Khái niệm TTHC, rộng hơn là khái niệm thủ tục nhà nước liên quan đến một khái niệm chung hơn, là khái niệm thủ tục. Về mặt thuật ngữ, nghĩa của từ thủ tục được các từđiển giải thích nhưng có sự khác biệt nhất định. Chẳng hạn “thủ tục là những việc cụ thể phải làm theo một trật tự quy định để tiến hành một công việc có tính chất chính thức” [123, tr.927]; “thủ tục là cách thức tiến hành một công việc với nội dung và trình tự nhất định, theo quy định của cơ quan nhà nước” [123, tr.1535]. Từ điển Hán - Việt của Giáo sư Đào Duy Anh quan niệm “thủ tục là các trình tự và phương pháp làm việc” [1, tr.441]. Từđiển Bách khoa Việt Nam thủ tục được hiểu là “cách thức đã định để thực hiện một hoạt động” [120, tr.274].
Từ các quan niệm trên có thể thấy ở góc độ chung nhất, thủ tục bao gồm hai yếu tố cơ bản là trình tự và cách thức, trong đó trình tự xác định quy trình, tức là trật tự các bước, các giai đoạn tiến hành công việc; cách thức xác định phương pháp
tiến hành các công việc, gắn với những hoạt động cụ thể. Các hoạt động của cơ quan nhà nước, trong đó có các hoạt động quản lý hành chính nhà nước đều được diễn ra phổ biến với nhiều hành vi (hoạt động) kế tiếp nhau, với trình tự thời gian và những công việc cụ thể, xác định, theo những thủ tục nhất định. Như vậy, trình tự là yếu tố quan trọng và không thể thiếu của thủ tục nói chung và của TTHC nói riêng. Tuy nhiên, trình tự mới chỉ là yếu tố có tính hình thức, để trình tựđược tôn trọng và thực hiện thì đòi hỏi phải có cách thức phù hợp. Ví dụ, để giải quyết khiếu nại, CQHC có thẩm quyền phải tiến hành các hoạt động để xác minh, làm rõ các vấn đề có liên quan, như người khiếu nại có quyền khiếu nại không, thời hiệu và thời hạn khiếu nại, đối tượng, nội dung khiếu nại, từ đó có cách thức giải quyết hợp lý. Ngược lại, cách thức để tiến hành các hoạt động có ý nghĩa rất quan trọng, nhưng nó chỉ có thể đạt được hiệu quả khi được áp dụng một cách đúng đắn, theo những trình tự và thời gian nhất định. Nói cách khác, trình tự và cách thức thực hiện các hoạt động cụ thể nhằm đạt được mục đích đặt ra là hai mặt có mối quan hệ mật thiết với nhau của thủ tục.
Khái niệm thủ tục là khái niệm cơ bản cho phép đi sâu nghiên cứu khái niệm thủ tục trên các lĩnh vực cụ thể, trong đó có khái niệm TTHC. Theo tác giả Trần Thanh Phương trong nghiên cứu của mình về TTHC trong hoạt động của UBND cấp huyện (năm 2003) đã quan niệm: “TTHC là cách thức và trình tự do luật hành chính điều chỉnh về việc tiến hành các hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực quản lý nhà nước nhằm đạt tới những kết quả nhất định đã được dự liệu trong pháp luật” [60]. Quan niệm này đã coi TTHC là phương pháp điều chỉnh của luật hành chính đối với các hoạt động của CQHC trong quản lý hành chính nhà nước các lĩnh vực của đời sống xã hội, theo những mục tiêu quản lý đã được xác định. Tác giả Nguyễn Hạnh khi nghiên cứu đề tài “Hoàn thiện thủ tục pháp lý về giải quyết khiếu nại của công dân” (năm 2005) đã quan niệm: “TTHC là trình tự, cách thức do pháp luật hành chính quy định, để các CQHC nhà nước có thẩm quyền tiến hành các hoạt động của mình trong phạm vi và lĩnh vực quản lý hành chính, nhằm mục đích thực hiện các quy phạm vật chất do pháp luật hành chính và các quy phạm của các ngành luật khác quy định” [37]. Theo quan niệm này, TTHC được hiểu là các quy phạm thủ tục (hình thức), là một bộ phận cấu
thành của pháp luật hành chính; giữa quy phạm thủ tục và quy phạm vật chất có mối quan hệ mật thiết với nhau, quy phạm thủ tục được quy định để thực hiện các quy phạm vật chất.
Khái niệm TTHC cũng được đề cập trong các giáo trình giảng dạy của các cơ sở đào tạo luật, hành chính. Nhìn chung, trong các giáo trình này đều có một điểm chung là coi TTHC là một chế định độc lập của ngành luật hành chính, bao gồm các quy phạm hình thức, đồng thời đều giải thích TTHC là trình tự và cách thức tiến hành các hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, về nội hàm và cách thể hiện khái niệm TTHC trong mỗi giáo trình cụ thể vẫn có những khác biệt nhất định. Ví dụ, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của Khoa Luật Đại học Quốc gia quan niệm: “Bộ phận những thủ tục của hoạt động quản lý được luật hành chính quy định gọi là TTHC… Là trình tự và cách thức thực hiện những hành động nhất định nhằm đạt tới những hệ quả pháp lý mà phần quy định của quy phạm vật chất dự kiến trước” [46, tr.487]. Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của Đại học Luật Hà Nội quan niệm: “TTHC là cách thức tổ chức thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước được quy định trong các quy phạm pháp luật hành chính, bao gồm trình tự, nội dung, mục đích, cách thức tiến hành các hoạt động cụ thể trong quá trình giải quyết các công việc của quản lý hành chính nhà nước” [26, tr.144]. Trong giáo trình “Hành chính học đại cương” do Giáo sư Đoàn Trọng Truyến chủ biên, khái niệm TTHC được trình bày một cách cụ thể hơn:
Thủ tục hành chính là trình tự về thời gian, không gian và là cách thức giải quyết công việc của cơ quan hành chính nhà nước nhà nước trong mối quan hệ với cơ quan, tổ chức, cá nhân công dân. Nó được đặt ra để các cơ quan nhà nước có thể thực hiện một hình thức hoạt động cần thiết của mình, trong đó bao gồm cả trình tự thành lập các công sở, trình tự bổ nhiệm, bãi nhiệm, trình tự điều hành, tổ chức các hoạt động tác nghiệp hành chính [90, tr.208].
Từ các phân tích trên cho thấy, quan niệm về TTHC về cơ bản đã có sự thống nhất, mà cụ thể là đã có sự thống nhất về những yếu tố tạo thành TTHC, về những đặc điểm chung của TTHC. Tuy nhiên các quan niệm trên còn có hạn chế là chưa đề cập hoặc đề cập chưa rõ những yêu cầu mới đối với TTHC trong cải cách TTHC hiện
nay, và trong mối quan hệ giữa cải cách TTHC với cải cách nền hành chính trong quá trình chuyển từ nền hành chính cai trị sang nền hành chính phục vụ, với việc xác định cải cách TTHC là khâu đột phá của quá trình đó. Vì vậy, bên cạnh những yếu tố, đặc điểm chung mang tính truyền thống, quan niệm TTHC cần được hoàn thiện nhằm đáp ứng những yêu cầu của cải cách hành chính, tăng cường tính hợp lý, công khai, minh bạch của TTHC, làm cho nó thực sự là công cụđể các cơ quan, tổ chức và cá nhân sử dụng, tham gia tích cực vào các giao dịch hành chính, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trên cơ sở kế thừa các yếu tố hợp lý trong các quan niệm về TTHC nhưđã phân tích ở trên, tác giả Luận án đề xuất quan niệm về TTHC như sau:
TTHC là trình tự và cách thức do quy phạm pháp luật hành chính quy định để các cơ
quan nhà nước, người có thẩm quyền hành chính tiến hành các hoạt động nhằm ổn
định tổ chức và trật tự quản lý nội bộ hoặc để các chủ thể này tổ chức cho các cơ
quan, tổ chức, cá nhân thực hiện những hoạt động cụ thể trong quá trình quản lý hành chính nhà nước, cung cấp các dịch vụ công và thực hiện các giao dịch hành chính nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý hành chính nhà nước, phục vụ xã hội và nhân dân, bảo vệ quyền và lợi ích của nhà nước, cơ quan, tổ chức và cá nhân. TTHC giải quyết các công việc liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được quan niệm chính thức tại Nghịđịnh số 63 của Chính phủ, là “trình tự, cách thức thực hiện hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy
định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức”(khoản 1
Điều 3). Cũng tại văn bản này, tại khoản 2 Điều 8 đã xác định những bộ phận cơ bản tạo thành một TTHC hoàn chỉnh, gồm: 1) tên TTHC; 2) trình tự thực hiện; 3) cách thức thực hiện; 4) hồ sơ; 5) thời gian giải quyết; 6) đối tượng thực hiện TTHC; 7) cơ quan thực hiện TTHC; 8) kết quả thực hiện TTHC; 9) các bộ phận khác nếu có, như mẫu đơn, mẫu tờ khai, mẫu kết quả thực hiện, phí, lệ phí…
Với các quan niệm trên có thể thấy TTHC có bản chất và đặc điểm khác với các thủ tục khác, thể hiện ở những điểm chủ yếu sau:
- Về bản chất, TTHC khác với các thủ tục khác ở chỗ, TTHC được quy phạm pháp luật hành chính quy định đểđiều chỉnh các mối quan hệ trong lĩnh vực tổ chức, quản lý hành chính nhà nước, giữa các chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính, để tiến hành các công việc thuộc quan hệ giữa các cơ quan nhà nước và giữa
những nhân viên nhà nước với nhau, tiến hành các công việc thuộc quan hệ giữa cơ quan nhà nước, công chức nhà nước với cá nhân và tổ chức. TTHC cũng khác với các thủ tục tố tụng thuộc lĩnh vực tư pháp, như thủ tục trong tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, các thủ tục trong giải quyết các vụ án kinh tế, lao động và thủ tục tố tụng hành chính. Bản chất của TTHC còn thể hiện ở mục đích là nhằm phục vụ cho công tác quản lý, tạo cơ sở cho việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ thể trong các giao dịch hành chính.
TTHC là công cụ pháp lý quan trọng để các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền hành chính thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm được giao một cách thống nhất, thông suốt, công khai, minh bạch và hiệu quả. Với ý nghĩa đó, có thể khẳng định TTHC là công cụ thực hiện quyền hành pháp, là công cụđể quản lý, điều hành, bảo đảm cho nền hành chính thực sự trong sạch, dân chủ, thống nhất và hiện đại.
TTHC đồng thời là công cụ pháp lý quan trọng để các tổ chức, cá nhân, trong đó có các doanh nghiệp sử dụng để thực hiện các giao dịch hành chính, tham gia tích cực vào các quan hệ pháp luật nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
- TTHC có một sốđặc điểm cơ bản sau:
Một là, TTHC là những trình tự, cách thức điển hình, phổ biến và có tính hợp lý, được lựa chọn và kiểm chứng trong thực tiễn, được pháp luật hành chính quy định cụ thể và có tính bắt buộc chung đểđiều chỉnh các quan hệ pháp luật phát sinh trong quá trình quản lý hành chính, phục vụ cho công tác quản lý hành chính nhà nước, tạo môi trường thuận lợi và bảo đảm an ninh, an toàn cho các giao dịch hành chính, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân.
Hai là, TTHC có tính đa dạng, đa chủ thể và đa cấp độ; vừa có tính thống nhất lại vừa có tính thứ bậc, gắn với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm của các cấp, các ngành, các cơ quan cụ thể. Mặt khác, do TTHC được xác lập và thực hiện trong lĩnh vực hoạt động quản lý hành chính nhà nước, cung cấp các dịch vụ công và thực hiện các giao dịch hành chính nên yếu tố chủ thể thực hiện TTHC có những đặc điểm riêng. Đây cũng là một trong những cơ sở để phân biệt TTHC với các thủ tục khác, như các thủ tục tố tụng tư pháp, kể cả
thủ tục tố tụng hành chính quy định trình tự xét xử của Tòa án hành chính với tư cách là Tòa chuyên trách thuộc hệ thống Tòa án nhân dân.
Ba là,đối tượng của TTHC rất rộng, phức tạp, phong phú và đa dạng, bao gồm nhiều mối quan hệ, nhiều loại vấn đề, vụ việc khác nhau, diễn ra trong các lĩnh vực của đời sống xã hội. Vì vậy, TTHC cũng rất phong phú, đa dạng; có những thủ tục phức tạp, nhưng cũng có những thủ tục đơn giản; có những thủ tục chung nhưng cũng có nhiều các thủ tục có tính chất chuyên biệt, chuyên ngành. Với đặc điểm này các TTHC không những phải đáp ứng những yêu cầu về tính thống nhất, đồng bộ, ổn định, công khai, minh bạch đồng thời phải có tính linh hoạt, kịp thời, phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh cụ thể, phải thuận tiện và có tính khả thi cao.
Bốn là, chỉ có cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền được pháp luật hành chính quy định mới là chủ thể có chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm giải quyết TTHC. Đặc điểm này của TTHC được biểu hiện rõ trong các quá trình giải quyết các TTHC phát sinh trong nội bộ cơ quan nhà nước, giữa các cơ quan, người có thẩm quyền với công chức trong bộ máy nhà nước cũng như trong mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước, công chức với tổ chức, cá nhân.
Năm là, các quy phạm pháp luật quy định TTHC là các quy phạm pháp luật hình thức, vì vậy chúng có những đặc điểm riêng so với các quy phạm pháp luật nội dung, nhưng giữa chúng có mối quan hệ mật thiết và tương tác mạnh mẽ với nhau. Trong mối quan hệ đó, các quy phạm pháp luật nội dung là chuẩn mực chung để các chủ thể sử dụng khi tham gia vào các quan hệ pháp luật, các giao dịch hành chính; các cơ quan, người có thẩm quyền áp dụng đểđưa ra các kết luận hoặc quyết định trong quá trình giải quyết TTHC. Quy phạm pháp luật hình thức xác định trình tự, cách thức để các chủ thể pháp luật tiến hành các hoạt động trên cơ sở áp dụng một cách đúng đắn các quy định của quy phạm pháp luật nội dung.
TTHC do cơ quan nhà nước cấp tỉnh quy định, giải quyết có đầy đủ những đặc điểm của TTHC nói chung, đồng thời có một sốđặc điểm riêng sau:
- Các quy phạm pháp luật quy định TTHC thuộc trách nhiệm thực hiện của cơ quan nhà nước cấp tỉnh bao gồm hai bộ phận, gồm bộ phận các quy phạm pháp luật quy định TTHC do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương ban hành và bộ phận quy phạm pháp luật quy định các TTHC do cơ quan nhà nước cấp
tỉnh ban hành theo thẩm quyền được phân cấp cho HĐND và UBND cấp tỉnh. Việc ban hành các quy phạm pháp luật quy định TTHC này phải tuân theo các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND (năm 2004) [66]. Đối với các TTHC giải quyết công việc cho cá nhân, tổ chức liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của những chủ thể này thì việc quy định TTHC theo thẩm quyền của cơ quan nhà nước cấp tỉnh còn phải tuân thủ nghiêm các nguyên tắc quy định TTHC được Nghịđịnh về kiểm soát TTHC nêu trên quy định.
- TTHC do cơ quan nhà nước cấp tỉnh quy định phải bảo đảm tính thống nhất, liên thông của hệ thống thủ tục, đồng thời phải phản ánh được những đặc điểm và yêu cầu về giải quyết TTHC phù hợp với thực tiễn của địa phương, để phục vụ cho việc thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương. Vì vậy, những TTHC ấy chỉ có hiệu lực về không gian trên phạm vi tương ứng với thẩm quyền được phân cấp quản lý đối với cơ quan nhà nước cấp tỉnh và được thực hiện bởi các chủ thể quản lý nhà nước, mà trực tiếp là các cơ quan, người có thẩm quyền trong (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});