- Các chuẩn mực do KTNN Việt Nam và KTNN Trung Quốc áp dụng đều chưa phù
7 Các kết quả kiểm
3.4.2. Những vấn đề hạn chế, bất cập
Mặc dù đã đạt được một số kết quả nhất định nhưng khi so sánh với các lĩnh vực trong hoạt động của KTNN Trung Quốc, hoạt động của KTNN Việt Nam vẫn tồn tại một số hạn chế, bất cập. Các hạn chế, bất cập này sẽ lớn hơn đánh giá trong môi trường hội nhập và so sánh với các quy định trong khuôn khổ tăng cường năng lực của IDI-INTOSAI.
3.4.2.1. Về tính độc lập và khuôn khổ pháp lý
Có thể thấy, địa vị pháp lý của KTNN Việt Nam và Tổng KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp; đây là hạn chế của KTNN Việt Nam so với KTNN Trung Quốc và với nhiều cơ quan KTNN (xem Phụ lục 3.3). Ngoài ra, về chức năng, hiện tại, KTNN Việt Nam tập trung chủ yếu vào việc thực hiện kiểm toán báo cáo tài chính và kiểm toán tuân thủ. Tổ chức bộ máy KTNN Việt Nam còn chưa hoàn thiện để thực hiện đầy đủ những yêu cầu và nhiệm vụ ngày càng tăng, đặc biệt trong lĩnh vực Kiểm toán hoạt động. Các hành vi vi phạm chưa có chế tài để xử lý, làm giảm hiệu lực của Luật KTNN và hạn chế đến kết quả hoạt động kiểm toán.
134
3.4.2.2. Về lãnh đạo và quản trị nội bộ
Ngoài những hạn chế đã đề cập khi so sánh với KTNN Trung Quốc, khi so sánh với quy định của IDI-INTOSAI, KTNN Việt Nam còn một số hạn chế như: chưa thiết lập đầy đủ các chỉ số để đánh giá hoạt động. Để đánh giá chất lượng cuộc kiểm toán, KTNN đã ban hành Quy định tạm thời về tiêu chí và thang điểm đánh giá chất lượng cuộc kiểm toán theo Quyết định số 1943/QĐ-KTNN ngày 06 tháng 12 năm 2011 của Tổng KTNN, nhưng Quy định này chưa bao quát đầy đủ các chỉ số để đánh giá hoạt động của KTNN. Mặc dù KTNN đã thiết lập bộ máy kiểm soát nội bộ và xây dựng một số tài liệu, văn bản phục vụ công tác kiểm soát nội bộ nhưng bộ máy này chưa thực sự đồng bộ và hoạt động hiệu quả; bên cạnh đó, năng lực của các cán bộ làm công tác kiểm soát nội bộ còn hạn chế (cả về số lượng, chất lượng), chưa đáp ứng được yêu cầu công việc.
3.4.2.3. Về nguồn nhân lực
Ngoài hạn chế về số lượng và chất lượng nguồn nhân lực tương tự như KTNN Trung Quốc, về việc xây dựng, ban hành và áp dụng các chính sách liên quan đến nguồn lực của KTNN Việt Nam còn nhiều bất cập. Chính sách phát triển nguồn nhân lực của KTNN chưa được quy định đầy đủ và chỉ được thực hiện trên phương diện: tuyển dụng, bố trí sắp xếp, đào tạo, bồi dưỡng, quy hoạch, bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật (đều có quy định cụ thể). KTNN Việt Nam chưa có xây dựng Đề án điều động, luân chuyển, chuyển đổi vị trí công tác của công chức và kiểm toán viên; chưa có chính sách cụ thể để thu hút, giữ chân cán bộ, công chức có trình độ và kinh nghiệm; chế độ tiền lương của cán bộ, công chức nói chung và của Kiểm toán Nhà nước nói riêng còn thấp… Những người làm công tác phát triển nguồn nhân lực chưa được đào tạo chuyên sâu, chủ yếu thực thi nhiệm vụ bằng kinh nghiệm. KTNN Việt Nam hiện nay chưa thực hiện tuyển dụng theo vị trí việc làm, việc tuyển dụng công chức trên cơ sở Đề án tuyển dụng công chức. KTNN Việt Nam chưa có đội ngũ giảng viên chuyên trách, hiện tại mới đang trong quá trình xây dựng đội ngũ giảng viên kiêm nhiệm của ngành. KTNN đã xây dựng hệ thống thông tin quản lý dữ liệu hồ sơ cán bộ, công chức nhưng việc cập nhật thông tin cho hệ thống này còn gặp khó khăn.
3.4.2.4. Về cơ cấu hỗ trợ và cơ sở hạ tầng
Bên cạnh hạn chế chính là vấn đề công nghệ (khi so sánh với KTNN Trung Quốc), trong lĩnh vực này, KTNN Việt Nam còn một số hạn chế khác. KTNN Việt Nam hiện chưa có đủ nguồn lực tài chính để đáp ứng nhu cầu hoạt động như: để đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, đào tạo cán bộ, công chức và nghiên cứu khoa học... Hệ thống trụ sở làm việc còn thiếu nhiều so với yêu cầu; diện tích làm việc chật hẹp chưa đáp ứng yêu cầu: hiện tại diện tích làm việc của cán bộ, công chức Khối cơ quan
135
KTNN là 6.008 m2, còn thiếu theo tiêu chuẩn tối thiểu là 2.441 m2. KTNN có kho lưu trữ nhưng diện tích hẹp, chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ trước mắt và lâu dài. Về CNTT, KTNN còn thiếu các thiết bị mạng như: máy chủ, thiết bị sao lưu, dự phòng, thiết bị bảo mật, an toàn thông tin; chưa hình thành hệ thống mạng diện rộng trong toàn ngành (WAN) để kết nối các mạng LAN; tỷ lệ số máy tính/cán bộ chỉ mới đáp ứng được 75% nhu cầu; thiếu các phần mềm hỗ trợ công tác quản lý, kiểm soát và chỉ đạo điều hành nội bộ; cán bộ làm nhiệm vụ về CNTT còn thiếu kinh nghiệm và kỹ năng chuyên môn sâu.
3.4.2.5. Mối quan hệ với các cơ quan bên ngoài
Mặc dù KTNN Việt Nam đã ký quy chế phối hợp công tác với nhiều cơ quan, đơn vị; tuy nhiên, các quan hệ phối hợp này hiện nay chưa ổn định, thiếu tính liên tục, nhất là trong việc cung cấp thông tin phục vụ lập kế hoạch và xác định trọng yếu kiểm toán. Bên cạnh đó, KTNN chưa đủ điều kiện (tài chính và nhân lực) để thực hiện hiệu quả các mối quan hệ với các cơ quan bên ngoài; đặc biệt, chưa đủ điều kiện để tham gia ý kiến về dự toán ngân sách ở tất cả các cấp, giám sát thực hiện kết luận và kiến nghị kiểm toán, xem xét, kiến nghị xử lý trách nhiệm đối với các tổ chức, cá nhân có vi phạm. Kết qủa kiểm toán của KTNN chưa được các cơ quan chức năng chú trọng khai thác, sử dụng. Hoạt động truyền thông nội bộ (nội lực) của KTNN hiện nay chủ yếu được thực hiện thông qua hai tờ tạp chí ngành là Tạp chí Kiểm toán (nay là Báo Kiểm toán), Tạp chí Nghiên cứu khoa học Kiểm toán và website KTNN; tuy nhiên, các tạp chí vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu về hiệu quả truyền thông bởi chỉ phát hành trong phạm vi hẹp; thông tin trên website còn đơn giản và thiếu các nội dung (nhất là nội dung bằng tiếng Anh). Các hạn chế trên ảnh hưởng rất lớn đến vấn đề công khai và minh bạch hóa thông tin của KTNN Việt Nam; đồng thời giảm khả năng đáp ứng yêu cầu của WTO về vấn đề này.
3.4.2.6. Về phương pháp và chuẩn mực kiểm toán
Hệ thống chuẩn mực KTNN và các văn bản hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ cũng như các phương pháp kiểm toán bước đầu đã phát huy hiệu quả, định hướng tác nghiệp cho các kiểm toán viên, đồng thời hỗ trợ hoạt động kiểm tra, soát xét chất lượng kiểm toán. Tuy nhiên, thực tế cho thấy việc xây dựng và triển khai áp dụng hệ thống chuẩn mực KTNN, các văn bản hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ và phương pháp kiểm toán vẫn còn có khoảng cách nhất định so với hệ thống chuẩn mực kiểm toán quốc tế của INTOSAI (ISSAIs), phương pháp chuyên môn, nghiệp vụ và các thông lệ quốc tế. Hệ thống chuẩn mực kiểm toán của KTNN còn mang tính nguyên tắc chung, kết cấu chuẩn mực còn có sự khác biệt với hệ thống chuẩn mực của INTOSAI và các cơ quan Kiểm toán Nhà nước phát triển trên thế giới (về phân chia cấp độ chuẩn mực, hệ thống mã và ký hiệu, thiếu hệ thống văn bản hướng dẫn chuẩn mực
136
kiểm toán riêng cho từng loại hình kiểm toán,...). Nội dung chuẩn mực chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ và logic. Thực tế áp dụng chuẩn mực còn nhiều hạn chế về cả chuyên môn cũng như hiểu biết và nhận thức của các cấp trong KTNN. Bên cạnh đó, KTNN còn thiếu những văn bản hướng dẫn phương pháp chuyên môn nghiệp vụ, đặc biệt là những phương pháp kiểm toán cơ bản như: xác định và đánh giá trọng yếu, rủi ro kiểm toán, chọn mẫu và thu thập bằng chứng kiểm toán và các thủ tục kiểm soát khác. Hệ thống mẫu biểu hồ sơ kiểm toán còn thiếu tính hệ thống, thiếu đồng bộ và chưa bao quát đầy đủ các loại hình kiểm toán, đặc biệt là các loại hình kiểm toán mới như kiểm toán chuyên đề, kiểm toán hoạt động; hồ sơ kiểm toán chưa đáp ứng đầy đủ các chức năng của hồ sơ kiểm toán nói chung. Việc thực hiện các chuẩn mực, các văn bản quy định cũng ít được phản ánh đầy đủ vào hồ sơ kiểm toán cũng như giấy tờ làm việc của kiểm toán viên làm căn cứ để chỉ dẫn, kiểm tra, kiểm soát cũng như là căn cứ để làm công tác đào tạo, tập huấn kiểm toán viên. Trong xây dựng và triển khai thực hiện các phương pháp kiểm toán quan trọng, như: xác định và vận dụng tính trọng yếu kiểm toán, đánh giá rủi ro kiểm toán, chọn mẫu kiểm toán, thu thập và đánh giá bằng chứng kiểm toán còn một số hạn chế. Mặc dù, thực tế kiểm toán cho thấy, một số kiểm toán viên đã chủ động trong việc áp dụng phương pháp chuyên môn, nghiệp vụ để hoàn thành nội dung kiểm toán được phân công, nhưng do chưa có các hướng dẫn chi tiết chuẩn mực về phương pháp kiểm toán để thống nhất về nhận thức, cách thức triển khai và áp dụng nên hầu hết việc áp dụng các phương pháp chuyên môn nghiệp vụ phần lớn dựa vào kinh nghiệm và xét đoán nghề nghiệp của kiểm toán viên… Điều này đã ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng, hiệu quả và hiệu lực kiểm toán cũng như tính chuyên nghiệp trong hoạt động kiểm toán của KTNN, tạo khoảng cách không nhỏ so với các yêu cầu của ISSAIs và các thông lệ quốc tế.
Ngoài ra, hiện nay KTNN Việt Nam chưa có các sổ tay hướng dẫn kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động như các hướng dẫn của INTOSAI. Các cuộc kiểm toán của KTNN hiện nay được thực hiện theo các quy trình kiểm toán quy định chung cho cả ba loại hình kiểm toán, chưa có các hướng dẫn riêng. Thực tế kiểm toán hiện nay mới chỉ ở mức độ dùng các chương trình excel để tính toán và lập bảng biểu và chương trình word để lập các tài liệu, hồ sơ, báo các kiểm toán; chưa có chương trình kiểm toán, quản lý hoạt động kiểm toán. KTNN đã phân công trách nhiệm kiểm soát chất lượng và đảm bảo chất lượng một cách rõ ràng, nhưng hiện nay chức năng kiểm tra đảm bảo chất lượng kiểm toán còn chưa có quy định và đơn vị cụ thể thực hiện chức năng này.
3.4.2.7. Các kết quả kiểm toán chính
Tương tự lĩnh vực phương pháp và chuẩn mực kiểm toán, trong lĩnh vực này, KTNN cũng chưa đảm bảo được các quy định của IDI-INTOSAI. Mặc dù đã xây dựng được hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng kiểm toán nhưng KTNN Việt Nam chưa thiết
137
lập các yêu cầu về chất lượng cụ thể của từng loại báo cáo kiểm toán (báo cáo kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động). Trong báo cáo kết quả hoạt động của mình, KTNN cũng chưa thống kê số liệu để đánh giá xem KTNN đã kiểm toán được bao nhiêu phần trăm chi tiêu của Chính phủ. Trong những năm gần đây, KTNN đã tập trung xem xét các vấn đề trọng yếu mà dư luận quan tâm và đưa vào kế hoạch kiểm toán hàng năm; tuy nhiên, mức độ đáp ứng yêu cầu giải quyết các vấn đề này chưa cao và chưa toàn diện. KTNN đã thiết lập cơ chế công khai kết quả kiểm toán nhưng phạm vi công khai, nội dung công khai chưa đầy đủ, tính kịp thời cũng chưa được đảm bảo. KTNN đã xây dựng Quy trình kiểm tra thực hiện kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước và đã thiết lập hệ thống biểu mẫu để theo dõi, đánh giá sự cải thiện của các đơn vị được kiểm toán thông qua thực hiện các kiến nghị của KTNN nhưng hiệu lực của việc kiểm tra đơn vị thực hiện kiến nghị của KTNN chưa cao.
Các hạn chế, bất cập trong từng lĩnh vực nói trên đã tạo nên hạn chế, bất cập trong toàn bộ hoạt động của KTNN Việt Nam. Cụ thể:
Thứ nhất, quy mô kiểm toán chưa đáp ứng được yêu cầu kiểm tra, kiểm soát các đối tượng sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước theo chức năng, nhiệm vụ được giao và yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế. Theo quy định của luật NSNN, báo cáo quyết toán NSNN hàng năm của tất cả các đơn vị sử dụng NSNN đều phải được kiểm toán và công khai, minh bạch. Theo yêu cầu của WTO, đối tượng và phạm vi kiểm toán sẽ thay đổi, tính chất phức tạp của nội dung và loại hình kiểm toán sẽ tăng; yêu cầu công khai và minh bạch hóa sẽ ngày càng cao. Tuy nhiên, do hạn chế về nhân lực nên KTNN chưa kiểm toán hàng năm tất cả các đơn vị. Điều đó đã hạn chế nhất định đến tính công khai, minh bạch trong hoạt động thu, chi NSNN ở các đơn vị sử dụng NSNN.
Thứ hai, chất lượng kiểm toán so với yêu cầu quản lý của Quốc hội, Chính phủ và của mỗi cấp chính quyền địa phương chưa thật sự đạt được kỳ vọng mong muốn, mới góp một phần nâng cao hiệu quả thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật cũng như hiệu quả quản lý, sử dụng ngân sách tiền và tài sản công. Các báo cáo kiểm toán tại các đơn vị sử dụng NSNN chưa đưa ra ý kiến kết luận rõ ràng về tính đúng đắn, trung thực, hợp pháp của báo cáo tài chính, điều đó đã ảnh hưởng đến tính minh bạch trong sử dụng NSNN.
Thứ ba, hiệu lực kiểm toán chưa cao, việc thực hiện các kết luận, kiến nghị kiểm toán, nhất là việc xử lý trách nhiệm các tổ chức, cá nhân đối với các sai phạm chưa đầy đủ, nghiêm minh và kịp thời; việc khai thác, sử dụng kết quả kiểm toán phục vụ cho công tác quản lý, điều hành, kiểm tra, giám sát nhìn chung còn hạn chế.
Thứ tư, năng lực của KTV chưa theo kịp với yêu cầu quản lý ngày càng cao cùng với sự phát triển và hội nhập quốc tế của nền kinh tế đất nước. Chương trình đào tạo còn nặng tính lý thuyết, thiếu thực hành; đội ngũ giảng viên còn thiếu về số lượng và chưa
138
đa dạng về chuyên môn, nghiệp vụ. Chất lượng đào tạo, bồi dưỡng cán bộ còn hạn chế, bất cập.