I. Nội dung, đặc điểm chi thườngxuyên của NSNN
1. Nội dung chi thườngxuyên của ngân sách Nhà nước
Chi tiêu của NSNN diễn ra trên phạm vi rộng, đa dạng về hình thức. Trong quản lý NSNN ta hiện nay người ta chủ yếu phân loại nội dung chi của nó theo một số nhóm lớn, như: chi đầu tư phát triển, chi thườngxuyên, chi trả nợ, chi viện trợ và chi khác.
Chi thường xuyên của NSNN là quá trình phân phối, sử dụng vốn từ quĩ NSNN để đáp ứng cho các nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước về lập pháp, hành pháp, tư pháp và một số dịch vụ công cộng khác mà Nhà nước vẫn phải cung ứng.
Cùng với quá trình phát triển kinh tế - xã hội, các nhiệm vụ thường xuyên mà Nhà nước phải đảm nhận càng tăng, đã làm phong phú thêm nội dung chi thường xuyên của NSNN. Tuy vậy, trong công tác quản lý chi người
ta có thể lựa chọn một số cách phân loại các hình thức chi để tập hợp chúng vào nội dung chi thường xuyên một cách nhanh và thống nhất.
1.1. Nếu xét theo từng lĩnh vực chi
Nếu phân loại theo tiêu thức này, thì nội dung chi thường xuyên của NSNN bao gồm:
+ Chi cho các hoạt động sự nghiệp thuộc lĩnh vực văn - xã.
Hoạt động sự nghiệp văn - xã thuộc phạm vi chi thường xuyên của NSNN bao gồm nhiều loại hình đơn vị tham gia vào lĩnh vực này, như: các đơn vị sự nghiệp Giáo dục - Đào tạo; sự nghiệp Y tế; sự nghiệp Văn hoá - Nghệ thuật; Thể dục - Thể thao; Thông tấn, báo chí; Phát thanh - Truyền hình; .v.v., một khi các đơn vị đó do Nhà nước thành lập và giao nhiệm vụ cho nó hoạt động. Tuy nhiên, mức cấp kinh phí cho mỗi đơn vị là bao nhiêu lại tuỳ thuộc vào nhiệm vụ mà mỗi đơn vị phải đảm nhận và cơ chế quản lý tài chính mà mỗi đơn vị thuộc hoạt động sự nghiệp văn - xã đã đăng ký áp dụng với cơ quan quản lý tài chính Nhà nước và hiện đang có hiệu lực thi hành.
+ Chi cho các hoạt động sự nghiệp kinh tế của Nhà nước.
Việc thành lập các đơn vị sự nghiệp kinh tế để phục vụ cho hoạt động của mỗi ngành và phục vụ chung cho toàn bộ nền kinh tế quốc dân là hết sức cần thiết. Trong điều kiện của nước ta hiện nay, hầu như ngành nào cũng có một số đơn vị sự nghiệp kinh tế do ngành đó quản lý. Tuy nhiên, kết quả do hoạt động của các đơn vị sự nghiệp kinh tế này tạo ra không nhất thiết chỉ mang lại lợi ích riêng cho một ngành đó, mà nhiều khi lại là lợi ích chung của toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Ví dụ: Các đơn vị sự nghiệp giao thông do ngành Giao thông quản lý, nhưng kết quả hoạt động của sự nghiệp giao thông là góp phần làm cho giao thông được thông suốt, an toàn lại là lợi ích chung cho rất nhiều ngành được hưởng. Những ví dụ tương tự như trên có thể thấy rất rõ ở hoạt động sự nghiệp của các ngành khác, như: Sự nghiệp Nông nghiệp, thuỷ lợi, ngnghiệp và lâm nghiệp; sự nghiệp Khí tượng, thuỷ văn; sự nghiệp Đo vẽ bản đồ; sự nghiệp Định canh, định cư và kinh tế mới .v.v..
Một bộ phận nguồn kinh phí để đáp ứng cho nhu cầu hoạt động của đa số các đơn vị sự nghiệp kinh tế được hình thành thông qua số chi thường xuyên của NSNN và các đơn vị được cấp phát từ nguồn vốn của NSNN tại Kho bạc Nhà nước. Bên cạnh đó, một
bộ phận nguồn kinh phí do các đơn vị tự thu, được phép giữ lại để sử dụng và quản lý qua NSNN, như: các khoản phí, lệ phí và các khoản thu sự nghiệp khác. Về thực chất, những khoản này vẫn phải tính vào cơ cấu chi thường xuyên của NSNN và được xử lý thông qua nghiệp vụ ghi thu – ghi chi vào NSNN của Kho bạc Nhà nước.
+ Chi cho các hoạt động quản lý Nhà nước.
Khoản chi này phát sinh ở hầu hết các ngành trong nền kinh tế quốc dân. Bởi với chức năng quản lý toàn diện mọi hoạt động kinh tế, xã hội nên bộ máy quản lý Nhà nước đã được thiết lập từ Trung ương đến địa phương và có ở mọi ngành kinh tế quốc dân. Cụ thể là:
Để thực hiện quyền lập pháp, bộ máy quản lý Nhà nước được thiết lập ở cấp Trung ương có Quốc hội, cấp địa phương có Hội đồng nhân dân các cấp.
Để thực hiện quyền hành pháp, bộ máy quản lý Nhà nước được thiết lập ở cấp Trung ương có Chính phủ và các Bộ, ngành giúp Chính phủ thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về từng ngành, từng lĩnh vực cụ thể. Ví dụ: Giúp Chính phủ quản lý Nhà nước về Giáo dục - Đào tạo trên địa bàn cả nước, có Bộ Giáo dục và Đào tạo. Giúp Chính phủ quản lý Nhà nước về Y tế trên địa bàn cả nước, có Bộ Y tế..v.v..
Để thực hiện quyền hành pháp, bộ máy quản lý Nhà nước được thiết lập ở cấp địa phương có Uỷ ban nhân dân các cấp và các cơ quan giúp Uỷ ban nhân dân mỗi cấp đó thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về từng ngành, từng lĩnh vực cụ thể, như: Sở Văn hoá - Thông tin giúp Uỷ ban nhân dân tỉnh quản lý Nhà nước về hoạt động Văn hoá - Thông tin trên địa bàn toàn tỉnh. Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn giúp Uỷ ban nhân dân tỉnh quản lý Nhà nước về hoạt động sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, thuỷ lợi và diện tích các loại đất đai sử dụng cho mục đích này.v.v..
Bộ máy quản lý Nhà nước về tư pháp được thể hiện thông qua cơ cấu tổ chức của 02 cơ quan: Viện Kiểm sát và Toà án. Hai cơ quan này cũng được tổ chức theo một hệ thống dọc từ Trung ương xuống đến tận các địa phương.
Tất cả các cơ quan quản lý Nhà nước như trên muốn tồn tại và hoạt động để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước thì về cơ bản phải trông cậy vào sự cấp phát nguồn kinh phí từ NSNN; đặc biệt có những cơ quan 100% kinh phí hoạt động là do NSNN đảm bảo (Đảng Cộng sản Việt Nam).
+ Chi cho các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và các tổ chức khác được cấp kinh phí từ NSNN
Được xếp vào các tổ chức này bao gồm: Đảng Cộng Sản Việt Nam và các tổ chức Chính trị_xã hội như: Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Mặt trận Tổ quốc, Hội Cựu chiến binh, Hội Nông dân tập thể, Hội Liên hiệp phụ nữ, Tổng Liên đoàn lao động.
Có thể coi đây là nét đặc thù trong cơ cấu thị trường thường xuyên của NSNN ở nước ta; vi: Thiết chế của bộ máy nhà nước ta xác lập khác; cacstoor chức chính trị-xã hội được coi như là cánh tay nối dài để tổ chức hoạt động mà Đảng và Nhà nước đã giao phó cho mỗi tổ chức đó.
+ Chi cho Quốc phòng - An ninh và trật tự, an toàn xã hội.
Phần lớn số chi NSNN cho Quốc phòng - An ninh được tính vào cơ cấu chi thường xuyên của NSNN (trừ chi đầu tư XDCB cho các công trình quốc phòng, an ninh).
Sở dĩ sắp xếp như vậy là do nhu cầu chi cho Quốc phòng - An ninh được coi là tất yếu và phải thường xuyên quan tâm khi còn tồn tại giai cấp, tồn tại Nhà nước
ở mỗi quốc gia riêng biệt. Như vậy, số chi cho binh sĩ, cho sĩ quan, cho vũ khí và khí tài chuyên dụng của các lực lượng vũ trang đều được tính vào chi thường xuyên của NSNN hàng năm.
+ Chi khác
Ngoài các khoản chi lớn đã được sắp xếp vào 5 lĩnh vực trên, còn có một số khoản chi khác cũng được xếp vào cơ cấu chi thường xuyên như: Chi trợ giá theo chính sách của Nhà nước, chi hỗ trợ quĩ Bảo hiểm xã hội, phần chi thường xuyên thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án Nhà nước .v.v.. Mặc dù, nếu xét riêng từng khoản chi này thì nó không phát sinh đều đặn và liên tục trong các tháng của năm ngân sách; nhưng nó lại được coi là những giao dịch thường niên tất yếu của Nhà nước.
Thông qua việc phân loại các khoản chi thường xuyên theo từng lĩnh vực nhằm phục vụ cho việc phân tích đánh giá tình hình sử dụng vốn NSNN đã phục vụ cho công tác quản lý của Nhà nước ở mỗi lĩnh vực như thế nào? Trên cơ sở đó, mà giúp cho việc hoạch định các chính sách chi hay hoàn thiện cơ chế quản lý đối với mỗi khoản chi thường xuyên cho phù hợp.
1.2. Theo nội dung kinh tế của các khoản chi thường xuyên
Nếu phân loại theo nội dung kinh tế, thì nội dung chi thường xuyên của NSNN bao gồm:
+ Các khoản chi cho con người thuộc khu vực hành chính - sự nghiệp,
Đây được coi là nội dung chi quan trọng đầu tiên để có thể có được một trong ba yếu tố đầu vào của bất kỳ một cơ quan, tổ chức nào muốn tồn tại và hoạt động. Các khoản chi này bao gồm: Tiền lương, tiền công, phụ cấp, phúc lợi tập thể, tiền thưởng, các khoản đóng góp theo tiền lương và các khoản thanh toán khác cho cá nhân. Ngoài ra, ở một số đơn vị đặc thù là các trường còn có khoản chi về học bổng cho học sinh và sinh viên theo chế độ Nhà nước đã qui định cho mỗi loại trường cụ thể và mức học bổng mà mỗi sinh viên được hưởng cũng được tính trong cơ cấu chi thường xuyên thuộc nhóm mục này.
+ Các khoản chi về nghiệp vụ chuyên môn.
Hoạt động nghiệp vụ chuyên môn trong các đơn vị hành chính – sự nghiệp được đảm bảo bằng nguồn kinh phí thường xuyên của NSNN ở mỗi ngành rất khác nhau. Nếu như ở cơ quan Công chứng Nhà nước, hoạt động nghiệp vụ chuyên môn là xác nhận tính hợp lệ, hợp lý của các loại giấy tờ cho mỗi tổ chức, cá nhân có nhu cầu; thì ở các đơn vị sự nghiệp Giáo dục và Đào tạo là hoạt động giảng dạy, học tập và nghiên cứu khoa học; ở các đơn vị sự nghiệp Y tế lại là hoạt động phòng bệnh, khám bệnh và chữa bệnh; .v.v..
Được tính vào chi nghiệp vụ chuyên môn phải là những khoản chi mà xét về nội dung kinh tế của nó phải thực sự phục vụ cho hoạt động này. Ví dụ: Các chi phí về nguyên liệu, vật liệu; chi phí về năng lượng, nhiên liệu; chi phí cho nghiên cứu, hội thảo khoa học; chi phí về thuê mớn chuyên gia, giáo viên để tư vấn hay đào tạo cho đội ngũ nghiên cứu; chi phí để tiến hành khảo sát, tham quan học tập những điển hình tiên tiến về nghiên cứu và ứng dụng qui trình công nghệ của một số hoạt động nào đó; .v.v..
Chính vì vậy, trong quá trình hạch toán các khoản chi thường xuyên phát sinh tại mỗi đơn vị hành chính – sự nghiệp rất cần phải có sự phân định theo nội dung kinh tế của nghiệp vụ phát sinh một cách rõ ràng, chuẩn xác. Nhờ đó mà công tác thống kê, phân tích đánh giá tình hình quản lý và sử dụng kinh phí ở mỗi đơn vị mới có thể lột tả được mức độ quán triệt nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả đã đạt được ở mức độ nào. Một đơn vị được đánh giá là quản lý và sử dụng kinh phí chi thường xuyên có hiệu quả khi tỷ trọng chi nghiệp vụ chuyên môn trong tổng số chi của đơn vị đó luôn phải được ưu tiên sau khi đã trang trải các nhu cầu chi cho con người theo qui định.
+ Các khoản chi mua sắm, sửa chữa.
Trong quá trình hoạt động, các đơn vị hành chính – sự nghiệp còn được
NSNN cấp kinh phí để mua sắm thêm các tài sản (kể cả tài sản cố định) hay sửa chữa các tài sản đang trong quá trình sử dụng, nhằm phục vụ kịp thời cho nhu cầu hoạt động và nâng cao hiệu suất sử dụng của các tài sản đó. Các Nhà kinh tế đều khuyến cáo rằng: Nếu biết chi những đồng tiền để dáp ứng ngay cho các nhu cầu duy tu, bảo dưỡng tài sản trong quá trình sử dụng một cách đúng lúc, kịp thời thì sẽ góp phần tích cực trong việc kéo dài tuổi thọ của tài sản, chất lượng phục vụ của tài sản không bị sụt giảm; và vị thế hiệu quả của vốn đầu tư được nâng cao đáng kể.
Tuy nhiên, mức chi cho mua sắm, sửa chữa của mỗi đơn vị lại phụ thuộc vào: (i) Tình trạng tài sản của đơn vị thuộc diện được sử dụng vốn NSNN; (ii) khả năng nguồn vốn NSNN có thể dành cho nhu cầu chi này ở mức độ nào?
Trong điều kiện hiện tại, được tính vào chi NSNN cho mua sắm, sửa chữa ở các đơn vị hành chính – sự nghiệp, bao gồm: Các khoản chi để mua sắm thêm tài sản (bao gồm cả công cụ, dụng cụ và tài sản cố định) được hạch toán theo các mục: 110, 111, 144, 145, 147, 148 và 134 của Mục lục NSNN. Các khoản chi để thực hiện sửa chữa thường xuyên và sửa chữa lớn tài sản cố định được hạch toán theo các mục: 117, 118, 134 của Mục lục NSNN.
+ Các khoản chi khác.
Thuộc phạm vi các khoản chi khác nằm trong cơ cấu chi thường xuyên của NSNN, có thể nói một cách khái quát nhất là những khoản chi có thời hạn tác động ngắn nhưng chưa được đề cập tới ở 03 nhóm mục trên.
Nếu tiếp cận theo góc nhìn từ phía các đơn vị sử dụng ngân sách, thì cơ cấu chi thường xuyên cho các đơn vị này còn thiếu những nội dung thuộc về chi phí chung cho hoạt động của mỗi đơn vị đó. Nên ở nhóm chi khác này phải bao gồm các khoản mục chi phí chung và chi khác. Các khoản mục thuộc về chi phí chung của mỗi đơn vị nhằm đáp ứng cho nhu cầu duy trì sự hoạt động quản lý điều hành của mỗi đơn vị đó. Nó thường bao gồm các mục chi, như: Thanh toán dịch vụ công cộng (109); vật tv ăn phòng (110); thông tin, tuyên truyền, liên lạc (111); hội nghị định kỳ thuộc về qui định trong quản lý hành chính (112); công tác phí (113); chi phí thuê mướn phục vụ cho hoạt động quản lý hành chính (114); chi đoàn ra, đoàn vào thuộc các giao dịch mang tính chất đối ngoại (các mục 115, 116); chi cho các hoạt động mang tính xã hội được lấy từ quĩ chung của cơ quan (122); chi tiếp khách (134). Ngoài những chi phí chung mà mỗi đơn vị thường phát sinh như trên, ở một số đơn vị còn có thể phát sinh các khoản chi khác mà vẫn phải tính
vào nội dung chi của đơn vị như: chi xử lý các hành vi vi phạm pháp luật của các vụ xử lý không có thu hoặc thu không đủ chi; chi các khoản khác.
Nếu tiếp cận theo góc nhìn tổng thể của NSNN, thì cũng bộc lộ còn nhiều khoản chi chưa được xếp vào cơ cấu của 03 nhóm mục chi trên, như: các chi phí thuộc về quản lý chung của mỗi đơn vị sử dụng ngân sách (như đã nêu trên); các chi phí mà chính quyền Nhà nước phải làm để hỗ trợ kinh tế tập thể và dân cư (mục 120); chi cho người có công với cách mạng và xã hội (mục 122); chi trợ giá theo chính sách của Nhà nước (mục 123); chi lương hưu và trợ cấp Bảo hiểm xã hội (mục 124); chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới (mục 125); chi hỗ trợ quĩ xuất khẩu và các khoản phụ thu (mục 126); chi bổ sung quĩ dự trữ tài chính; chi hoàn thuế giá trị gia tăng; chi xử lý tài sản được xác lập sở hữu Nhà nước (mục 131); chi trả các khoản thu năm trước (mục 132); chi nộp ngân sách cấp trên (mục 133) và chi khác (mục 134).
Việc phân loại theo nội dung kinh tế là tiêu thức được dùng phổ biến nhất trong mỗi khâu của chu trình NSNN. Đặc biệt, trong điều kiện hiện nay đòi hỏi việc quản lý và điều hành NSNN phải theo Luật NSNN hiện hành thì vấn đề cụ thể hoá từng nội dung chi phải được thể hiện ngay trong dự toán. Mặt khác, thông qua việc phân loại chi thường xuyên theo nội dung kinh tế các Nhà quản lý có thể thu thập được các thông tin một cách chính xác về tình hình quản lý biên chế và quĩ lương; tình hình quản lý và sử dụng kinh phí đã hướng vào việc nâng cao hiệu quả chi thường xuyên đạt ở mức độ nào? Và tình