CẢI CÁCH QUẢN LÝ THUẾ GIAI ĐOẠN 2001 - 2010
1. THÍ ĐIỂM CƠ CHẾ CƠ SỞ SẢN XUẤT, KINH DOANH
Nhận thức sâu sắc về những kết quả đạt được cũng như những tồn tại hạn chế trong quản lý thuế của giai đoạn trước, đồng thời ngành Thuế thấy rõ những thách thức phải đón đầu, đó là: sự phát triển nhanh chóng của người nộp thuế cả về số lượng, quy mô, phạm vi kinh doanh, hình thức, phương thức kinh doanh; yêu cầu của hội nhập quốc tế, quản lý thuế của Việt Nam phải được cải cách hiện đại hóa theo các chuẩn mực, thông lệ quốc tế cũng như phù hợp với yêu cầu cải cách quản lý hành chính nhà nước theo hướng dân chủ, tôn trọng và phát huy tính tự giác thực hiện, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật của người dân, cơ quan nhà nước chuyển quản lý mang tính quyền lực sang phục vụ và giám sát người dân thực hiện đúng quy định của pháp luật. Trên cơ sở đó, từ năm
2001, Tổng cục Thuế đã tổ chức nghiên cứu, học hỏi kinh nghiệm quốc tế, nghiên cứu, khảo sát, trao đổi trong Ngành và đã chọn hướng đi trong cải cách quản lý thuế của giai đoạn này là cải cách toàn diện với trọng tâm là thực hiện cơ chế tổ chức sản xuất - kinh doanh tự tính thuế, khai nộp, tự nộp thuế.
Cơ chế tự khai, tự nộp thuế là cơ chế quản lý hiện đại, đòi hỏi có những điều kiện đối với cả người nộp thuế và cơ quan thuế. Trong khi chưa có đầy đủ những điều kiện này để tránh những tác động rủi ro có thể ảnh hưởng đến quản lý thuế, thu ngân sách, Tổng cục Thuế đã lựa chọn cách đi là áp dụng thực hiện thí điểm cơ chế này trong phạm vi hẹp trước. Cùng với thí điểm sẽ xây dựng, chuẩn bị đủ các điều kiện về pháp lý, quy trình quản lý, tổ chức bộ máy, ý thức tự giác của người dân, doanh nghiệp và cơ sở vật chất, tin học, trình độ cán bộ thuế… sẽ mở rộng dần phạm vi và nội dung áp dụng cơ chế.
Việc triển khai xây dựng và thực hiện cơ chế này là công việc lớn và quan trọng, có tác động không chỉ trong ngành Thuế mà còn tác động lớn đối với người nộp thuế và các cơ quan tổ chức có liên quan, do đó cần được xây dựng thành đề án và trình Bộ, Chính phủ phê duyệt.
Ngày 20/12/2001, Tổng cục trưởng Tổng cục Thuế Nguyễn Văn Ninh đã ban hành Quyết định số 2498/TCT/QQD-TCCB về việc thành lập Ban Chỉ đạo Dự án thí điểm về cơ chế tự tính thuế, tự nộp thuế do Phó Tổng cục trưởng Trương Chí Trung làm Trưởng ban, thành viên gồm lãnh đạo một số phòng của Tổng cục. Ban Chỉ đạo Dự án có nhiệm vụ giúp Tổng cục trưởng nghiên cứu xây dựng Đề án thí điểm cơ chế tự tính thuế, tự nộp thuế, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt; Chỉ đạo thực hiện thí điểm theo Đề án, tổng kết đánh giá, rút kinh nghiệm để triển khai rộng trong toàn ngành Thuế.
Sau hơn một năm nghiên cứu, thảo luận rất kỹ lưỡng trong ngành Thuế, nhất là các đơn vị thuộc Ban Chỉ đạo, các cục thuế được lựa chọn, các cơ sở sản xuất - kinh doanh được dự kiến lựa chọn thí điểm và với sự hỗ trợ rất tích cực của các đoàn chuyên gia của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Đề án thí điểm thực hiện cơ chế cơ sở sản xuất - kinh doanh tự kê khai, tự nộp thuế đã được Tổng cục Thuế trình Bộ Tài chính, trình Thủ tướng Chính phủ.
Ngày 23/9/2003, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 197 về việc thí điểm thực hiện cơ chế cơ sở sản xuất - kinh doanh tự kê khai, tự nộp thuế.
Để thực hiện Quyết định số 197 của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính Nguyễn Sinh Hùng đã ký Quyết định số 461/QĐ-BTC ngày 11/2/2004 thành lập Ban Chỉ đạo triển khai thực hiện Quyết định số 197 do Thứ trưởng Trương Chí Trung làm Trưởng ban và các thành viên là lãnh đạo Tổng cục Thuế, Kho bạc Nhà nước, Cục Tin học và Thống kê Tài chính, Vụ chính sách Thuế và Vụ Tổ chức cán bộ, Văn phòng Bộ của Bộ Tài chính.
Căn cứ Quyết định số 197 và căn cứ quyết định của Bộ Tài chính về việc triển khai thí điểm quản lý thuế theo cơ chế tự khai, tự nộp, Tổng cục trưởng Tổng cục Thuế đã ban hành quyết định về việc thành lập Bộ phận thí điểm quản lý thuế theo cơ chế đối tượng nộp thuế tự kê khai, tự nộp thuế thuộc Phòng hợp tác quốc tế Tổng cục Thuế gồm 4 tổ: Tổ Tuyên truyền và hỗ trợ đối tượng nộp thuế; Tổ Xử lý thông tin thuế; Tổ Theo dõi, đôn đốc thu nợ và cưỡng chế thuế; Tổ Thanh tra, kiểm tra thuế. Bộ phận thí điểm có nhiệm vụ giúp Tổng cục Trưởng nghiên cứu, xây dựng kế hoạch, quy trình, sổ tay nghiệp vụ và biện pháp quản lý thuế theo cơ chế thí điểm; tổ chức hướng dẫn, chỉ đạo và kiểm tra các cục thuế thực hiện thí điểm; đào tạo nghiệp vụ cho cán bộ thuế thực hiện thí điểm;
báo cáo đánh giá kết quả thực hiện thí điểm và đề xuất kế hoạch mở rộng thí điểm.
Đánh giá về vai trò và ý nghĩa của việc áp dụng thí điểm cơ chế tự kê khai, tự nộp thuế, ông Nguyễn Văn Ninh, Tổng cục trưởng Tổng cục Thuế giai đoạn 2001-2008 cho biết:
“...Thực chất việc áp dụng thí điểm cơ chế tự kê khai, tự nộp thuế là nhằm tới mục tiêu hiện đại hóa công tác quản lý thuế trên diện hẹp để trên cơ sở đó rút kinh nghiệm triển khai diện rộng ra địa bàn cả nước.
Đây là lần đầu ngành Thuế nghiên cứu cách làm mới, cho nên quá trình làm điểm phải từng bước nghiên cứu triển khai đồng bộ các nội dung: Thể chế quản lý, tổ chức bộ máy, công tác nghiệp vụ, ứng dụng tin học và đào tạo cán bộ; vừa làm vừa rút kinh nghiệm để bổ sung hoàn thiện chính sách. Theo lộ trình cải cách, đến năm 2007 Bộ Tài
chính tổng kết đánh giá việc thí điểm cơ chế tự kê khai, tự nộp thuế để báo cáo lên Chính phủ và Quốc hội chuẩn bị điều kiện áp dụng trên phạm vi toàn quốc.
Thực hiện, thí điểm cơ chế tự kê khai, tự nộp thuế là quá trình thay đổi phương pháp quản lý từ chỗ cơ quan thuế căn cứ vào tờ khai thuế của doanh nghiệp sau khi kiểm tra ra thông báo thuế để người nộp thuế thực hiện nghĩa vụ nay chuyển sang cơ chế cơ quan thuế cung cấp thông tin hỗ trợ, tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ để doanh nghiệp tự tính toán xác định nghĩa vụ thuế và tự nộp thuế. Đồng thời cơ quan thuế tăng cường biện pháp theo dõi, giám sát và kiểm tra việc tuân thủ nghĩa vụ thuế dựa trên kỹ thuật quản lý rủi ro. Trong quá trình thực hiện cơ chế doanh nghiệp tự kê khai, tự nộp thuế hai đơn vị làm thí điểm với sự hướng dẫn của Tổng cục Thuế, Cục Thuế Quảng Ninh và Cục Thuế Thành phố Hồ Chí Minh đã nghiên cứu cách làm, lựa chọn bước đi thích hợp. Trên cơ sở thí điểm mô hình doanh nghiệp tự khai, tự nộp thuế ở Quảng Ninh và Thành phố Hồ Chí Minh cũng như căn Cán bộ Cục Thuế tỉnh Thừa Thiên - Huế kiểm tra việc chấp hành pháp luật
về thuế tại cơ sở sản xuất, kinh doanh (năm 2006)
cứ lộ trình thí điểm quy định tại Quyết định 197 của Thủ tướng Chính phủ, trong năm 2005 Tổng cục Thuế đã chỉ đạo hai đơn vị này tiếp tục thực hiện đầy đủ nội dung của quy trình nghiệp vụ đã ban hành, nghiên cứu, xây dựng các nội dung hoàn thiện chính sách. Tiếp tục trình Chính phủ cho mở rộng thí điểm đối với thuế tiêu thụ đặc biệt và thuế tài nguyên. Theo sự chỉ đạo của Bộ Tài chính từ ngày 1/1/2005, ngành Thuế đã mở rộng thí điểm tự khai, tự nộp thuế ở ba Cục Thuế:
Hà Nội, Bà Rịa - Vũng Tàu và Đồng Nai...”.
Ông Nguyễn Văn Ninh khẳng định: “...Cơ chế tự kê khai, tự nộp thuế là một bước cải tiến quan trọng của ngành Thuế, phù hợp với quản lý thuế hiện đại. Cơ chế “Tự tính - tự khai - tự nộp thuế”, gọi tắt là “tự khai, tự nộp” thực chất là tôn trọng người nộp thuế được hoàn toàn chủ động trong việc tự khai, tự tính thuế, tự nộp vào ngân sách nhà nước, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật... Theo quản lý truyền thống, cơ quan thuế là chủ thể quản lý thì nay lấy phục vụ người nộp thuế làm trung tâm, bao gồm tuyên truyền, hướng dẫn, hỗ trợ để người nộp thuế tự giác và hiểu biết về chính sách, thủ tục hành chính thuế để tự họ tự thực hiện nghĩa vụ thuế đúng pháp luật. Đồng thời, cơ quan thuế có trách nhiệm theo dõi, giám sát, kiểm tra, thanh tra, xử lý các vi phạm về thuế, bảo đảm thu đúng, thu đủ các khoản tiền thuế bị gian lận vào ngân sách nhà nước, bảo đảm công bằng giữa người nộp thuế với nhau...”.
Việc thay đổi phương thức quản lý tất yếu phải xác định lại chức năng nhiệm vụ, cơ cấu lại tổ chức bộ máy, đào tạo lại cán bộ và áp dụng công nghệ tiên tiến vào quản lý thuế. Vì phương thức quản lý liên quan trực tiếp đến việc huy động nguồn lực cho đất nước, tác động mạnh đến đông đảo người nộp thuế và tổ chức bộ máy của cơ quan thuế, cán bộ thuế nên phải được Thủ tướng Chính phủ phê duyêt. Lúc đầu, ngành Thuế triển khai “tự khai, tự nộp” trong diện hẹp đối với 2 Luật thuế Giá trị gia tăng và Thu nhập doanh nghiệp và chỉ áp dụng ở Cục Thuế Thành phố Hồ Chí Minh và Cục Thuế tỉnh Quảng Ninh. Sau đó, căn cứ vào kết quả và kinh nghiệm mới mở rộng dần sang các sắc thuế khác, các địa phương khác. Đó là sự thận trọng cần thiết, bảo đảm sự thành công nhưng an toàn cho Nhà nước và cho người nộp thuế. Kết quả thí điểm thành công đã mở ra phương thức quản lý thuế mới trong cả nước, cũng là căn cứ thực tế để nghiên cứu xây dựng Luật Quản lý thuế.
Dưới sự chỉ đạo, quan tâm sát sao của lãnh đạo Bộ, bộ phận thực hiện thí điểm của Tổng cục Thuế và các tổ thí điểm ở các Cục Thuế thực hiện thí điểm đã khẩn trương chuẩn bị các điều kiện cần thiết và tổ chức triển khai nghiêm túc đảm bảo đúng lộ trình theo Quyết định 197/2003/QĐ-TTg.
Năm 2004: Áp dụng thí điểm đối với thuế giá trị gia tăng và thuế thu nhập doanh nghiệp. Lựa chọn một số doanh nghiệp chủ yếu là doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp đầu tư nước ngoài có quy mô lớn trên địa bàn thành phố Thành phố Hồ Chí Minh và tỉnh Quảng Ninh. Tại Thành phố Hồ Chí Minh lựa chọn 342 doanh nghiệp (chiếm 33% số thu của Cục); tại tỉnh Quảng Ninh lựa chọn 126 doanh nghiệp (chiếm 64%
số thu của Cục). Thành lập phòng quản lý doanh nghiệp thực hiện cơ chế tự kê khai, tự nộp thuế thuộc Cục Thuế Thành phố Hồ Chí Minh và tỉnh Quảng Ninh. Phòng được tổ chức quản lý theo mô hình chức năng (bao gồm 4 tổ: Tuyên truyền, hỗ trợ người nộp thuế; xử lý tờ khai và kế toán thuế; quản lý thu nợ; thanh tra).
Năm 2005: Tiếp tục áp dụng thí điểm đối với thuế giá trị gia tăng và thuế thu nhập doanh nghiệp. Ngoài một số doanh nghiệp đã được lựa chọn của Thành phố Hồ Chí Minh và tỉnh Quảng Ninh, mở rộng lựa chọn một số cơ sở kinh doanh chủ yếu là doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài với tất cả các quy mô kinh doanh (lớn, vừa và nhỏ) các doanh nghiệp ngoài quốc doanh ở Hà Nội (750 doanh nghiệp, chiếm 33% số thu của Cục), Bà Rịa- Vũng Tàu (135 doanh nghiệp, chiếm 66% số thu của Cục), Đồng Nai (100 doanh nghiệp, chiếm 52% số thu của Cục). Đến tháng 10/2005, Thành phố Hồ Chí Minh tăng thêm 198 doanh nghiệp thực hiện tự kê khai, tự nộp thuế (nâng số doanh nghiệp thực hiện tự kê khai, tự nộp thuế lên 533 doanh nghiệp, chiếm 60% số thu của Cục); Đồng Nai tăng thêm 100 doanh nghiệp (nâng số doanh nghiệp thực hiện tự kê khai, tự nộp thuế lên 200 doanh nghiệp, chiếm 54% số thu của Cục); Hà Nội rà soát, điều chỉnh lại các doanh nghiệp thực hiện tự kê khai, tự nộp thuế: đưa ra 315 doanh nghiệp là các doanh nghiệp nhỏ và đưa vào 67 doanh nghiệp là các doanh nghiệp có qui mô lớn (số doanh nghiệp thực hiện tự kê khai, tự nộp thuế là 502, chiếm 72%
số thu của Cục).
Năm 2006: Mở rộng thực hiện thí điểm đối với thuế tiêu thụ đặc biệt và thuế tài nguyên, thuế nhà đất, thuế môn bài, thuế thu nhập cá nhân.
Ngoài các doanh nghiệp đã thực hiện tự kê khai, tự nộp thuế ở 4 cục thuế (Thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Bà Rịa-Vũng Tàu, Đồng Nai), mở rộng lựa chọn toàn bộ các cơ sở kinh doanh bao gồm doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp ngoài quốc doanh thực hiện đầy đủ chế độ kế toán do cơ quan thuế cấp cục quản lý ở các địa phương: Quảng Ninh (929 doanh nghiệp), Bình Thuận (430 doanh nghiệp), Khánh Hoà (378 doanh nghiệp), Thừa Thiên - Huế (715 doanh nghiệp), An Giang (304 doanh nghiệp).
Đến năm 2007, toàn ngành Thuế có 9 Cục Thuế tham gia thí điểm thực hiện cơ chế tự kê khai, tự nộp thuế với hơn 4.000 doanh nghiệp, số thu ngân sách nhà nước chiếm tỷ trọng 58% tổng thu ngân sách nhà nước bao gồm cả số thu từ dầu thô và chiếm 38% tổng thu ngân sách nhà nước (trừ dầu).
Đối với toàn ngành Thuế, qua hơn 3 năm triển khai thí điểm với lộ trình liên tục mở rộng cả về sắc thuế, số lượng người nộp thuế, phạm vi thực hiện của cơ quan thuế và trong điều kiện thời gian, khả năng và nguồn lực có hạn, đặc biệt là với cơ quan Tổng cục Thuế, nhưng với nỗ lực và quyết tâm cao trong thực hiện, với phương châm vừa chuẩn bị, vừa làm, vừa rút kinh nghiệm hoàn thiện ngành Thuế đã triển khai được đầy đủ các nội dung thí điểm và đã đạt được những kết quả quan trọng trên tất cả các phương diện của hoạt động quản lý cần rút kinh nghiệm cho quá trình triển khai trên diện rộng những năm sau, từ thể chế và tổ chức bộ máy đến các thao tác nghiệp vụ cụ thể, chuẩn bị các điều kiện về cơ sở vật chất, công nghệ thông tin và nguồn nhân lực cho triển khai cơ chế tự kê khai, tự nộp thuế. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, về thể chế:
- Tổng cục Thuế đã trình Bộ Tài chính ban hành các Thông tư hướng dẫn thực hiện các Quyết định 197/2003/QĐ-TTg và Quyết định 161/2005/
QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về thí điểm phù hợp với các quy định pháp luật về thuế. Từ những kết quả đạt được trong việc thực hiện thí điểm, những nội dung về thời hạn thủ tục, kê khai thực hiện trong thí điểm đã được hoàn thiện và đưa vào Dự thảo Luật Quản lý thuế.
Thứ hai, về tổ chức bộ máy:
Theo Quyết định của Bộ Tài chính và Tổng cục Thuế, Bộ phận thí điểm tự kê khai, tự nộp thuế tại Tổng cục Thuế và các Phòng thí điểm tự kê khai, tự nộp thuế tại cục thuế và các cục thuế thí điểm qui mô cấp cơ quan cục thuế được tổ chức quản lý theo mô hình chức năng. Với cách bố trí về tổ chức bộ máy như vậy, tổ chức hoạt động trong cơ quan thuế được rõ ràng, rành mạch, khắc phục tình trạng chồng chéo trong công việc giữa các bộ phận, một việc nhiều người làm, nhưng có việc lại không có người thực hiện. Tổ chức bộ máy như vậy cũng góp phần nâng cao chất lượng công tác quản lý thuế, tạo cơ sở xây dựng đội ngũ cán bộ thuế chuyên sâu theo từng chức năng quản lý thuế, tạo điều kiện hình thành các nhóm cán bộ chuyên gia trong từng công việc.
Thứ ba, về nghiệp vụ quản lý thuế:
Nội dung, yêu cầu nghiệp vụ quản lý thuế đã có những thay đổi cơ bản chuyển sang phương pháp quản lý theo rủi ro nhằm nâng Cục Thuế Lai Châu phối hợp với Ban Tuyên giáo Tỉnh uỷ Lai Châu tổ chức
ký kết tuyên truyền cải cách hệ thống thuế 2005 - 2010 (năm 2006)