Mỗi nền hành chính được cấu thành từ các thành tố như thể chế hành chính, tổ chức bộ máy và đội ngũ công chức. Chính vì vậy, việc làm rõ khái niệm công chức, cũng như phân loại và xác định các đối tượng công chức đóng vai trò hết sức quan trọng nhằm cải cách hành chính và nâng cao chất lượng hoạt động công vụ.
Hiện nay, tất cả các quốc gia trên thế giới đều có công chức. Thuật ngữ công chức được các nước sử dụng nhằm chỉ những người được tuyển dụng vào làm việc trong bộ máy nhà nước và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Song, do đặc thù về thể chế chính trị nên khái niệm công chức ở mỗi nước cũng không hoàn toàn đồng nhất. Về phạm vi, một số nước coi công chức chỉ là những người
tham gia quản lý nhà nước, nhưng nhiều nước khác coi tất cả những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức có tính chất công quyền là công chức. Có nước coi công chức là biên chế được bổ nhiệm vào một công việc thường xuyên, song có nước lại xác định công chức không mang tính thường xuyên, liên tục mà tồn tại hệ thống thải loại.
Tại Cộng hòa liên bang Đức, công chức được xác định như sau:
Bao gồm những nhân viên làm việc trong các cơ quan, tổ chức văn hóa, nghệ thuật giáo dục và nghiên cứu khoa học quốc gia, nhân viên công tác trong các doanh nghiệp công ích do nhà nước quản lý, các nhân viên, quan chức làm việc trong các cơ quan chính phủ, giáo sư đại học, giáo viên trung học, tiểu học, bác sĩ, hộ lý bệnh viện, nhân viên lái xe lửa… [101, tr.280].
Tại Mỹ, quốc gia có nền kinh tế, khoa học kỹ thuật đứng đầu thế giới, công chức Mỹ được xác định: “Bao gồm tất cả những nhân viên trong ngành hành chính của Chính phủ, kể cả những người được bổ nhiệm về chính trị như: Bộ trưởng, thứ trưởng, trợ lý bộ trưởng, người đứng đầu các cơ quan Chính phủ” [101, tr.352].
Tại Trung Quốc, một nước có thể chế chính trị tương đồng giống Việt Nam, khái niệm công chức được hiểu gồm hai loại Công chức lãnh đạo và Công chức nghiệp vụ. Trong đó, “Công chức lãnh đạo là những người thừa hành quyền lực hành chính nhà nước, được bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật Tổ chức chính quyền các cấp” [101, tr. 23-24]. Còn Công chức nghiệp vụ được hiểu là “những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức, họ chiếm tuyệt đại đa số công chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành chính sách và pháp luật [101, tr.23-24].
Ở Thái Lan, quốc gia cùng khu vực Đông Nam Á với Việt Nam, trong Luật công vụ, công chức được định nghĩa: “Là người được phân công và được bổ nhiệm một công việc của chính phủ và nhận lương phù hợp ở một bộ, cơ 31 quan nhà nước hay cơ quan thuộc chính phủ” [101, tr.83].
Ở Việt Nam, trong suốt một thời gian dài do điều kiện chiến tranh và sau này là thời kỳ bao cấp, chúng ta ít khi sử dụng khái niệm công chức, thay vào đó chủ yếu sử dụng thuật ngữ cán bộ, công nhân viên nhà nước. Thuật ngữ đó nhằm chỉ tất cả những người trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước, từ những người đứng đầu một cơ quan, tổ chức đến các nhân viên phục vụ như bảo vệ, lao động tạp vụ hoặc lái xe.
Bước vào những thập niên đầu của thời kỳ đổi mới, Chính phủ đã ban hành nhiều nghị định về tuyển dụng, đào tạo bồi dưỡng, bố trí sử dụng và quản lý công chức, khái niệm công chức bước đầu được hình thành rõ ràng hơn, tuy nhiên vẫn chưa xác định rõ đối tượng công chức và phân biệt giữa công chức với viên chức. Sự phân định không rạch ròi ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả hoạt động công vụ nói chung và quản lý, bố trí sử dụng, chế độ chính sách công chức nói riêng. Vấn đề bức thiết đặt ra phải chuẩn hóa khái niệm công chức. Đáp ứng yêu cầu trên, ngày 13/11/2008 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII đã thông qua Luật Cán bộ, công chức. Trong Luật đã đưa ra khái niệm công chức khoa học, hoàn chỉnh. Luật xác định:
Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện... và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước [106, tr.10-11].
Qua khái niệm trên, các đối tượng là công chức đã được phân định rõ ràng, bao gồm: công chức nhà nước; công chức làm việc trong các cơ quan của Đảng; công chức trong các tổ chức chính trị - xã hội như Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, Công đoàn Việt Nam, Hội Nông dân, Hội Liên hiệp Phụ nữ, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến binh; công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của các đơn vị sự nghiệp công lập; công chức trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân và Công an nhân dân. Như vậy, sự đa dạng
trong các đối tượng là một trong những đặc trưng nổi bật nhất của công chức Việt Nam, phù hợp với thể chế chính trị, cũng như tổ chức bộ máy của nước ta.
Nghiên cứu khái niệm trên, ta thấy giữa công chức và viên chức cũng có sự khác nhau căn bản trên nhiều khía cạnh. Công chức phải qua thi tuyển; còn viên chức qua hình thức xét tuyển. Công chức làm việc trong các cơ quan của Đảng, nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội, thực hiện chức năng quản lý xã hội; còn viên chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước nhằm thực hiện chức năng phục vụ và cung cấp các dịch vụ. Công chức được trả lương từ ngân sách nhà nước; còn viên chức hưởng lương vừa từ nguồn ngân sách nhà nước, kết hợp nguồn thu từ hoạt động sự nghiệp khác. Công chức làm việc theo chế độ biên chế trọn đời; còn viên chức làm việc theo chế độ lao động hợp đồng.
Để làm căn cứ cho việc sắp xếp theo vị trí việc làm và tính hệ số lương cần có sự phân loại công chức. Theo đặc thù và tính chất công việc có công chức lãnh đạo, công chức chuyên gia, công chức chuyên môn, nghiệp vụ và công chức là nhân viên hành chính. Theo ngạch công chức, có công chức ngạch chuyên viên cao cấp và tương đương trở lên, công chức ngạch chuyên viên chính và tương đương, công chức ngạch chuyên viên và tương đương, công chức ngạch cán sự và tương đương, công chức ngạch nhân viên và tương đương.