III. Tổ chức bộ máy quản lý tài chính công
1. Những căn cứ và nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý TCC
1.1. Những căn cứ xác lập tổ chức bộ máy quản lý TCC
Hoạt động của bộ máy quản lý TCC luôn luôn chịu sự chi phối của tổ chức bộ máy chính quyền và nội dung cơ chế hoạt động của các khâu của TCC. Do đó, việc thiết lập bộ máy quản lý TCC phải dựa trên hai căn cứ chủ yếu:
Một là, căn cứ vào sự hình thành hệ thống các cấp chính quyền và quá trình thực hiện phân cấp quản lý kinh tế, xã hội cho các cấp chính quyền, các cơ quan quản lý Nhà nước.
TCC là lĩnh vực quan trọng của hệ thống tài chính, đảm bảo tiền vốn cần thiết để duy trì hoạt động bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội do Nhà nước đảm nhận. Theo bản chất kinh tế thì TCC là quan hệ tiền tệ gắn liền với phân phối và phân phối lại tổng sản phẩm quốc dân, nhằm hình thành các khoản thu nhập thuộc Nhà nước và được sử dụng để mở rộng sản xuất và thoả mãn các nhu cầu về văn hoá, xã hội, quốc phòng và quản lý. Chủ thể của các quan hệ tiền tệ này là các cấp chính quyền, các cơ quan quản lý Nhà nước và các doanh nghiệp Nhà nước (toàn phần và hỗn hợp).
Như vậy, xây dựng bộ máy quản lý TCC trước hết phải xuất phát từ sự hình thành hệ thống chính quyền các cấp và quá trình thực hiện phân cấp quản lý kinh tế xã hội cho các cấp chính quyền, các cơ quan quản lý Nhà nước.
Quá trình hình thành hệ thống chính quyền và các cơ quan quản lý Nhà nước các cấp là một tất yếu khách quan của mọi thể chế chính trị, nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên mọi vùng lãnh thổ. Nói cụ thể hơn, sự ra đời của hệ thống chính quyền Nhà nước nhiều cấp là tiền đề cần thiết xuất hiện hệ thống NSNN nhiều cấp. Phù hợp với mô hình tổ chức bộ máy quản lý Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hệ thống ngân sách nước ta bao gồm NSTW và ngân sách các cấp chính quyền địa phương.
Hai là, căn cứ vào đặc điểm, nội dung hoạt động của từng khâu của TCC.
Nội dung hoạt động của TCC rất đa dạng. Nói đến TCC không chỉ có ngân sách các cấp chính quyền mà còn bao gồm nhiều khâu riêng biệt khác, mỗi khâu hoàn thành những chức năng và nhiệm vụ đặc thù riêng.
Như đã biết, hệ thống TCC, nếu phân theo mục tiêu và nội dung hoạt động, bao gồm ngân sách các cấp chính quyền Nhà nước, các quỹ ngoài ngân sách, tín dụng Nhà nước và bao gồm cả tài chính doanh nghiệp Nhà nước. Nhờ có chức năng hoạt động khác nhau của các khâu tài chính này, Nhà nước tác động tích cực đến các quá trình kinh tế xã hội, giải quyết nhiều vấn đề theo ngành và lãnh thổ. Các quỹ ngoài ngân sách là khâu riêng biệt của TCC. Mặc dầu các quỹ ngoài ngân sách chịu sự quản lý của chính quyền các cấp, nhng được tách khỏi ngân sách và có tính độc lập nhất định. Chức năng chính của các quỹ ngoài ngân sách dù của bất kỳ cấp chính quyền nào đều nhằm bảo đảm kinh phí để thực hiện các biện pháp theo những mục tiêu riêng bằng các khoản trích phù hợp và bằng các nguồn vốn huy động khác. Việc tách các nguồn vốn cấp phát để thực hiện các biện pháp theo mục tiêu riêng khỏi nguồn vốn ngân sách, cho phép mở rộng nguồn vốn huy động bằng các khoản thu bổ sung nh các khoản tiết kiệm, các khoản nộp và ủng hộ tự nguyện của các thể nhân và pháp nhân, các khoản thu từ xổ số kiến thiết... hơn nữa điều đó đảm bảo cho việc sử dụng vốn đúng mục đích.
Quy chế tự chủ của các quỹ ngoài ngân sách cho phép đảm bảo cấp phát kịp thời cho việc thực hiện các biện pháp, các chưương trình văn hoá, xã hội quan trọng. Khác với ngân sách, quỹ ngoài ngân sách chịu sự điều chỉnh và kiểm tra ít hơn từ các tổ chức chính quyền Nhà nước. Do chỗ những thay đổi trong hướng sử dụng quỹ ngoài ngân sách được thực hiện không cần có sự tham gia của Quốc hội, nên tạo khả năng thực hiện chi các quỹ theo chế độ linh hoạt hơn và thúc đẩy mối quan tâm của các tổ chức sử dụng quỹ trong việc khai thác thêm nguồn vốn. Quỹ ngoài ngân sách còn đóng vai trò là nguồn tài chính dự trữ, giúp cho các cấp chính quyền trong những trường hợp khó khăn về tài chính, nhờ đó nâng cao tính cơ động của các nguồn tài chính trong khuôn khổ hệ thống TCC thống nhất.
Các quỹ ngoài ngân sách có những khác nhau cả về mục đích, chức năng hoạt động, cả về cấp quản lý. Theo chức năng hoạt động có thể chia các quỹ ngoài ngân sách thành các quỹ có tính chất kinh tế, quỹ có tính chất xã hội và quỹ có tính chất bảo vệ môi trường thiên nhiên. Theo cấp quản lý, các quỹ này có thể chia ra quỹ quốc gia và quỹ theo địa phương, vùng lãnh thổ.
Các quan hệ tiền tệ tạo nên nội dung của tín dụng Nhà nước cũng là một bộ phận cấu thành của TCC. Quan hệ tín dụng Nhà nước xuất hiện gắn liền với việc động viên vốn tiền tệ tạm thời nhàn rỗi của các doanh nghiệp, tổ chức và dân cư, để các tổ chức chính quyền sử dụng nhằm đảm bảo cấp phát kinh phí cho các khoản chi tiêu của Nhà nước.
Việc thu hút vốn tạm thời Nhàn rỗi của các pháp nhân và thể nhân được thực hiện bằng việc bán trên thị trường tài chính tín phiếu kho bạc và trái phiếu Chính phủ. Vốn được huy động trên thị trường tài chính sẽ được dùng để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội, chủ yếu thông qua việc cấp vốn thực hiện các chưương trình cho vay dài hạn.
Nh vậy, những phân tích trên đây đã khẳng định rằng cách thức tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước, quá trình phân cấp quản lý, đặc điểm, nội dung và cơ chế hoạt động của các khâu TCC là căn cứ xuất phát để hình thành bộ máy quản lý TCC phù hợp.
1.2. Những nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý TCC
Tổ chức quản lý tài chính một cách đúng đắn có ý nghĩa hàng đầu đối với việc huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn tài chính. Hiệu quả quản lý TCC phần lớn phụ thuộc vào việc tổ chức hợp lý công tác của các chủ thể quản lý bao gồm các cơ quan tài chính từ Trung ưương xuống địa phương, cơ quan thuế Nhà nước và bộ máy quản lý tài chính trong các ngành kinh tế quốc dân.
Nhằm nâng cao hiệu lực quản lý, việc tổ chức bộ máy quản lý TCC cần phải dựa trên các nguyên tắc sau đây:
Một là, Quán triệt nguyên tắc thống nhất, tập trung - dân chủ trong ổ chức bộ máy quản lý TCC.
Nguyên tắc tập trung dân chủ là nguyên tắc cơ bản, là “xưương sống” của hệ thống quản lý kinh tế xã hội của Nhà nước ta. Trong tổ chức bộ máy quản lý TCC phải coi trọng nguyên tắc tập trung dân chủ, vừa phát huy sức mạnh của cả hệ thống, đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia, vừa đảm bảo tính năng động sáng tạo của mọi cấp quản lý trong việc xử lý các vấn đề tài chính và NSNN. Đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia là điều kiện quan trọng để đạt mọi hoạt động TCC, hoạt động thu, chi NSNN các cấp vào nền nếp, theo đúng quỹ đạo quản lý kinh tế tài chính của Nhà nước, tạo nên mối liên hệ gắn bó hữu cơ giữa các khâu của hệ thống TCC, làm cho hoạt động TCC phù hợp, phục vụ và thúc đẩy các hoạt động kinh tế xã hội.
Thực hiện yêu cầu đó đòi hỏi phải nâng cao năng lực quản lý thống nhất của Nhà nước Trung uương thông qua việc ban hành các chính sách, chế độ chi tiêu, định mức thu, chi tài chính, thu, chi NSNN, bằng việc phát huy triệt để quyền lực của Quốc hội trong việc quyết định dự án ngân sách và phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách. Đồng thời, cần phải nâng cao vai trò điều hành của các cơ quan chấp pháp và các cơ quan chuyên môn trong quá trình lập, chấp hành dự án ngân sách và quản lý TCC.
Mặt khác, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ đòi hỏi phải có sự phân cấp trách nhiệm, quyền hạn cho cấp dưới và cho địa phương. Chính quyền các cấp có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra vệc thực hiện, đảm bảo thực hiện nghiêm túc các chính sách, chế độ chi tiêu, định mức thu, chi tài chính Nhà nước đã ban hành. Chính quyền Nhà nước các cấp không được tự ý ban hành các chính sách chế độ tài chính riêng trái với quy định của Trung ưương, phải thực hiện nhiệm vụ thu, chi TCC theo đúng kế hoạch, chính sách chế độ tài chính do Trung ưương quy định thống nhất. Đồng thời, chính quyền địa phương, các cơ quan quản lý tài chính cấp dưới được giao trách nhiệm và quyền hạn phù hợp, đảm bảo cho các quyết định quản lý được đặt ra trên những cơ sở thông tin đầy đủ, có căn cứ và phát huy được vai trò chủ động sáng tạo, ý thức trách nhiệm của các chủ thể quản lý TCC trong việc xây dựng kế hoạch thu chi hàng năm và trong quá trình thực hiện kế hoạch đó.
Hai là, Thực hiện nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địa phương và vùng lãnh thổ trong tổ chức bộ máy quản lý TCC.
Chuyên môn hoá theo ngành và phân bố theo vùng lãnh thổ là đặc trưng, có tính quy luật của quá trình phát triển lực lượng sản xuất. Hệ thống quản lý phải được tổ chức phù hợp với sự phát triển lực lượng sản xuất. Với tư cách là một bộ phận trong hệ thống quản lý nói chung, tổ chức bộ máy quản lý TCC không thể tách khỏi nguyên tắc phổ biến này. Tổ chức quản lý theo chuyên ngành không chỉ đảm bảo quản lý thống nhất, chặt chẽ mọi nguồn TCC về chính sách chế độ chi tiêu, định mức thu, chi tài chính, mà còn tạo điều kiện phát triển hình thức và phương pháp cấp phát, quản lý tài chính phù hợp với đặc điểm của ngành kinh tế kỹ thuật.
Mặt khác tổ chức quản lý theo ngành cần được kết hợp với phân cấp quản lý cho địa phương và vùng lãnh thổ, thể hiện ở sự phân biệt quyền hạn, trách nhiệm quản lý Nhà nước của cấp tỉnh, thành phố. Đó cũng là sự thể hiện và cụ thể hoá nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lý kinh tế phù hợp với cơ cấu ngành và cơ cấu lãnh thổ trong từng giai đoạn, và cũng là điều kiện bảo đảm cho chính quyền địa phương phát huy tính tích cực chủ động sáng tạo của mình trong việc thực hiện chức năng quản lý toàn diện trên phạm vi đơn vị hành chính – lãnh thổ. Hai mặt quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ không tách biệt nhau, không phải Bộ chỉ quản lý theo ngành mà không có trách nhiệm quản lý theo lãnh thổ, cũng nh không phải chính quyền địa phương chỉ quản lý theo lãnh thổ tách khỏi quản lý ngành.
Quán triệt nguyên tắc trên đây, bộ máy quản lý TCC cần phải được tổ chức vừa theo hệ thống chuyên ngành thống nhất từ Trung ương xuống các địa phương trong cả nước, đồng thời chịu sự chỉ đạo song trùng của các cấp chính quyền địa phương. Cần xác định rõ chức năng, nhiệm vụ quản lý theo ngành của Bộ Tài chính và các cơ quan trung ưương đối với toàn bộ hoạt động TCC, đồng thời cần quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền và cơ quan tài chính địa phương đối với hoạt động TCC diễn ra trên địa bàn lãnh thổ ở địa phương. Những yêu cầu này cần được quy định rõ trong Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Ngân hàng Nhà nước và các văn bản pháp luật khác của Nhà nước về chức năng nhiệm vụ của các cơ quan Nhà nước trung ương và địa phương trong quản lý TCC.
Ba là, quán triệt nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả trong tổ chức bộ máy quản lý TCC.
Tiết kiệm và hiệu quả là những vấn đề mang tính quy luật của mỗi chế độ kinh tế xã hội, nó vừa là mục tiêu, vừa là tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả hoạt động của mọi hệ thống quản lý. Yêu cầu của nguyên tắc này vận dụng vào việc tổ chức bộ máy quản lý thể hiện ở chỗ, một tổ chức được coi là có hiệu quả nếu nó được xây dựng để giúp cho việc hoàn thành các mục tiêu quản lý với mức tổi thiểu về chi phí.
Quán triệt nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả đòi hỏi tổ chức bộ máy quản lý TCC phải phù hợp với tổ chức bộ máy hành chính và phân cấp quản lý kinh tế tài chính giữa các cấp chính quyền Nhà nước, ở đây đòi hỏi phải có sự tưương hợp giữa quyền hạn và trách nhiệm. Đồng thời bộ máy quản lý phải được tổ chức phù hợp với đặc điểm, nội dung và cơ chế hoạt động của các khâu TCC trong điều kiện kinh tế thị trường.
Chuyển sang kinh tế thị trường, phạm vi, nội dung, cơ chế hoạt động của hệ thống các khâu TCC đã có nhiều thay đổi, ở đây đòi hỏi phải thiết kế một bộ máy tổ chức gồm các bộ phận, các cá nhân phù hợp với yêu cầu mới của hoạt động TCC. Hơn nữa một vị trí công tác hay một bộ phận trong cơ cấu tổ chức phải được xác định rõ ràng mục tiêu cần phải đạt, nội dung hoạt động và trách nhiệm, quyền hạn được giao, tiêu chuẩn cho từng chức danh cán bộ, cũng nh những mối liên hệ với các bộ phận công tác khác.
Để đạt được hiệu quả về mặt tổ chức còn cần phải thấy rõ giới hạn về tầm quản lý, ở chỗ, ở mỗi cưương vị quản lý đều có một số giới hạn nhất định những người mà một cá nhân có thể quản lý có kết quả. Yêu cầu này đòi hỏi phải thu gọn các đầu mối quản lý, tinh giản bộ máy, bớt khâu trung gian, tạo cho bộ máy tổ chức quản lý có hiệu quả.