ngân sách nhà nước (NSNN) còn khó khăn, nhiều lĩnh vực phải ưu tiên đầu tư, phân bổ thì tổng chi ngân sách nhà nước cho giáo dục và đào tạo không ngừng tăng lên qua các năm (năm 2005 đạt 18% tổng chi NSNN, đến năm 2008 đã đạt trên 20% tổng chi NSNN và liên tục được duy trì và ổn định đến nay) thể hiện quyết tâm rất lớn của Đảng và
Nhà nước đầu tư cho giáo dục và đào tạo. Trong đó, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) chiếm khoảng từ 5%-8% tùy từng năm ngân sách. Như vậy, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đóng góp một phần không nhỏ, quan trọng, trong sự thành công chung của việc thực hiện các mục tiêu về giáo dục và đào tạo.
ii. thực trạng quản lý và sử dụng vốn ở giai đoạn triển khai thực hiện các chương trình, dự án oDa đầu tư cho giáo dục và đào tạo
Theo Nghị định 38/2013/NĐ-CP ngày 23/4/2013 về Quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ thì nguồn vốn ODA bao gồm ODA viện trợ không hoàn lại và ODA vốn vay. Trong đó: ODA viện trợ không hoàn lại là hình thức cung cấp ODA không phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ, ODA vốn vay là nguồn vốn phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ với các điều kiện ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ đảm bảo yếu tố không hoàn lại ít nhất từ 25% đến 35% tùy theo khoản vay có ràng buộc hay không
quản lý sử Dụng nguồn vốn ở giai đoạn triển khai thựC hiện giai đoạn triển khai thựC hiện CáC Chương trình, Dự án oDa đầu tư
Cho giáo DụC và đào tạo
lnguyễn hải hưng tóm tắt:
Ngành Giáo dục và Đào tạo đã đạt được nhiều thành công trong việc sử dụng và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA sau hơn 20 năm tiếp nhận và quản lý. Tuy nhiên, trong tình hình mới, đất nước đã bước ra khỏi tình trạng kém phát triển, vào nhóm nước đang phát triển có thu nhập trung bình thấp, các điều kiện vay và tiếp nhận viện trợ từ nước ngoài có nhiều thay đổi và có xu hướng ngày càng khó khăn hơn, yếu tố “không hoàn lại” ngày càng thấp hơn, đòi hỏi cần phải nâng cao hơn nữa việc quản lý và sử dụng vốn ODA đầu tư cho giáo dục và đào tạo. Bài viết tập trung phân tích việc quản lý sử dụng nguồn vốn ở giai đoạn triển khai thực hiện tại các chương trình, dự án ODA đầu tư cho giáo dục và đào tạo.
ràng buộc. Nguồn vốn ODA là nguồn vốn thuộc NSNN được ưu tiên sử dụng trong các lĩnh vực xây dựng phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội đồng bộ, phát triển khoa học công nghệ, nông nghiệp nông thôn, môi trường, tăng cường thể chế, hỗ trợ xúc tiến thương mại, các chương trình mục tiêu quốc gia… Trong hàng loạt các mục tiêu cần phải ưu tiên sử dụng vốn ODA thì giáo dục và đào tạo được xếp hàng ưu tiên thứ 2 từ trên xuống thể hiện chủ trương, quyết tâm của Chính phủ đầu tư cho giáo dục và đào tạo thông qua “cú hích” từ nguồn vốn ưu đãi này.
Theo số liệu báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong giai đoạn 2004-2014, Việt Nam đã thu hút được 80 chương trình, dự án ODA cho lĩnh vực giáo dục, đào tạo và dạy nghề với tổng số vốn ODA ký kết đạt 1.766 triệu USD chiếm khoảng 3,5% ODA ký kết của cả nước. Lũy kế giải ngân các dự án ODA đang thực hiện trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo đạt khoảng 41,31% số vốn ký kết (so với tỷ lệ giải ngân của cả nước là 47%).
Hiện nay, tổng số vốn ODA đang triển khai tại Bộ Giáo dục và Đào tạo khoảng 737 triệu USD được thực hiện ở 15 Ban Quản lý dự án thuộc Bộ với thông tin số liệu chi tiết trong bảng dưới đây:
(Xem bảng trang sau).
Theo quy định hiện hành, giai đoạn triển khai thực hiện của chương trình, dự án Bộ Giáo dục và Đào tạo quản lý theo hình thức: Cơ quan Bộ đóng vai trò là chủ quản, chủ dự án và điều hành thực hiện triển khai dự án trực tiếp thông qua các Ban Quản lý chương trình, dự án cho mỗi khoản vay, tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn ODA đầu tư cho giáo dục và đào tạo. Cơ quan chủ quản, chủ chương trình, dự án là Bộ Giáo dục và Đào tạo phê duyệt kế hoạch tổng thể, kế hoạch chi tiết hàng năm (bao gồm: kế hoạch hoạt động, kế hoạch tài chính, kế hoạch mua sắm đấu thầu hàng năm hay theo giai đoạn) của các Ban Quản lý chương trình, dự án để tổng hợp và phê duyệt kế hoạch phân bổ vốn hàng năm cho các chương trình, dự án thực hiện. Đồng thời là cơ quan kiểm tra giám sát trước, trong và sau quá trình thực hiện chương trình, dự án cho đến khi kiểm tra, kiểm toán và quyết toán vốn đầu tư hoàn thành. Song song với đó Bộ Giáo dục và Đào tạo thực hiện ủy quyền cho UBND các
tỉnh, thành phố thụ hưởng dự án từ khâu lập, phê duyệt dự án đầu tư, phê duyệt kế hoạch đấu thầu, kết quả đấu thầu…. đến khâu thẩm định, phê duyệt báo cáo quyết toán công trình xây dựng hoàn thành, đối với các dự án có thành phần xây dựng triển khai tại các địa phương.
Như vậy, việc quản lý nguồn vốn, sử dụng nguồn vốn tại các dự án đầu tư cho giáo dục và đào tạo giai đoạn triển khai thực hiện chương trình, dự án tập trung chủ yếu vào việc quản lý các nội dung sau:
- Lập kế hoạch tổng thể và chi tiết thực hiện: Sau khi Hiệp định (thỏa thuận) tài trợ có hiệu lực thi hành, Ban Quản lý dự án sẽ bắt tay ngay vào việc lập kế hoạch thực hiện tổng thể cả dự án và kế hoạch hoạt động, tài chính, mua sắm đấu thầu cho giai đoạn hay cho năm tài chính đối với các dự án mới bắt đầu triển khai, hoặc cũng có một số dự án do yêu cầu giải ngân nhanh hoặc các yêu cầu khác của nhà tài trợ với sự đồng ý của cơ quan chủ quản, các kế hoạch trên còn có thể được thực hiện trước khi Hiệp định tài trợ có hiệu lực. Đối với các chương trình, dự án thực hiện từ năm thứ hai trở đi, các Ban Quản lý chỉ lập kế hoạch hoạt động, tài chính và mua sắm đấu thầu theo năm hay theo giai đoạn để trình cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Trong quá trình lập kế hoạch, đòi hỏi các Ban Quản lý cần nghiên cứu kỹ các quy định hiện hành về triển khai thực hiện dự án, đồng thời thông hiểu quy định riêng của nhà tài trợ, của thỏa thuận khoản vay, xét đến tổng thể nguồn lực đầu vào của dự án (mặt bằng, thiết kế, tài liệu, nhân sự, nguồn vốn...), khả năng triển khai thực tế, để cân nhắc các hoạt động thực hiện giai đoạn nào là phù hợp nhất, hiệu quả nhất; hoạt động nào phải hoạt động trước, sau; hoạt động nào là điều kiện tiên quyết để từ đó đưa vào kế hoạch tài chính đề nghị phân bổ vốn, và đưa vào kế hoạch đấu thầu đề nghị phê duyệt triển khai.
Hiện nay, các Ban Quản lý dự án là các Ban chuyên trách thực hiện dự án, được thành lập để triển khai thực hiện dự án, và giải thể khi kết thúc hoàn thành; cán bộ chủ chốt làm việc theo chế độ biệt phái hay kiêm nhiệm, theo hợp đồng có thời hạn, do đó nhân sự biến động nhiều ảnh
Stt Tên chương trình, dự án Nhà tài trợ Loại tài trợ Phương thức
tài trợ Thời gian Tổng vốn
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)
TỔNG SỐ 737.394.955
1 Dự án THCS vùng khó khăn nhất
giai đoạn 2 ADB Vốn vay ưu đãi Hỗ trợ dự án 2015-2021 80.000.000 2
Dự án Tạo lập hệ thống vòng khí thải carbon với cao su thiên nhiên - ĐH Bách khoa HN
JICA Viện trợ không
hoàn lại Thiết bị KHKT 2011-2016 2.888.456
3 Chương trình Đảm bảo chất lượng giáo dục trường học
WB, CIDA, DFID
Vốn vay ưu đãi Viện trợ không hoàn lại
Hỗ trợ chương
trình 2010-2015 18.700.000 4 Chương trình Phát triển giáo dục
trung học ADB Vốn vay ưu đãi Hỗ trợ 2010-2015 40.000.000 5 Dự án Trung học phổ thông giai
đoạn 2 ADB Vốn vay ưu đãi Hỗ trợ dự án 2013-2020 90.000.000 6 Dự án Hỗ trợ giáo dục mỹ thuật cấp
tiểu học giai đoạn 2011-2015 Đan Mạch
Viện trợ không
hoàn lại Hỗ trợ dự án 2011-2015 730.000 7 Dự án Giáo dục cho trẻ em UNICEF Viện trợ không
hoàn lại Hỗ trợ dự án 2012-2016 6.240.000 8 Dự án Giáo dục trẻ điếc trước tuổi
đến trường WB
Viện trợ không
hoàn lại Hỗ trợ dự án 2011-2015 2.798.270 9 Dự án Mô hình trường học mới tại
Việt Nam GPE/WB
Viện trợ không
hoàn lại Hỗ trợ dự án 2013-2016 87.600.000 10 Dự án Tăng cường khả năng sẵn
sàng đến trường cho trẻ mầm non WB Vốn vay ưu đãi Hỗ trợ dự án 2013-2017 5,000,000 11 BQLDA Xây dựng trường ĐH xuất
sắc Việt Đức thuộc Bộ (PMU) WB Vốn vay ưu đãi Hỗ trợ dự án 2010-2017 111.397.536 12
BQLDA Xây dựng trường ĐH xuất sắc Việt Đức thuộc trường ĐH Việt Đức (VMU-VGU)
WB Vốn vay ưu đãi Hỗ trợ dự án 2010-2017 47.997.092
13 BQLDA Xây dựng trường ĐH xuất sắc
Khoa học Công nghệ HN thuộc Bộ ADB Vốn vay ưu đãi Hỗ trợ dự án 2012-2017 190.000.000 14
BQLDA Xây dựng trường ĐH xuất sắc Khoa học Công nghệ HN thuộc trường ĐH KHCN HN (UIU)
ADB Vốn vay ưu đãi Hỗ trợ dự án 2012-2017 53.473.800
15
Chương trình quản trị công và cải cách hành chính, hợp phần nghiên cứu giáo dục về quyền con người
Đan Mạch Vốn viện trợ
không hoàn lại Hỗ trợ dự án 2011-2015 569.801
Bảng tổng hợp Chương trình, Dự án đang thựC hiện triển khai Của Bộ giáo DụC và đào tạo năm 2015
Nguồn: Vụ Kế hoạch - Tài chính, Bộ Giáo dục và Đào tạo
hưởng đến chất lượng cán bộ đặc biệt là cán bộ, chuyên gia lập kế hoạch vốn đòi hỏi phải có kỹ năng chuyên môn cao, có tính kế thừa và hiểu rõ hoạt động dự án.
- Thực hiện kế hoạch mua sắm đấu thầu và kế hoạch tài chính hàng năm.
Thực hiện thành công kế hoạch mua sắm đấu thầu và kế hoạch tài chính được phê duyệt quyết định thành công của thực hiện kế hoạch nguồn vốn của năm tài chính đó. Các dự án bám sát kế hoạch chi tiết được phê duyệt thực hiện các thủ tục mua sắm đấu thầu theo quy định cho từng gói thầu, từng hợp đồng theo kế hoạch năm chi tiết đã được phê duyệt. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện kế hoạch mua sắm đấu thầu và kế hoạch tài chính thuộc lĩnh vực giáo dục và đào tạo cho các chương trình, dự án, nhiều khi không phụ thuộc vào nguồn vốn có hay không, có lựa chọn được nhà cung cấp cho gói thầu đó hay không mà lại phụ thuộc nhiều vào các yếu tố đầu vào mang tính khách quan của gói thầu. Ví dụ: để in ấn tài liệu phục vụ cho dự án cần phải có tài liệu được viết và thẩm định xong về nội dung; để thực hiện được việc đấu thầu gói thầu đầu tư xây dựng trường lớp cần phải có mặt bằng “sạch” mới triển khai thực hiện được; muốn triển khai gói thầu mua sắm trang thiết bị khoa học kỹ thuật cao cần phải có phòng đủ tiêu chuẩn mới có thể lắp đặt... Nhiều khi các yếu tố đầu vào như vậy không phụ thuộc vào Ban Quản lý dự án mà lại phụ thuộc vào nhiều ban, ngành khác nhau, dẫn đến chậm trễ trong việc thực hiện kế hoạch thầu không đúng như dự định, hoặc gây ảnh hưởng đến tiến độ, hiệu quả của việc mua sắm, đầu tư. Từ đó kế hoạch tài chính có thể không được thực hiện đúng kế hoạch, giải ngân chậm ảnh hưởng đến kết quả giải ngân của năm, năm tiếp theo hay của cả đời dự án. - Quản lý việc phân bổ nguồn vốn và tiến độ thực hiện các nguồn vốn.
Hàng năm, Bộ Giáo dục và Đào tạo ra quyết định về việc giao dự toán chi NSNN cho các Ban Quản lý dự án căn cứ vào kế hoạch triển khai dự án được phê duyệt bao gồm cả vốn ODA và vốn đối ứng trong nước.
Theo quy định Luật NSNN số 01/2002/QH11 và Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ về quy định chi tiết và hướng dẫn
thi hành Luật NSNN thì việc phân bổ và giao dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách phải hoàn thành trước ngày 31/12 năm trước.
Theo quy định tại Thông tư số 218/2013/TT- BTC ngày 31/12/2013 của Bộ Tài chính quy định về quản lý tài chính đối với chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) thì nguồn vốn ODA là nguồn vốn thuộc NSNN và mọi hoạt động chi tiêu của chương trình, dự án sử dụng vốn ODA phải được kiểm soát chi bởi hệ thống Kho bạc Nhà nước các cấp căn cứ vào kế hoạch vốn được phê duyệt (dự toán được giao).
Tuy nhiên, thực tế việc giao dự toán chi NSNN hiện nay của Bộ Giáo dục và Đào tạo vì các nguyên nhân khác nhau mà chưa thực hiện được thời hạn theo quy định nói trên. Thực tế khoảng tháng 2 hoặc đầu tháng 3 của năm tài chính, các Ban Quản lý mới nhận được quyết định giao dự toán, hơn nữa số được giao đôi khi cũng không đủ so với nhu cầu, đặc biệt là đối với vốn đối ứng trong nước. Điều này dẫn đến việc các Ban Quản lý gần như không có hoạt động trong quý 1 hàng năm và bị dồn hoạt động cho các quý tiếp theo đặc biệt là quý 4 với sức ép giải ngân rất lớn, dẫn đến có thể có các tác động tiêu cực đến dự án hoặc kế hoạch đề ra không được thực hiện đầy đủ. Thiếu vốn đối ứng có thể dẫn đến phòng học xây xong không có trang thiết bị, trang thiết bị mua sắm không có phòng chuyên dụng để lắp đặt, nợ đọng nhà thầu…
Có thể nói, quản lý và phân bổ nguồn vốn cho các dự án kịp thời và đầy đủ có tác động lớn đến thành công và tiến độ của dự án, đến uy tín, cam kết đối với nhà tài trợ, do đó công tác này cần phải được quản lý, có cơ chế chính sách rõ ràng, nghiêm túc thực hiện và phải được giám sát chặt chẽ của các cơ quan chức năng.
- Quản lý nguồn vốn thông qua việc thanh quyết toán và thanh kiểm tra nguồn vốn ODA.
Bộ Giáo dục và Đào tạo đóng vai trò là cơ quan chủ quản, chủ dự án thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn đối với các chương trình, dự án ODA đầu tư cho giáo dục và đào tạo thông qua các Ban Quản lý trực thuộc. Theo Thông tư số 06/2011/TT- BGDĐT ngày 11/2/2011 của Bộ Giáo dục & Đào tạo thì các Ban Quản lý chương trình, dự án phải tự
chịu trách nhiệm về thanh quyết toán, tự tổ chức việc kiểm tra tiếp nhận, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA của mình. Vụ Kế hoạch - Tài chính, Thanh tra Bộ chủ trì tổ chức kiểm tra việc tiếp nhận, quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA của các chương trình, dự án.
Ngoài ra, theo quy định hiện hành thì việc thanh kiểm tra nguồn vốn ODA đầu tư cho giáo dục và đào tạo còn chịu sự kiểm tra của nhà tài trợ, cơ quan kiểm toán độc lập, cơ quan tài chính các cấp, Thanh tra Chính phủ và Kiểm toán Nhà nước … thực hiện việc thanh kiểm tra và quyết toán nguồn vốn ODA theo kế hoạch và chương trình làm việc hàng năm của các cơ quan này.