15 12-1 43 Cấp Giấy chứng nhận đăng ký kinh
4.2.1.Giải pháp hoàn thiện pháp luật về giải quyết thủ tục hành chính
Thứ nhất: Quan tâm và xử lý tốt mối quan hệ giữa xây dựng pháp luật với thực hiện pháp luật, giữa việc quy định TTHC với việc thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC
Xây dựng pháp luật là đểđiều chỉnh các mối quan hệ trong xã hội, giữ cho xã hội ổn định, trật tự, phát triển theo đúng các quy luật khách quan của xã hội. Tuy nhiên, có pháp luật nhưng pháp luật ấy không được thực hiện thì cũng không có ý nghĩa gì, cùng lắm cũng chỉ làm “lay động không khí”. Như vậy, xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật luôn là một chỉnh thể thống nhất, có mối quan hệ biện chứng với nhau; xây dựng pháp luật tốt thì pháp luật có tính khả thi, thực hiện pháp luật trở thành nhu cầu nội tại của mọi người dân. Ngược lại, thực tiễn thực hiện pháp luật quy định “số phận” của pháp luật, tạo ra cơ sở thực tiễn hoàn thiện pháp luật. Đối với việc quy định TTHC và thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC cũng vậy. Đểđạt được mục đích giải quyết công việc của cơ quan nhà nước, trong đó có CQHC nhà nước cấp tỉnh, thì không thể chỉ nặng về quy định TTHC mà coi nhẹ việc thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC. Từ đặc trưng của pháp luật và thực
hiện pháp luật về giải quyết TTHC, việc xử lý đúng đắn mối quan hệ giữa pháp luật và thực hiện pháp luật ấy đòi hỏi:
- Trong quy định TTHC theo thẩm quyền được phân cấp của CQHC cấp tỉnh: Các cơ quan chuyên môn thuộc CQHC cấp tỉnh cần nâng cao năng lực của đội ngũ công chức trực tiếp soạn thảo các quy định TTHC, bảo đảm theo đúng trình tự, yêu cầu tại Nghịđịnh số 63 của Chính phủ về kiểm soát TTHC. Cụ thể là việc quy định TTHC phải trên cơ sở làm rõ sự cần thiết của TTHC, tính hợp lý của TTHC, tính hợp pháp của TTHC, tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng có liên quan, dự kiến các chi phí tuân thủ TTHC, như chi phí về thời gian, kinh phí của người dân và doanh nghiệp trong quá trình thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC, đồng thời cần thiết phải so sánh với các quy định cũ hoặc cùng dạng giống nhau, trao đổi, so sánh với các địa phương khác có các quy định cùng loại việc, vấn đề, lĩnh vực mà đơn vị mình dự kiến quy định TTHC mới; dự thảo quy định TTHC phải được thẩm định theo một quy trình chặt chẽ tại các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh, như tại Sở Tư pháp, Văn phòng UBND cấp tỉnh, Ban Chỉ đạo cấp tỉnh cho ý kiến trước khi ban hành. Thực tế cho thấy, pháp luật là sự phản ánh cuộc sống, là chuẩn mực hóa các quan hệứng xử trong xã hội. Vì lẽấy, khi cuộc sống, xã hội có sự biến động, các quan hệ xã hội có sự thay đổi thì pháp luật cũng phải thay đổi theo, không có một pháp luật nào bất biến. Các quy phạm quy định TTHC cho dù được xây dựng theo một quy trình chặt chẽ cũng không phải là hoàn hảo, tuyệt đối. Do vậy, chỉ lấy ý kiến của cá nhân, tổ chức có yêu cầu giải quyết thủ tục về chất lượng dự thảo quy định TTHC là chưa đủ, mặc dù rất cần thiết, mà phải chú trọng lấy ý kiến rộng rãi của mọi tầng lớp nhân dân, phải từ thực tiễn thực hiện pháp luật TTHC để phát hiện sự bất hợp lý, sự bất cập của TTHC, từđó kịp thời sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Mặt khác, cần định kỳ rà soát TTHC.
- Đối với thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC: Như ở Chương 2 của Luận án đã phân tích, pháp luật về giải quyết TTHC có sự thống nhất giữa quy phạm quy định TTHC và quy phạm quy định cơ chế thực hiện và kiểm soát TTHC. Vì thế, xây dựng pháp luật về giải quyết TTHC cũng đồng thời với việc tạo lập các yếu tố thực hiện pháp luật ấy, là tạo ra những bảo đảm pháp lý cho chính nó. Đối với cơ quan nhà nước cấp tỉnh, việc thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC đòi hỏi
phải có giải pháp triển khai thực hiện cơ chế một cửa, cơ chế một cửa liên thông và kiểm soát TTHC. Như vậy, sự thống nhất giữa xây dựng pháp luật về giải quyết TTHC với thực hiện pháp luật ấy đòi hỏi các cơ quan nhà nước cấp tỉnh khi quy định TTHC theo thẩm quyền phải đặc biệt quan tâm ban hành các văn bản quy phạm pháp luật liên quan để triển khai các cơ chế trên, nhất là văn bản ban hành quy chế tổ chức, hoạt động của Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả, quy chế phối hợp của các sở, ngành trong cơ chế liên thông, văn bản quy định quy trình tiếp nhận, xem xét xử lý hồ sơ, xác định thẩm quyền, trách nhiệm của CBCC được phân công giải quyết TTHC tại Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả…
Thứ hai: Tiếp tục hoàn thiện chất lượng các văn bản QPPL về giải quyết TTHC.
Từ góc độ pháp luật thực định, pháp luật về giải quyết TTHC như Chương 2 của Luận án đã phân tích bao gồm trong nó chủ yếu là các văn bản quy phạm pháp luật quy định cơ chế thực hiện và kiểm soát TTHC. Những văn bản này do cơ quan nhà nước Trung ương ban hành, cụ thể là Nghị định số 63 về kiểm soát TTHC và Quyết định số 93 của Thủ tướng Chính phủ xác lập cơ chế một cửa, một cửa liên thông giải quyết TTHC. Những văn bản đó hiện nay sau một thời gian thực hiện đã bộc lộ một số hạn chế, đòi hỏi có sự bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với thực tiễn.
- Đối với Nghịđịnh số 63 về kiểm soát TTHC
Nghị định số 63, với các quy định về nguyên tắc, thẩm quyền, trách nhiệm trong quy định và thực hiện TTHC, vấn đềđánh giá tác động của dự thảo quy định TTHC, công bố TTHC… đã góp phần hoàn thiện cấu trúc của pháp luật về giải quyết TTHC, đồng thời góp phần quan trọng nâng cao chất lượng TTHC, đáp ứng yêu cầu CCHC. Mặc dù Nghịđịnh số 63 đã được sửa đổi, bổ sung một sốđiều tại Nghịđịnh số 48/2013/NĐ-CP ngày 14/5/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một sốđiều của các Nghịđịnh liên quan đến Kiểm soát TTHC (sau đây gọi là Nghịđịnh số 48) [18], song thực tiễn thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC ở cơ quan nhà nước cấp tỉnh cho thấy Nghịđịnh còn những hạn chế, cần bổ sung như sau:
Một là, tại Điều 7, Nghị định số 63 quy định 5 nguyên tắc quy định TTHC, gồm: đơn giản, dễ hiểu và dễ thực hiện; phù hợp với mục tiêu quản lý hành chính nhà nước; bảo đảm quyền bình đẳng của các đối tượng thực hiện TTHC; tiết kiệm
thời gian và chi phí của cá nhân, tổ chức và CQHC nhà nước; đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ, hiệu quả của các quy định về TTHC; TTHC phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định trên cơ sở bảo đảm tính liên thông giữa các thủ tục liên quan, thực hiện phân công, phân cấp rõ ràng, minh bạch, hợp lý; dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có quy định TTHC thuộc thẩm quyền của cơ quan nào, cơ quan đó phải có trách nhiệm hoàn chỉnh. Những nguyên tắc đó là hết sức cần thiết, hết sức quan trọng trong việc bảo đảm chất lượng TTHC đòi hỏi không thể coi nhẹ bất kỳ nguyên tắc nào. Tuy nhiên, từ thực tiễn thực hiện pháp luật về giải quyết TTHC của cơ quan nhà nước cấp tỉnh đã xuất hiện tình trạng các cơ quan quản lý hành chính nhà nước luôn ở trong trạng thái bịđộng trong quy định TTHC, thiếu thời gian để thực hiện các quy trình được quy định, làm cho các dự thảo quy định TTHC được chuẩn bị vội vàng, chất lượng thấp và khi được ban hành thì thực hiện gặp nhiều vướng mắc, phức tạp. Để khắc phục tình trạng ấy, cần bổ sung vào Điều 7 nguyên tắc: Việc quy định TTHC phải theo kế hoạch. Để thực hiện nguyên tắc này đòi hỏi các cơ quan soạn thảo phải căn cứ vào chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng năm của HĐND, UBND cấp tỉnh, chủđộng ngay từđầu trong việc dự thảo quy định TTHC, bảo đảm cho dự thảo quy định TTHC được xem xét, cẩn thận, toàn diện lãnh đạo cấp tỉnh cần cho chủ trương ngay từđầu để chỉđạo và giành thời gian thỏa đáng cho việc thực hiện các thủ tục, trình tự trong xây dựng và công bố văn bản quy định TTHC.
Hai là, TTHC có nguồn là văn bản quy phạm pháp luật. Vì thế, việc quy định TTHC phải tuân theo trình tự, thủ tục do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, với cấp tỉnh là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND (năm 2004), Nghị định số 63 không có những quy định cụ thể vấn đề này. Thực tế cho thấy các cuộc họp của UBND cấp tỉnh chỉ chủ yếu cho ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật mà rất ít, thậm chí không có thời gian bàn bạc, cho ý kiến về các TTHC trong các văn bản ấy, mặc dù những thủ tục này đã được “bóc tách” kèm theo. Để khắc phục tình trạng này, Nghịđịnh số 63 trong Chương II về quy định TTHC cần bổ sung quy định trách nhiệm và quy trình riêng trong việc xem xét, cho ý kiến đối với các quy định TTHC trong các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo thẩm quyền.
Ba là, về lấy ý kiến đối với quy định TTHC trong các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Điều 9 Nghịđịnh số 63 quy định đối tượng lấy ý kiến là Văn phòng UBND cấp tỉnh; Nghị định số 48, trong mục 2, khoản 2, Điều 1 về sửa đổi Điều 9 đã xác định rõ: Trong trường hợp cần thiết, các cơ quan quy định tại các điểm a, b và c khoản 1 Điều này tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức có liên quan và đối tượng chịu sự tác động của các quy định về TTHC thông qua tham vấn, hội nghị, hội thảo… Mặc dù Nghịđịnh số 48 đã mở rộng phạm vi đối tượng lấy ý kiến, trong đó có các đối tượng bị tác động của TTHC song vẫn còn những bất cập, như quy định Sở Tư pháp (ởđiểm c) vừa cho ý kiến vừa tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức và đối tượng chịu sự tác động của TTHC là không hợp lý, chưa kể cơ quan này không có điều kiện và thời gian tổ chức lấy ý kiến. Vì lẽ ấy, cùng với việc mở rộng đối tượng lấy ý kiến dự thảo quy định TTHC, Nghị định số 63 cần xác định hợp lý cơ quan chủ trì lấy ý kiến, theo nguyên tắc cơ quan nào chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có các TTHC phải là cơ quan có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức có liên quan và đối tượng chịu sự tác động của TTHC, đồng thời cũng phải có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu, giải trình những ý kiến đóng góp ấy. Mặt khác, cũng liên quan đến việc lấy ý kiến dự thảo quy định TTHC, để bảo đảm sự thống nhất với quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND (năm 2004) về việc lấy ý kiến vào dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND (Điều 4), theo đó cơ quan liên quan phải tổ chức lấy ý kiến các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trong phạm vi và với các hình thức thích hợp thì Nghị định số 48 nêu trên không nên quy định: Trong trường hợp cần thiết các cơ quan, tổ chức có liên quan lấy ý kiến của đối tượng chịu tác động. Nếu quy định “mở” như vậy các cơ quan quản lý nhà nước có thể vận dụng để lẩn tránh việc lấy ý kiến, nhờđó TTHC sớm được thông qua. Mặt khác, hầu hết các TTHC đều quy định và nhằm vào các đối tượng xã hội nhất định, do vậy tất cả các đối tượng này đều cần được tham khảo ý kiến. Điều đó bảo đảm nguyên tắc dân chủ trong xây dựng pháp luật, vừa làm cho công tác chuẩn bị cẩn trọng, chu đáo, vừa bảo đảm chất lượng TTHC. Chính vì vậy, cần quy định các cơ quan chủ trì nhất thiết phải tham khảo ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động của TTHC theo cách thức và hình thức nhất định, phù hợp với điều kiện địa phương.
Bốn là, đánh giá tác động của TTHC (Điều 10): Đánh giá tác động của TTHC có ý nghĩa rất quan trọng, nó giúp cho cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có quy định TTHC nghiên cứu, xem xét dưới nhiều góc độđể xây dựng được TTHC đáp ứng tốt nhất công tác quản lý nhà nước. Nghịđịnh số 63 quy định việc đánh giá tác động của TTHC theo các tiêu chí sau:
- Sự cần thiết của TTHC. - Tính hợp lý của TTHC. - Tính hợp pháp của TTHC. - Các chi phí tuân thủ TTHC.
Đối với cấp tỉnh, nếu chỉ nhìn ở phạm vi một địa phương, và đối với cơ quan chủ trì xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật quy định TTHC thì các tiêu chí trên là hoàn toàn đầy đủ. Song trên thực tế, có tình trạng ở các địa phương trong giải quyết một loại công việc giống nhau, nhưng lại theo TTHC hoàn toàn khác nhau. Ví dụ, thủ tục cấp phép đầu tư cho doanh nghiệp nước ngoài, có địa phương quy định nhà đầu tư đăng ký số vốn tương ứng với cấp quản lý, nếu dưới 10 triệu USD thì UBND cấp tỉnh quyết định, trên 10 triệu USD phải xin ý kiến cấp ủy. Mặc dù có sự khác nhau đó nhưng khi luận chứng các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có quy định TTHC các cơ quan soạn thảo đều khẳng định cơ quan mình đã căn cứ vào 4 tiêu chí nêu trên. Để khắc phục tình trạng này, Điều 10 Nghịđịnh số 63 cần bổ sung tiêu chí: Dự thảo quy định TTHC phải được so sánh với các TTHC cùng loại do các cơ quan nhà nước khác quy định. Thực tế chỉ ra rằng: Khu vực hành chính nhà nước với những thể chế, TTHC, cơ chế quản lý và đội ngũ công chức qua thời gian đã có xu hướng dần xơ cứng, không nhanh nhạy phản ứng với những thay đổi của cơ chế thị trường và tình hình xã hội. Do đó, để có các TTHC theo hướng năng động và linh hoạt hơn thì cần thiết phải đặt nó trong những hoàn cảnh, điều kiện tương tựở địa phương khác, xem các địa phương khác giải quyết như thế nào. Chỉ có tham khảo và đúc rút kinh nghiệm từ các địa phương khác nhau trong cả nước thì các cơ quan nhà nước cấp tỉnh quy định TTHC mới bảo đảm được yêu cầu tinh gọn, đơn giản, hiệu quả, sát với tình hình thực tiễn của thủ tục. Mặt khác, các quy định của Nghị định số 63 chỉ quy định việc đánh giá tác động của TTHC trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nhà nước
lĩnh vực chuyên ngành nhất định. Điều đó bảo đảm chất lượng TTHC trong lĩnh vực chuyên ngành và việc đánh giá do cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản đó thực hiện. Trong khi đó, có nhiều việc theo yêu cầu của cá nhân, tổ chức liên quan đến chức năng quản lý của nhiều cơ quan, liên quan đến nhiều TTHC khác nhau. Điều đó đòi hỏi không chỉ mỗi TTHC phải đáp ứng các tiêu chí theo quy định, mà phải có tính liên thông. Thực tế cho thấy, có TTHC tốt song đặt trong cơ chế liên thông thì lại trở thành không cần thiết. Vì lẽ ấy, cần bổ sung vào Nghị định số 63 các