III. Tổ chức quản lý chi thườngxuyên của ngân sách Nhà nước
l. Xây dựng định mức chi
2.2. Phương pháp lập dự toán chi thườngxuyên
2.2.l. Trình tự lập dự toán
Quá trình lập dự toán chi thường xuyên của NSNN được tiến hành theo các bước cơ bản sau đây:
Thứ nhất, căn cứ vào quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài chính hướng dẫn về yêu cầu, nội dung, thời hạn lập dự toán NSNN; thông báo số kiểm tra dự toán về tổng mức và từng lĩnh vực thu, chi ngân sách đối với các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương và tổng số thu, chi một số lĩnh vực quan trọng đối với từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Căn cứ vào quyết định của Thủ tướng Chính phủ, hướng dẫn của Bộ Tài chính, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh hướng dẫn việc lập dự toán ngân sách các cấp ở địa phương. Bước này còn được gọi là xác định và giao số kiểm tra từ cơ quan hành chính ở trung ương và địa phương cho các cơ quan chủ quản cấp ngành và Uỷ ban nhân dân cấp dưới. Trên cơ sở đó, các bộ, ngành và Uỷ ban nhân dân các cấp đã được phân cấp về quản lý chi thường xuyên của NSNN lại cụ thể hoá các định mức chi cho phù hợp với điều kiện cụ thể của mình, tiếp tục hướng dẫn cho các đơn vị dự toán trực thuộc, để các đơn vị này hướng dẫn theo hệ thống dọc cho xuống đến tận đơn vị dự toán cấp cơ sở. Ví dụ: Bộ Giáo dục & Đào tạo sau khi nhận được văn bản hướng dẫn và số kiểm tra được giao để lập dự toán kinh phí của ngành Giáo dục – Đào tạo, phải tiếp tục cụ thể hoá các mức chi; phương pháp xác định các khoản chi hay khả năng tạo lập nguồn kinh phí; thời gian và cách thức lập, gửi, xét duyệt dự toán kinh phí; .v.v.. thành văn bản hướng dẫn của ngành gửi các đơn vị dự toán cấp dưới trực thuộc. Công việc này còn tiếp tục diễn ra ở các đơn vị dự toán cấp II cho đến khi văn bản hướng
dẫn và số kiểm tra được giao tới tận các đơn vị dự toán cấp III thuộc Bộ Giáo dục & Đào tạo.
Với hệ thống ngân sách địa phương qui trình giao số kiểm tra còn diễn ra ở nhiều cấp ngân sách và nhiều đơn vị dự toán thuộc các cấp khác nhau cho đến khi nào đơn vị dự toán cơ sở (đơn vị dự toán cấp III) nhận được số kiểm tra và văn bản hướng dẫn lập dự toán kinh phí, thì mới được coi là hoàn tất công việc của bước này.
Thứ hai, dựa vào số kiểm tra và văn bản hướng dẫn lập dự toán kinh phí, các đơn vị dự toán cơ sở tiến hành lập dự toán kinh phí của mình để gửi đơn vị dự toán cấp trên hoặc cơ quan Tài chính. Căn cứ vào mức độ phân cấp về chi thường
xuyên, cơ quan Tài chính các cấp ở địa ph ương có trách nhiệm xem xét và tổng hợp dự toán kinh phí của các cơ quan, đơn vị dự toán cấp I của ngân sách cấp mình. Cụ thể là: Phòng Tài chính cấp huyện có nhiệm vụ xem xét và tổng hợp dự toán kinh phí của các đơn vị dự toán cấp I của ngân sách cấp huyện để lập dự toán chi thường xuyên của ngân sách huyện; đồng thời báo cáo dự toán chi thường xuyên của ngân sách huyện cho Sở Tài chính. Sở Tài chính có nhiệm vụ xem xét và tổng hợp dự toán kinh phí của các đơn vị dự toán cấp I của ngân sách cấp tỉnh và dự toán chi thường xuyên của ngân sách các huyện để lập dự toán chi thường xuyên của ngân sách tỉnh và báo cáo dự toán chi thường xuyên của ngân sách tỉnh cho Bộ Tài chính. Bộ Tài chính có trách nhiệm kiểm tra, tổng hợp dự toán kinh phí của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương… với tư cách là đơn vị dự toán cấp I của ngân sách trung ương cùng với dự toán chi thường xuyên từ ngân sách các tỉnh (thành phố trực thuộc trung ương) thành dự toán chi thường xuyên của NSNN.
Trong quá trình tổng hợp, lập dự toán NSNN, cơ quan Tài chính các cấp có trách nhiệm làm việc với các cơ quan, đơn vị dự toán trực thuộc để điều chỉnh các điểm thấy cần thiết trong dự toán kinh phí mà các đơn vị đã lập. Nếu có ý kiến khác nhau về dự toán chi thường xuyên giữa Bộ Tài chính với các cơ quan ở trung
ương hoặc Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thì Bộ Tài chính phải trình Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ những ý kiến còn khác nhau để quyết định theo thẩm quyền. ở các địa phương, nếu có ý kiến khác nhau giữa cơ quan tài chính và đơn vị dự toán cấp I thuộc cấp hành chính nào, thì cơ quan tài chính cấp đó phải trình Uỷ ban nhân dân hoặc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp đó quyết định.
Thứ ba, căn cứ vào dự toán chi thường xuyên đã được cơ quan quyền lực Nhà nước đồng cấp thông qua và đã được sự chấp thuận của cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên; cơ quan Tài chính sau khi xem xét điều chỉnh lại cho phù hợp sẽ đề nghị cơ quan quyền lực Nhà nước đồng cấp chính thức phân bổ và giao dự toán chi thường xuyên cho mỗi ngành, mỗi cấp, mỗi đơn vị. Theo Luật NSNN số 01/2002/QH11 ngày 16 tháng 12 năm 2002 của Quốc hội khoá XI, thì Quốc hội phải phân bổ dự toán ngân sách trung ương; Hội đồng nhân dân các cấp phải phân bổ dự toán ngân sách cấp mình. Việc lập dự toán chi thường xuyên chỉ được coi là hoàn tất và tuân thủ đúng qui định của Luật NSNN hiện hành khi vào thời điểm trước ngày 31 tháng 12 của năm báo cáo, tất cả các đơn vị dự toán cấp III đã nhận được thông báo về tổng số kinh phí theo dự toán của đơn vị đã được duyệt và đơn vị được quyền sử dụng cho năm kế hoạch. Với trình tự tiến hành như trên, quá trình lập dự toán chi thường xuyên vừa đảm bảo được tính khoa học, vừa đảm bảo được tính thực tiễn, đồng thời nó thể hiện rõ sự tôn trọng nguyên tắc thống nhất, tập trung và dân chủ trong quản lý NSNN thuộc về phạm vi của quản lý khoản chi này.
2.2.2. Phương pháp xác định số chi thường xuyên của NSNN kỳ kế hoạch
Có 2 phương pháp tính để xác định số chi thường xuyên của NSNN kỳ kế hoạch.
2.2.2.1. Phuương pháp tính tổng hợp:
Theo phương pháp này thì số chi thường xuyên kỳ kế hoạch cho mỗi loại hình, đơn vị sẽ được xác định dựa vào định mức chi tổng hợp (hay định mức phân bổ) dự kiến cho một đối tượng và số đối tượng bình quân được tính định mức. Tổng số chi thường xuyên cho các loại hình đơn vị sẽ là số chi thường xuyên kỳ kế hoạch của NSNN.
2.2.2.2. Phương pháp tính theo các nhóm mục chi
Trong công tác quản lý các khoản chi thường xuyên của NSNN người ta thường phân chia nội dung chi theo một số nhóm chi chủ yếu như sau:
- Chi cho con người trong mỗi một cơ quan, đơn vị (hay còn gọi là chi thanh toán cho cá nhân);
- Chi cho nghiệp vụ chuyên môn; - Chi cho mua sắm, sửa chữa tài sản; - Các khoản chi khác.
Dựa trên cơ sở phân chia các nhóm mục chi theo các tiêu thức kể trên, phương pháp tính số chi thường xuyên kỳ kế hoạch theo các nhóm mục được tiến hành như sau:
+ Trước hết, xác định số kinh phí để chi cho con người (hay còn gọi là
chi cho công chức, viên chức). Nhóm mục này được xác định dựa trên số CCVC bình quân dự kiến có mặt trong kỳ kế hoạch và mức chi bình quân 1 CCVC dự kiến kỳ kế hoặch.
+ Thứ hai, tính số chi kinh phí cho nghiệp vụ chuyên môn:
Tuỳ theo tính chất hoạt động của mỗi ngành và chế độ Nhà nước cho phép mà số chi nghiệp vụ chuyên môn có sự khác nhau. Do vậy, việc xác định số chi nghiệp vụ chuyên môn thuộc mỗi loại ngành sẽ được xác định theo từng nội dung cụ thể gắn với nhu cầu kinh phí và khả năng đảm bảo của nguồn kinh phí thuộc NSNN.
+ Thứ ba, tính số chi mua sắm, sửa chữa tài sản.
Hằng năm do nhu cầu hoạt động, do sự xuống cấp tất yếu của các tài sản dùng cho các hoạt động hành chính – sự nghiệp nên thường phát sinh nhu cầu kinh phí cần có để mua sắm thêm, trang bị thêm hoặc phục hồi lại giá trị sử dụng cho những tài sản đã bị xuống cấp ở những đơn vị được NSNN bao cấp. Vì vậy, cần phải xác định nhu cầu kinh phí đáp ứng cho mua sắm, sửa chữa tài sản trong dự toán kinh phí hàng năm của mỗi đơn vị, mỗi ngành để làm cơ sở lập dự toán chi NSNN. Khi lập dự toán chi NSNN cho nhóm mục này, cơ quan Tài chính chủ yếu dựa trên các căn cứ sau:
- Thực trạng của tài sản đang sử dụng tại mỗi ngành, mỗi đơn vị được xác định thông qua các tài liệu quyết toán kinh phí kết hợp với điều tra thực tế để dự tính mức chi cho mỗi ngành, mỗi đơn vị.
- Khả năng của nguồn vốn NSNN dự kiến có thể huy động và dành cho mua sắm, sửa chữa lớn hoặc xây dựng nhỏ thuộc kinh phí chi thường xuyên kỳ kế hoạch.
Kết hợp hai căn cứ trên, cơ quan Tài chính có thể dự tính mức chi cho mua sắm, sửa chữa tài sản bằng một tỷ lệ phần trăm trên nguyên giá tài sản cố định hiện có tại mỗi ngành, mỗi đơn vị. Từ đó, số chi NSNN cho nghiệp vụ chuyên môn thuộc mỗi ngành.
+ Thứ tư, tính số chi cho các khoản chi khác.
Trước hết là xác định số chi cho nhu cầu hoạt động quản lý chung của đơn vị mà ta quen gọi là chi quản lý hành chính trong mỗi cơ quan đơn vị đó. Các hoạt động quản lý hành chính nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của bộ máy quản lý tại mỗi cơ quan, đơn vị hay toàn ngành là vấn đề tất yếu phải xảy ra. Với các đơn vị thuộc phạm vi bao cấp của NSNN về công tác quản lý hành chính thì kinh phí chi tiêu cho quản lý hành chính bao gồm: Chi tiền chè, nước tại cơ quan, chi trả tiền điện, tiền nước đã sử dụng tại văn phòng cơ quan, chi trả các dịch vụ về thông tin liên lạc; chi giao dịch, tiếp khác; chi hội nghị sơ kết, tổng kết, lễ tân, khánh tiết v.v. Các khoản chi trên liên quan nhiều đến hoạt động và tổ chức của mỗi loại hình đơn vị. Vì vậy, việc xác định số chi kinh phí cho quản lý hành chính thường được dựa vào số CCVC bình quân và mức chi quản lý hành chính bình quân một CCVC kỳ kế hoạch
Căn cứ để xác định mức chi quản lý hành chính dự kiến cho năm kế hoạch là dựa vào mức chi quản lý hành chính thực tế bình quân 1 CCVC kỳ báo cáo, khả năng nguồn vốn của NSNN kỳ kế hoạch và yêu cầu chi tiêu tiết kiệm trong quản lý hành chính.
Ngoài các nhóm mục chủ yếu như trên, trong cơ cấu chi thường xuyên của NSNN còn một số khoản chi khác, như: chi hỗ trợ kinh tế ngoài quốc doanh, chi trợ giá,.v.v.. Những khoản chi này được xác định phụ thuộc vào khả năng nguồn vốn của NSNN và yêu cầu thực hiện các chủ trương của Nhà nước về mỗi loại hoạt động này. Dựa vào số liệu đã được xác định theo các nhóm mục chi như trên, tổng hợp lại ta có:
CTK = CCN + CNV + CMS + CQL&khác Trong đó:
CTK : Số chi thường xuyên của NSNN dự kiến kỳ KH. CCN: Số chi công nhân viên dự kiến kỳ KH.
CNV: Số chi nghiệp vụ chuyên môn dự kiến kỳ KH. CMS: Số chi mua sắm, sửa chữa tài sản dự kiến kỳ KH.
CQL&khác: Số chi quản lý hành chính và chi khác dự kiến kỳ KH.
Trong điều kiện thực hiện khoán biên chế và kinh phí cho các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước