chi tài chính; các đơn vị được kiểm toán vi phạm các quy định nhà nước về thu chi tài chính đều phải chịu trách nhiệm pháp lý. Các điều khoản về trách nhiệm pháp lý của kiểm toán viên quy định kiểm toán viên phải thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình theo đúng quy định của pháp luật tránh lạm dụng quyền lực và thiên vị.
b. Hệ thống chuẩn mực kiểm toán
Sau khi hệ thống kiểm toán được thiết lập, KTNN Trung Quốc đã tổng kết kinh nghiệm thực tiễn kiểm toán và xây dựng các chuẩn mực kiểm toán về quy trình và phương pháp kiểm toán, nhằm mục đích nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán. Từ năm 1997, CNAO đã ban hành 38 chuẩn mực kiểm toán, bao gồm các Chuẩn mực cơ
68
quan về kiểm toán nhà nước Trung Quốc áp dụng đối với tất cả các cơ quan kiểm toán trong nước [82, Chương 3, tr.42]. Các chuẩn mực nói trên được xây dựng trên cơ sở cấu trúc và hệ thống chuẩn mực kiểm toán của các tổ chức kiểm toán thế giới và điều chỉnh phù hợp với thực tiễn kiểm toán nhà nước Trung Quốc. Thực tế trong các chuẩn mực này, một số chuẩn mực chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu của chuẩn mực, chỉ dưới dạng các quy định, quy định tạm thời hoặc phương pháp, nguyên tắc. 38 chuẩn mực được chia thành 3 nhóm: quy định về chuẩn mực, quy định về hoạt động và quy định về quản lý. Quy định về chuẩn mực bao gồm: các chuẩn mực kiểm toán nhà nước, quy tắc đạo đức kiểm toán viên, lập kế hoạch kiểm toán, bằng chứng kiểm toán, tài liệu làm việc kiểm toán, đánh giá các vấn đề kiểm toán, lập báo cáo kiểm toán và các tiêu chuẩn về hành vi khác. Quy định về hoạt động bao gồm: phương pháp kiểm toán đối với ngân hàng trung ương, tổ chức tài chính nhà nước, doanh nghiệp nhà nước, các dự án xây dựng quốc gia, quỹ nông nghiệp, kinh phí quản lý, an ninh xã hội…; phương pháp điều tra trong hoạt động kiểm toán, phương pháp kiểm toán có sự hỗ trợ của máy tính. Quy định về quản lý bao gồm: quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan kiểm toán, công khai kết quả kiểm toán, các biện pháp chế tài và một số quy định khác. Các chuẩn mực kiểm toán góp phần tăng cường cơ chế kiểm soát và quản lý nội bộ của cơ quan KTNN, đóng vai trò thúc đẩy hoạt động kiểm toán nhà nước tuân theo pháp luật, chuẩn hóa các hành vi kiểm toán, nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán và đảm bảo việc thực hiện Luật Kiểm toán và các nguyên tắc thực hiện Luật Kiểm toán. Mặc dù đã bao quát nhiều nội dung liên quan đến hoạt động kiểm toán nhà nước nhưng trong quá trình áp dụng thực hiện, hệ thống chuẩn mực vẫn chưa hoàn thiện, các yêu cầu về quản lý đối với một số khía cạnh kiểm toán vẫn đưa được đưa vào hệ thống các chuẩn mực kiểm toán, một số nội dung thuộc các quy định của chuẩn mực chưa hoàn thiện khi so sánh với các nguyên tắc kiểm toán trong nước và quốc tế, thiếu các chuẩn mực cụ thể về thực tiễn kiểm toán dẫn đến những khó khăn trong việc xác định trách nhiệm pháp lý của kiểm toán viên, kiểm soát chất lượng kiểm toán và lượng hóa các rủi ro kiểm toán. Đặc biệt khi Trung Quốc gia nhập WTO và hội nhập kinh tế quốc, việc chuẩn hóa các hoạt động kiểm toán nhà nước nhằm cung cấp các thông tin có chất lượng cho Quốc hội, Quốc vụ viện, các cơ quan hữu quan và công chúng về việc quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính công, về trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước, về an ninh kinh tế, an toàn xã hội của đất nước trở nên cấp thiết. Một mặt, CNAO đã hệ thống hóa, cụ thể hóa và hoàn thiện hệ thống chuẩn mực hiện có, mặt khác nghiên cứu, tham khảo các chuẩn mực của INTOSAI và các tổ chức kiểm toán thế giới nhằm áp dụng linh hoạt vào thực tiễn hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc. Trong giai
69
đoạn từ năm 2001 đến năm 2003, CNAO đã ban hành nhiều chuẩn mực khác nhau về hoạt động và quản lý như: chuẩn mực về các cuộc kiểm toán chuyên đề, chuẩn mực về công khai kết quả liểm toán, chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp của kiểm toán viên, chuẩn mực về các dự án xây dựng quốc gia, chuẩn mực đánh giá trọng yếu và rủi ro kiểm toán, chuẩn mực đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ, chuẩn mực chọn mẫu kiểm toán, chuẩn mực về phương pháp kiểm soát chất lượng kiểm toán… Đặc biệt trong năm 2010, CNAO đã ban hành hệ thống chuẩn mực kiểm toán nhà nước mới trên cơ sở điều chỉnh, bổ sung và hoàn thiện hệ thống các chuẩn mực trước đó và tham khảo, so sánh với các chuẩn mực của INTOSAI và Liên đoàn kế toán quốc tế (IFAC). Một số nội dung mới đã được chuẩn mực hóa như lập kế hoạch kiểm toán thường niên, kiểm toán trách nhiệm giải trình kinh tế, việc kiểm tra đơn vị được kiểm toán thực hiện kết luận, kiến nghị của KTNN.
Bên cạnh yêu cầu sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán và các quy định nội bộ, việc gia nhập WTO yêu cầu môi trường pháp lý cho hoạt động kiểm toán cần được cải thiện