2001-2005
Pháp luật về giải quyết TTHC trong giai đoạn này - xét về mặt cấu trúc, đã được hình thành cả hai bộ phận, gồm bộ phận các quy phạm pháp luật quy định cơ chế thực hiện và kiểm soát TTHC, có nguồn là các văn bản quy phạm pháp luật do
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành và bộ phận các quy phạm pháp luật quy định cụ thể và tổ chức thực hiện cơ chế giải quyết TTHC, kiểm soát TTHC và các văn bản liên quan do cơ quan nhà nước cấp tỉnh quy định theo thẩm quyền được phân cấp, dưới những hình thức văn bản quy phạm pháp luật do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND (năm 2004) quy định.
Cả hai bộ phận pháp luật nêu trên được ban hành đều nhằm mục đích hiện thực hóa các quy phạm quy định TTHC thuộc nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước, giải quyết công việc của cá nhân, tổ chức. Ngược lại, nội dung và chất lượng của quy phạm quy định TTHC quy định và có ảnh hưởng lớn đến nội dung, chất lượng của pháp luật về giải quyết TTHC. Theo đánh giá tại Tờ trình số 1443/TTr-BNV ngày 11/6/2004 của Bộ Nội vụ trình Thủ tướng Chính phủ về việc báo cáo Bộ Chính trị về công tác CCHC [8], có thể khái quát một sốđiểm đáng chú ý sau về hai bộ phận pháp luật trên.
- Pháp luật quy định TTHC trên những lĩnh vực bức xúc, như đất đai, xây dựng, nhà ở, đầu tư, đăng ký kinh doanh, hải quan, xuất nhập khẩu, xuất nhập cảnh…đã được tập trung cải cách với những tiến bộ bước đầu, được nhân dân và doanh nghiệp ủng hộ, trong đó các yêu cầu về cải cách TTHC theo Chương trình tổng thể CCHC giai đoạn này, như đơn giản, công khai hồ sơ, giấy tờ; công khai thời gian giải quyết, công khai phí, lệ phí… bước đầu đã được thể hiện rõ trong các quy định thủ tục. Đặc biệt, trên lĩnh vực thuế, các quy phạm quy định TTHC đã xác định rõ ràng và công khai thủ tục xét miễn, giảm, hoàn thuế, thực hiện thí điểm việc cơ sở sản xuất, kinh doanh tự kê khai, tự nộp thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp. Trên lĩnh vực hải quan, quy phạm TTHC đã quy định quy trình làm thủ tục hải quan đối với hàng hóa xuất nhập khẩu theo cơ chế“một cửa”, do đó đã loại bỏđược các khâu trung gian, phiền hà, tốn kém.
- Cùng với việc quy định mới TTHC, việc rà soát TTHC, đặc biệt là việc rà soát TTHC trên các lĩnh vực trọng điểm, nhưđăng ký kinh doanh, đất đai, xây dựng nhà ở, xuất nhập khẩu, công chứng…đã được các Bộ, ngành, cơ quan nhà nước cấp tỉnh tích cực thực hiện. Thông qua việc rà soát đã phát hiện các TTHC rườm rà, lạc hậu để bãi bỏ; sửa đổi các thủ tục chưa hợp lý, bổ sung các TTHC mới, đồng thời thực hiện hệ thống hóa, tạo điều kiện cho việc chuẩn bị xây dựng Cơ sở dữ liệu quốc gia về hệ thống TTHC.
Cùng với việc đổi mới, cải cách hệ thống TTHC, bộ phận các quy phạm pháp luật xác lập cơ chế giải quyết - bộ phận cơ bản của pháp luật về giải quyết TTHC, lần đầu tiên đã được hình thành, với việc Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định số 181 ban hành Quy chế thực hiện cơ chế “một cửa” tại CQHC nhà nước ở địa phương. Cơ chế “một cửa” theo Quyết định này là cơ chế giải quyết công việc của tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền của CQHC nhà nước ở địa phương, bao gồm các việc từ tiếp nhận yêu cầu, hồ sơđến trả lại kết quả thông qua một đầu mối là “Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả” tại CQHC nhà nước. Mục đích của cơ chế
“một cửa” là nhằm đạt được những chuyển biến căn bản trong quan hệ thủ tục giải quyết công việc giữa CQHC nhà nước với tổ chức, cá nhân; giảm phiền hà cho tổ chức, cá nhân có yêu cầu giải quyết TTHC, chống tệ quan liêu, tham nhũng, cửa quyền của CBCC, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước. Vềđối tượng áp dụng, Quy chế quy định việc áp dụng ở tất cả các cấp hành chính địa phương, từ UBND cấp tỉnh đến UBND cấp huyện, UBND cấp xã. Về nội dung, Quy chế quy định rõ các nguyên tắc giải quyết TTHC, như nguyên tắc đơn giản, rõ ràng, đúng pháp luật; công khai các TTHC, phí, lệ phí và thời gian giải quyết công việc cho tổ chức, cá nhân. Về lĩnh vực áp dụng, Quy chế quy định thực hiện cơ chế
“một cửa” trên 7 lĩnh vực, gồm phê duyệt các dự án đầu tư; xét cấp vốn xây dựng cơ bản, cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh; cấp giấy phép xây dựng, cấp giấy chứng nhận sở hữu nhà và quyền sử dụng đất; cho thuê đất, giải quyết chính sách xã hội… Có thể thấy, Quyết định nêu trên của Thủ tướng Chính phủđã tạo ra sự đột phá trong CCHC, cải cách việc giải quyết TTHC, làm xuất hiện bộ phận pháp luật mới trong hệ thống pháp luật hành chính - pháp luật về giải quyết TTHC, từđó góp phần cải thiện về cơ bản mối quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với cá nhân, tổ chức.
Cùng với việc các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định phân cấp các công việc thuộc ngành, lĩnh vực cho CQHC các cấp và để thực hiện trách nhiệm áp dụng cơ chế, cơ quan nhà nước cấp tỉnh đã ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định áp dụng cơ chế, giải quyết những công việc liên quan, từ đó làm cho pháp luật về giải quyết TTHC có cơ cấu hoàn chỉnh, thống nhất từ Trung ương đến địa phương.
Bên cạnh những ưu điểm trên có thể thấy hạn chế lớn nhất của pháp luật về giải quyết TTHC trong giai đoạn này là:
- Pháp luật về giải quyết TTHC xác lập cơ chế“một cửa” song việc áp dụng cơ chế đối các với lĩnh vực trong giải quyết thủ tục giữa các cấp hành chính lại có sự khác nhau, như cơ quan nhà nước cấp tỉnh áp dụng để giải quyết 7 lĩnh vực, cấp huyện giải quyết 5 lĩnh vực và cấp xã giải quyết 4 lĩnh vực (Điều 4 của Quyết định số 181 nêu trên). Với quy định đó, hạn chế lớn nhất của pháp luật về giải quyết TTHC trong giai đoạn này là tính toàn diện. Pháp luật đó chưa bao quát được hết các lĩnh vực, công việc trong sinh hoạt, đời sống sản xuất, kinh doanh của người dân, doanh nghiệp;
- Hạn chế về tính đồng bộ, thống nhất giữa các bộ phận quy phạm trong cấu trúc của pháp luật về giải quyết TTHC. Mặc dù Quyết định số 181 của Thủ tướng Chính phủđã xác lập cơ chế “một cửa” trong giải quyết công việc của tổ chức, cá nhân, song việc cụ thể hóa cơ chế này bằng các văn bản quy phạm pháp luật liên quan để quy định cụ thể quy chế làm việc của Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả, với việc quy định cụ thể quy trình chuyển hồ sơ, xử lý hồ sơ, trách nhiệm của các bộ phận chức năng có liên quan và của CBCC tham gia giải quyết TTHC cũng như các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thực hiện cơ chế đó đối với các việc, các lĩnh vực cụ thể thuộc chức năng quản lý của các cơ quan nhà nước cấp tỉnh còn chậm, chưa thống nhất, chưa đầy đủ, chưa đáp ứng được yêu cầu minh bạch, công khai, nhất là công khai thời gian giải quyết, phí, lệ phí.
Những nguyên nhân của hạn chế trên của pháp luật về giải quyết TTHC có nhiều, song như phân tích về mối quan hệ giữa quy phạm quy định TTHC với quy phạm quy định giải quyết TTHC ở trên có thể thấy những hạn chế của quy phạm TTHC là nguyên nhân chủ yếu. Mặc dù cải cách TTHC được xem là khâu đột phá nhưng hệ thống TTHC trên các lĩnh vực quản lý nhà nước trong giai đoạn này vẫn còn nhiều hạn chế, như chưa đồng bộ, thiếu nhất quán và trong một số lĩnh vực còn chưa sát với cuộc sống. Sự chưa đồng bộấy được thể hiện chủ yếu ở chỗ, một số luật, pháp lệnh có các quy định TTHC đã có hiệu lực nhưng các nghịđịnh và thông tư quy định cụ thể, hướng dẫn thi hành chậm ban hành, mà điển hình là sự chậm trễ trong việc ban hành nghịđịnh, thông tư quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các
Luật Thương mại, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Xây dựng; vẫn còn tình trạng luật, pháp lệnh có những quy định thông thoáng, nhưng văn bản hướng dẫn thi hành thì có phần bó và thu hẹp lại. Trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật, các quy định TTHC còn không hợp lý, dẫn đến việc thực hiện gây phiền hà cho tổ chức, cá nhân. Một sốđịa phương làm tốt công tác CCHC, cải cách TTHC, như thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Hà Nội nhưng vẫn còn tình trạng quy định TTHC sai thẩm quyền, nhiều quận, huyện tự đặt ra TTHC mới gây phiền hà cho người dân và doanh nghiệp. Theo thống kê, cho đến năm 2005 trên cả nước tồn tại gần 2000 loại giấy phép hành nghề, giấy chứng nhận đủđiều kiện kinh doanh; vẫn còn quá nhiều ngành nghề kinh doanh yêu cầu phải có giấy chứng nhận đủđiều kiện kinh doanh. Có doanh nghiệp phải xin tới 10 loại giấy phép, bình thường cũng cần 4 - 5 giấy phép các loại, trong đó có nhiều loại giấy phép chỉ có hiệu lực từ vài tháng đến một năm, nếu muốn tiếp tục doanh nghiệp phải làm thủ tục xin ra hạn, giống như cấp giấy phép mới, gây mất thời gian, tốn kém cho doanh nghiệp, và tác hại hơn là tạo ra tâm lý không yên tâm trong kinh doanh.
Điều đáng lưu ý là những TTHC gây phiền hà cho người dân và doanh nghiệp còn tồn tại ngay trong một số lĩnh vực đã được lựa chọn là trọng điểm của cải cách TTHC và là lĩnh vực áp dụng cơ chế “một cửa” theo Quyết định số 181 của Thủ tướng Chính phủ, như lĩnh vực đầu tư nước ngoài, xuất nhập khẩu, thành lập doanh nghiệp và đăng ký kinh doanh; hồ sơ thành lập doanh nghiệp và đăng ký kinh doanh vẫn cần đến hàng chục con dấu và chữ ký các loại. Chẳng hạn, trong lĩnh vực kinh doanh dịch vụ văn hóa, để kinh doanh tổ chức, cá nhân phải qua 5 cửa, tới 5 cơ quan cùng chịu trách nhiệm để làm thủ tục. TTHC trên các lĩnh vực cấp phép xây dựng, cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sử dụng đất ở đô thị, giải quyết khiếu nại, tố cáo tuy đã được sửa đổi nhiều nhưng vẫn còn vướng mắc. Cho đến năm 2005, ở hầu hết các đô thị lớn, trên 50% công trình xây dựng nhà ở của dân không có giấy phép xây dựng, mà nguyên nhân là do TTHC quy định quá phiền phức và tình trạng công chức giải quyết thủ tục cố tình gây phiền hà để tham nhũng. Việc mua bán, kinh doanh nhà ở, cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất (sổ hồng) tại đô thị theo Nghị định số 61/NĐ-CP và Nghị định số 60/NĐ-CP có những quy định không hợp lý, mặc dù đã được Chính
phủ điều chỉnh nhưng việc thực hiện vẫn rất khó khăn. Trên lĩnh vực công chứng, việc thu hẹp phạm vi công chứng của cơ quan hành chính địa phương theo Nghị định số 31/NĐ-CP của Chính phủ đã loại bỏ được những bất hợp lý, phiền hà nhưng tỏ ra không đáp ứng được yêu cầu công chứng của người dân do phạm vi công chứng được quy định cứng nhắc. Trên lĩnh vực tài nguyên, môi trường, Báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường tại Hội nghị tổng kết giai đoạn 1 (2001 - 2005) của Chương trình tổng thể CCHC nhà nước đã chỉ rõ:
Thủ tục giao đất, cho thuê đất trong hầu hết các trường hợp phải gắn với công tác thu hồi, bồi thường, giải phóng mặt bằng nhưng công tác này lại triển khai chậm chạp, có nhiều vướng mắc, đã làm cho việc giao đất, cho thuê đất thường kéo dài so với thời gian quy định. Việc đăng ký tài sản trên đất chưa được giải quyết dứt điểm, có nhiều ý kiến khác nhau trong dư luận xã hội đã làm cho người sử dụng đất phân vân, chờ đợi; nhiều địa phương lúng túng trong triển khai cấp các loại giấy [6, tr.14-15].