III. Tổ chức quản lý chi thườngxuyên của ngân sách Nhà nước
3. Chấp hành dự toán chi thườngxuyên
3.1. Căn cứ tổ chức chấp hành dự toán chi thường xuyên
Tổ chức chấp hành dự toán chi thường xuyên là một trong những nội dung quan trọng của chấp hành dự toán chi NSNN. Nó là khâu thứ hai của chu trình quản lý NSNN. Thời gian tổ chức chấp hành dự toán NSNN ở nước ta được tính từ ngày 01 tháng 1 đến hết ngày 31 tháng 12 năm dương lịch. Trong quá trình tổ chức chấp hành dự toán chi thường xuyên cần dựa trên những căn cứ sau:
Thứ nhất, dựa vào mức chi của từng chỉ tiêu (hoặc tổng mức chi nếu đó là kinh phí đã nhận khoán) đã được duyệt trong dự toán. Có thể nói đâylà căn cứ mang tính quyết
định nhất trong chấp hành dự toán chi thường xuyên của NSNN. Bởi lẽ, hầu hết nhu cầu chi thường xuyên đã có định mức, tiêu chuẩn, đã được cơ quan quyền lực Nhà nước xét duyệt và thông qua. Đặc biệt trong điều kiện hiện nay, cùng với việc tăng cường quản lý Nhà nước bằng pháp luật, hệ thống văn bản qui phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý NSNN ngày càng được hoàn thiện. Do đó chi tiêu của NSNN nói chung, chi thường xuyên nói riêng ngày càng được luật hóa. Nhờ đó mà kỷ cương trong công tác quản lý chi NSNN ngày càng được củng cố.
Thứ hai, dựa vào khả năng nguồn kinh phí có thể dành cho nhu cầu chi thường xuyên trong mỗi kỳ báo cáo. Trong quản lý và điều hành hoạt động của NSNN ta luôn phải tuân theo quan điểm “lường thu mà chi”. Riêng chi thường xuyên của NSNN luôn bị giới hạn bởi khả năng huy động các khoản thu thường xuyên. Do vậy, mặc dù các khoản chi thường xuyên đã được ghi trong dự toán nhưng một khi số thu thường xuyên không đảm bảo vẫn phải cắt giảm một phần nhu cầu chi. Đây cũng là một trong những giải pháp thiết lập lại sự cân đối giữa thu và chi NSNN trong quá trình chấp hành dự toán.
Thứ ba, dựa vào các chính sách, chế độ chi NSNN hiện hành. Đây là căn cứ mang tính pháp lý cho công tác tổ chức chấp hành dự toán chi NSNN. Bởi lẽ, tính hợp lệ, hợp lý của các khoản chi của NSNN sẽ được phán xét dựa trên cơ sở các chính sách, chế độ chi của Nhà nước hiện đang có hiệu lực thi hành. Tuy nhiên, muốn làm được điều đó, đòi hỏi các chính sách, chế độ chi của NSNN phải phù hợp với thực tiễn. Trong điều kiện nước ta hiện nay để cho chính sách, chế độ chi NSNN thực sự trở thành căn cứ pháp lý trong quá trình chấp hành chi NSNN thì đòi hỏi bản thân chính sách, chế độ đó phải không ngừng được hoàn thiện để vừa đáp ứng được các yêu cầu của quản lý NSNN lại vừa nâng cao tính thực tiễn của nó.
3.2. Các yêu cầu cơ bản trong tổ chức chấp hành dự toán chi thường xuyên.
Mục tiêu cơ bản của việc tổ chức chấp hành dự toán chi thường xuyên của NSNN là đảm bảo phân phối, cấp phát và sử dụng nguồn vốn một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả. Để đạt được các mục tiêu cơ bản đó, trong quá trình tổ chức chấp hành dự toán chi thường xuyên của NSNN cần chú trọng đến các yêu cầu cơ bản sau:
+ Đảm bảo phân phối nguồn vốn một cách hợp lý, tập trung có trọng điểm trên cơ sở dự toán chi đã xác định.
+ Phải đảm bảo việc cấp phát vốn, kinh phí một cách kịp thời, chặt chẽ tránh mọi sơ hở gây lãng phí, tham ô làm thất thoát nguồn vốn của NSNN.
+ Trong quá trình sử dụng các khoản vốn, kinh phí do NSNN cấp phát phải hết sức tiết kiệm nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế - xã hội của mỗi khoản chi đó.
Do sự hạn hẹp của nguồn vốn NSNN, do khả năng dự đoán diễn biến về kinh tế - xã hội chưa cao nên chắc chắn giữa thực tế diễn ra trong quá trình chấp hành với dự toán chi sẽ có những khoảng cách nhất định. Đặc biệt, trong hoàn cảnh nước ta còn có thể phát sinh những khoản chi đột xuất thuộc hoạt động thường xuyên mà quản lý Nhà nước phải lo toan, nên càng đòi hỏi trong quá trình chấp hành dự toán chi thường xuyên phải có sự điều phối linh hoạt. Song cũng cần phải tránh hai khuynh hướng: hoặc quá cứng nhắc, hoặc quá tùy tiện, cũng đều làm giảm hoặc mất đi tính hiệu quả của các khoản chi thường xuyên của NSNN. Đặc biệt, trong điều kiện hiện nay khi quyền tự chủ về tài chính của
các đơn vị đã và đang được phát huy thì quyền điều phối của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách trong quá trình chấp hành là rất cao. Do vậy, cần phải thiết lập được một cơ chế đồng bộ nhằm phát huy cao độ quyền dân chủ ở cơ sở trong quản lý tài chính, kiểm soát tốt nhất sự lạm quyền hay quá tả trong sử dụng kinh phí của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách.
3.3. Các biện pháp nhằm tăng cường quản lý chi thường xuyên của NSNN trong quá trình chấp hành. trình chấp hành.
Để có thể thỏa mãn được các yêu cầu trên, trong quá trình chấp hành dự toán chi thường xuyên của NSNN đòi hỏi phải tìm kiếm và áp dụng các biện pháp thích hợp. Cụ thể là:
+ Trên cơ sở dự toán chi thường xuyên đã được duyệt và các chính sách chế độ chi NSNN hiện hành, cơ quan chức năng về quản lý NSNN phải hướng dẫn một cách cụ thể, rõ ràng cho các ngành, các cấp, các đơn vị thi hành.
+ Tổ chức các hình thức cấp phát vốn thích hợp với sự thay đổi về cơ chế quản lý tài chính do những đòi hỏi của quá trình phát triển kinh tế – xã hội nảy sinh. Trên cơ sở đó mà qui định rõ ràng trình tự cấp phát, trách nhiệm và quyền hạn của mỗi cơ quan có liên quan đến các hình thức cấp phát đó nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc thống nhất thực hiện. Việc tổ chức cấp phát vốn ngân sách cho chi thường xuyên trong quá trình chấp hành cần phải quán triệt một yêu cầu gần như một nguyên tắc là: các khoản chi thường xuyên theo định kỳ được bố trí kinh phí đều trong năm để chi; các khoản chi có tính chất thời vụ hoặc mua sắm lớn được bố trí trong dự toán chi quý để thực hiện
+ Hướng dẫn các đơn vị thực hiện tốt chế độ hạch toán kế toán áp dụng cho các đơn vị sử dụng NSNN. Sao cho sự hình thành nguồn kinh phí và sử dụng kinh phí đều phải được hạch toán đúng, đủ, chính xác và kịp thời. Trên cơ sở đó mà đảm bảo cho việc quyết toán kinh phí và chi thường xuyên được nhanh, chính xác, đồng thời cung cấp các tài liệu có tính chuẩn mực cao cho kiểm toán Nhà nước xét duyệt các báo cáo quyết toán đó.
+ Cơ quan Tài chính phải thường xuyên xem xét khả năng đảm bảo kinh phí cho nhu cầu chi thường xuyên từ nguồn vốn quĩ của Nhà nước để có được các biện pháp điều chỉnh kịp thời nhằm thiết lập lại thế cân đối mới trong quá trình chấp hành dự toán. Trong khoản 3 Điều 58 Luật NSNN số 01/2002/QH11 do Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ hai đã thông qua ngày 16/12/2002 nhấn mạnh: …“cơ quan Tài chính có trách nhiệm bố trí nguồn để thực hiện kịp thời các khoản chi theo dự toán, kiểm tra việc thực hiện chi tiêu và có quyền tạm dừng các khoản chi vượt
nguồn cho phép hoặc sai chính sách, chế độ, tiêu chuẩn; có quyền yêu cầu cơ quan giao dự toán điều chỉnh nhiệm vụ, dự toán chi của các đơn vị trực thuộc để đảm bảo thực hiện ngân sách theo đúng mục tiêu, tiến độ qui định”.
Các biện pháp điều chỉnh có thể diễn ra như sau:
- Trước hết, cố gắng khai thác tối đa các khoản thu thường xuyên để thỏa mãn cho các nhu cầu chi thường xuyên theo dự toán đã được duyệt;
- Trường hợp số thu thường xuyên đã được huy động một cách tối đa nhưng vẫn không đủ đảm bảo cho nhu cầu chi thường xuyên thì buộc phải cắt giảm một số khoản chi thường xuyên. Những khoản bị cắt giảm đầu tiên sẽ là số dự kiến chi cho mua
sắm tài sản, cho xây dựng nhỏ. Nếu vẫn còn tiếp tục bị thâm hụt thì phải tiếp tục cắt giảm nhu cầu chi của quản lý hành chính tại mỗi ngành, mỗi đơn vị. Thẩm quyền cắt giảm đã được Luật NSNN số 01/2002/QH11 xác định trong khoản 2 Điều 59 là: “Trường hợp số thu không đạt dự toán được Quốc hội, Hội đồng nhân dân quyết định, Chính phủ báo cáo Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Uỷ ban nhân dân báo cáo Thường trực Hội đồng nhân dân, đối với cấp xã, Uỷ ban nhân dân báo cáo Hội đồng nhân dân điều chỉnh giảm một số khoản chi tương ứng”.
+ Thường xuyên kiểm tra, giám sát tình hình nhận và sử dụng kinh phí tại mỗi đơn vị được cấp. Sao cho mỗi khoản chi tiêu kinh phí vừa phải đảm bảo theo đúng dự toán, đúng định mức tiêu chuẩn của chế độ chi NSNN hiện hành. Nhờ đó mà góp phần nâng cao tính tiết kiệm và hiệu quả trong quản lý chi thường xuyên của NSNN. Việc kiểm tra, giám sát đòi hỏi phải được tiến hành một cách liên tục và có hệ thống thông qua các hình thức khác nhau:
- Thực hiện kiểm tra, giám sát hàng ngày qua mỗi nghiệp vụ cấp phát kinh phí cho nhu cầu chi thường xuyên. Hình thức này do chính mỗi cán bộ có trách nhiệm kiểm soát trước khi xuất quĩ của Kho bạc Nhà nước thực hiện.
- Thực hiện kiểm tra, giám sát theo định kỳ bằng việc thẩm định các báo cáo tài chính hàng quí của các đơn vị sử dụng ngân sách. Hình thức này do các cơ quan chức năng được Nhà nước giao thẩm quyền thẩm định các báo cáo tài chính như: cơ quan tài chính và Kho bạc Nhà nước thực hiện. Kiểm tra, giám sát theo định kỳ còn là trách nhiệm của cơ quan chủ quản cấp trên. Với tư cách là đơn vị dự toán cấp trên, cơ quan chủ quản phải xét duyệt các báo cáo quyết toán của các đơn vị cấp dưới trực thuộc và chịu trách nhiệm trước pháp luật về số liệu đã duyệt quyết toán đó (khoản 7 Điều 72 Luật NSNN số 01/2002/QH11).
- Thực hiện kiểm tra, giám sát một cách đột xuất tại đơn vị bằng việc tổ chức thanh tra tài chính. Hình thức này sẽ do các cơ quan chuyên trách của ngành hoặc của Nhà nước thực hiện, mỗi khi phát hiện thấy có dấu hiệu không lành mạnh trong quản lý tài chính ở một đơn vị nào đó.
Việc triển khai các biện pháp như trên thể hiện sự phát huy đầy đủ hai chức năng (phân phối và giám đốc) của NSNN trong quá trình chấp hành dự toán chi thường xuyên. Vì vậy, đòi hỏi phải tôn trọng và áp dụng một cách đồng bộ các giải pháp đó thì công tác quản lý chi trong quá trình hấp hành dự toán mới đạt hiệu suất một cách cao nhất.
4. Quyết toán và kiểm toán các khoản chi thuờng xuyên của NSNN 4.1. Yêu cầu đối với công tác quyết toán và kiểm toán chi thường xuyên