- Cỏc quỹ tài chớnh ngoài ngõn sỏch Nhà nước.
1. Đầu tư cụng ở Việt Na m sứ mệnh chưa tương thớch với hiệu năng
Theo Tổng cục Thống kờ, với khu vực kinh tếnhà nước chiếm tỷ trọng trong GDP cả nước tớnh theo giỏ thực tế luụn giao động từ 40,18% năm 1995; 38,52% năm 2000; 38,40% năm 2005 và xuống mức thấp nhất là 38,12% năm 2009. Chỉ tớnh riờng năm 2007, tổng đầu tư của toàn xó hội là hơn 461.900 tỷ đồng, trong đú khu vực nhà nước chiếm 43,3%. Năm 2010, khả năng huy động nguồn vốn đầu tư phỏt triển toàn xó hội khoảng 791.000 tỷđồng, tăng 12,3% so với 2009, bằng khoảng 41% GDP; trong đú, vốn đầu tư thuộc điều hành của Chớnh phủ chiếm tới khoảng 30%, cũn lại là nguồn khỏc từ xó hội. Như vậy, cú thể núi, dự cú xu hướng giảm dần, xong khu vực kinh tế nhà nước, do đú, đầu tư cụng vẫn cú vai trũ to lớn kộo dài trong phỏt triển kinh tế Việt Nam.
Đầu tư cụng ở Việt Nam hiện được hiểu là đầu tư từ cỏc nguồn vốn của nhà nước, bao gồm đầu tư phỏt triển từ NSNN, trỏi phiếu chớnh phủ, tớn dụng nhà nước (thụng qua ngõn hàng phỏt triển Việt Nam), vốn ODA, đầu tư phỏt triển của cỏc DNNN và cỏc nguồn vốn khỏc của nhà nước. Vai trũ đầu tư cụng ở Việt Nam gắn liền với quan niệm về vai trũ chủ đạo của kinh tế nhà nước núi chung và vai trũ bà đỡ của bàn tay nhà nước núi riờng trong quỏ trỡnh CNH-HĐH theo yờu cầu phỏt triển bền vững và bảo đảm an sinh xó hội. Trong nhiều thập kỷ qua, đầu tư cụng ở nước ta được xem là động lực quan trọng nhất cho sự phỏt triển của nền kinh tế, là một thành phần quan trọng của tổng cầu xó hội, cũng như gúp phần gia tăng tổng cung và năng lực kinh tế, đặc biệt trong việc định hỡnh và phỏt triển cơ sở hạ tầng kinh tế-xó hội quốc gia; đầu tư mồi, tạo cỳ huých và duy trỡ động lực tăng trưởng, tạo việc làm xó hội. Thực tế cho thấy, nhà nước đó và vẫn đang là nhà đầu tư ỏp đảo, dẫn dắt thị trường, tỏc động mạnh tới diễn biến của thị trường…
Trong thời gian qua, bờn cạnh những thành cụng và đúng gúp tớch cực vào quỏ trỡnh phỏt triển đất nước khụng thể phủ nhận, đầu tư cụng của Việt Nam cũn nhiều hạn chế, nhất là về hiệu quảđầu tư. Đầu tư cụng luụn đi cựng với lóng phớ và tốn kộm. Thảo luận tại diễn đàn Quốc hội, cỏc đại biểu đó rất lo lắng trước thực trạng chỉ số ICOR năm
137
2009 tăng lờn trờn 8 so với mức 6,6 của năm 2008. Trong đú, ICOR đầu tư cụng luụn cao nhất, nhưng thường đi với hiệu quả kộm nhất. Trong giai đoạn 2000 - 2007, cần phải cú khoảng 7,8 đơn vịđầu tư nhà nước mới tạo ra được một đơn vị giỏ trị gia tăng; trong khi đú, khu vực kinh tế tư nhõn là 3,2 và kinh tế cú vốn đầu tư nước ngoài là 5,2. Tỡnh hỡnh này đó được cảnh bỏo từlõu nhưng vẫn chưa được cải thiện.
Một vớ dụ điển hỡnh về hiệu quả đầu tư cụng thấp là Chương trỡnh xúa đúi giảm nghốo cho cỏc vựng sõu, vựng kinh tế khú khăn (Chương trỡnh 135) do ngõn sỏch đầu tư hơn 14.000 tỷ đồng, chưa tớnh đến giỏ trị cụng sức đúng gúp của dõn, song mục tiờu đó khụng hũan thành như dự kiến. Kết quảChương trỡnh được UBTVQH đỏnh giỏ: “Đa số xó, thụn, bản thuộc diện đầu tư Chương trỡnh 135 giai đoạn 2 tuy tỷ lệ hộ nghốo hàng năm giảm nhanh, nhưng thiếu bền vững, tỷ lệ hộ nghốo và cận nghốo cũn khỏ lớn. Nếu thực hiện theo tiờu chuẩn nghốo mới hoặc bị ảnh hưởng thiờn tai, mất mựa thỡ tỷ lệ hộ nghốo sẽ trở lại rất cao”. Từ 2006 đến 2010, mới chỉ cú 113 xó, chiếm 6% số xó hưởng thụChương trỡnh, được “gạch tờn” khỏi diện nghốo. Đến cuối năm 2009 ở một số tỉnh số xó cũn tỉ lệnghốo cao như: Lạng Sơn 49%, Điện Biờn 50%, Quảng Bỡnh 49,34%, Quảng Nam 48,78%, Quảng Ngói 49,94%... Qua kiểm tra đó phỏt hiện hàng trăm tỷ đồng bị phõn bổ sai nội dung, mục đớch, đối tượng thụhưởng. và cú nhiều vấn đề về chẩt lượng và hiệu quả của từng hạng mục thành phần như: điện - đường; trường - trạm - hồ chứa nước. Nguyờn nhõn được chỉ ra là do Chương trỡnh chưa hỗ trợ cú hiệu quả tận gốc căn nguyờn của sự nghốo đúi: tập quỏn lao động sản xuất của đồng bào chậm được thay đổi, sản xuất thuần nụng tự sản, tự tiờu vẫn cũn phổ biến chậm thớch ứng với cơ chế thị trường. Thống kờ cũn cho thấy: số xó "thoỏt nghốo" nằm trong diện đầu tư của trung ương thụng qua cỏc bộ, ngành ớt hơn số xó thuộc diện đầu tư của cỏc địa phương (5% so với 40,5%). Tỷ lệ này cho thấy: nguồn vốn đưa đỳng vào nơi “dõn cần, đất thiếu” bao giờ cũng cú hiệu quả hơn việc đầu tư chỉ là quỏ trỡnh phõn bổ tiền ngõn sỏch cho cỏc dự ỏn đơn thuần, mà khụng hiểu rừ đặc thự về văn húa-xó hội cựng đất đai thổ nhưỡng và tập quỏn của từng địa phương và của người dõn nơi được thụhưởng.
Chuyện Tập đoàn kinh tếNhà nước Vinashin bỏ 1.000 tỷđồng để mua tàu vận tải biển tuyến Bắc – Nam, nhưng chỉ chạy mấy chuyến rồi dừng, đang được nhắc đến là điển hỡnh cho sự lóng phớ của đầu tư cụng ngay tại diễn đàn Quốc hội.
138
Tổng hợp bỏo cỏo của hơn 50% chủ đầu tư bằng nguồn vốn ngõn sỏch năm 2009, Bộ Kế họach và Đầu tư (KHĐT) nhận định: “Chủ trương đầu tư tập trung hơn cho cỏc cụng trỡnh trọng điểm, giảm phõn tỏn đầu tư vẫn chưa được thực hiện cú kết quả” và “Tỡnh trạng chậm tiến độ vẫn chưa được khắc phục, cũn cú xu hướng tăng hơn so với cỏc năm trước. Đõy là một trong những nguyờn nhõn chủ yếu tăng chi phớ, giảm hoặc khụng cũn hiệu quảđầu tư của dự ỏn”. Cụ thể: lượng dựỏn được quyết định đầu tư năm 2009 là 11.420 dựỏn. Trong đú, số dự ỏn dự kiến kết thỳc trong năm chỉ khoảng 1/3 tổng số cỏc dựỏn đang triển khai đầu tư. Đỏng chỳ ý, cũng theo nhận định của Bộ KHĐT: “Những hạn chế; khiếm khuyết trong đầu tư xõy dựng cơ bản vẫn chưa được khắc phục, cú mặt cũn diễn biến trầm trọng hơn”.
Mới đõy, trong giữa thỏng 12.2010, Phũng CSĐT tội phạm về trật tự quản lý kinh tế và chức vụ (PC46), Cụng an TP Hà Nội cho biết vừa phỏt hiện cụng trỡnh gia cố chống sạt lở hạ lưu cống xả tràn xó Thụy Hương, H.Chương Mỹ-Hà Nội bi “rỳt ruột” tới 50% phần cốt thộp và bờ tụng tại phần múng chõn khay, đồng thời nhiều loại võt tư thi cụng đó bi thay dổi về mặt chủng loại bằng cỏc vật liệu rẻ tiền so với vậtt liệu được phờ duyệt theo thiết kế. Cụng trỡnh duoc cấp vốn ngõn sỏch nhà nước với tổng mức đầu tư trờn 12 tỉ đồng. Hiện tượng này khụng phải cỏ biệt, mà đó từng xẩy ra cả với nhiều dự ỏn đầu tư cụng khỏc, trong đú cú chương trỡnh cho vay NSNN để đúng thuyền đỏnh bắt cỏ xa bờ nhiều năm trước, khiến tầu chuyền đúng xong khụng đủ an toản ra khơi…
Chất lượng thấp và thất thoỏt vốn trong đầu tư cụng cũn cú thờm người bạn đồng hành là sự chậm trễ và thường đi kốm với việc xin được điều chỉnh tăng vốn của cỏc dự ỏn đầu tư cụng trong triển khai như cặp bài trựng quen mặt. Tại bỏo cỏo của Chớnh phủ trỡnh Quốc hội tại kỳ họp thứba năm 2008, trong 2.241 dự ỏn đầu tư cụng dự kiến triển khai trong năm 2008, cú tới 68 dự ỏn chưa đủ thủ tục đầu tư đó được triển khai, 554 dự ỏn kộo dài quỏ thời gian quy định, trong đú cú 107 dự ỏn nhúm B đó kộo dài quỏ 4 năm, 447 dự ỏn nhúm C kộo dài quỏ 2 năm …Như vậy, ớt nhất cú khoảng 28% tổng số dự ỏn dự kiến triển khai trong năm 2008 chưa đủ đảm bảo hiệu quả đầu tư. Năm 2009, Chớnh phủ rất quyết liệt để tăng hiệu quả đầu tư, nhưng thực tế lại khụng cú thay đổi nhiều so với những năm trước. Trong 6 thỏng đầu năm 2009, qua giỏm sỏt sơ bộ của HĐND TP.Hồ Chớ Minh cú 69 dự ỏn chậm tiến độ, làm tăng vốn đầu tư hơn 2.850 tỷđồng. Thậm chớ cú dự ỏn chậm tới 6 năm và vốn tăng lờn gấp 5 lần. Bỏo cỏo giỏm sỏt đầu tư 6 thỏng đầu năm 2009 của Bộ KH-ĐT cho biết, cả nước cú 4.182 dự ỏn vi phạm về quản lý đầu tư, chiếm 13% tổng số dự ỏn đang thực hiện (97% cỏc dự ỏn cú vi phạm đều rơi vào lỗi
139
chậm tiến độ, khụng thiếu những lỗi như chất lượng xõy dựng thấp, lóng phớ, dự ỏn khụng phự hợp...); 6.478 dựỏn điều chỉnh về vốn, thiết kế, tiến độ... trong đú cú 40 dự ỏn nhúm A điều chỉnh với số vốn tăng lờn khỏ lớn.. Điều này khụng chỉ làm hạn chế tăng trưởng kinh tế núi chung, mà cũn dẫn tới hệ quảkhụng đảm bảo huy động năng lực sản xuất theo đỳng kế hoạch, làm tăng chi phớ quản lý, lói vay trong thời gian xõy dựng, tốn kộm do giỏ cả vật liệu tăng...
Trờn thực tế, tỷ trọng đầu tư xó hội/GDP liờn tục tăng từ khoảng 34% năm 2000 đến hơn 41% năm 2008. Trong 5 năm gần đõy, tỷ lệnày luụn cao hơn 40%, và cao nhất là 44% vào năm 2007. Đõy thực sự là yếu tố chớnh làm cho nền kinh tế Việt Nam luụn tăng trưởng ở mức khỏ cao trong thời gian qua. Trong đú, nguồn vốn nhà nước dự đó giảm từ 59% năm 2000 xuống cũn 29% năm 2008, nhưng với quy mụ đầu tư ngày càng lớn nờn đầu tư cụng luụn là nguyờn nhõn quan trọng dẫn đến những hậu quả mà nền kinh tế đang phải gỏnh chịu. Đầu tư cụng và quản lý đầu tư cụng kộm hiệu quả khụng chi khiến hiệu quảđầu tư xó hội bị hạn chế, mà cũn làm gia tăng nhiều hệ quả tiờu cực to lớn và kộo dài khỏc, như: Tăng sức ộp lạm phỏt trong nước; mất cõn đối vĩ mụ –trong đú cú cõn đối ngành, sản phẩm, cỏn cõn xuất - nhập khẩu, cỏn cõn thanh toỏn, dự trữ ngoại hối và tớch lũy-tiờu dựng, cũng như mất cõn đối và gia tăng chờnh lệch giàu nghốo giữa cỏc vựng, miền, địa phương và bộ phận dõn cư trong xó hội; tăng tỡnh trạng tham nhũng và búp mộo cơ chế kinh tế thị trường; hạn chế sức cạnh tranh và chất lượng phỏt triển của nền kinh tế trong hội nhập.
Đặc biệt, đầu tư cụng kộm hiệu quả làm tăng gỏnh nặng và tỏc động tiờu cực của chiếc bấy nợ nần lờn đất nước, do làm tăng nợ chớnh phủ, nhất là nợnước ngoài . Bản tin nợ nước ngoài - Bộ Tài chớnh - cho biết, đến 31/12/2009, tổng nợ nước ngoài gồm nợ nước ngoài của Chớnh phủvà được Chớnh phủ bảo lónh ) cảu Việt Nam là 27,929 tỷ USD (nợ nước ngoài của Chớnh phủ là trờn 23,9 tỷ USD), tương đương với khoảng 479,5 nghỡn tỷ đồng (trong đú vay ODA chiếm tỷ trọng 74,67%, vay ưu đói chiếm 5,41%, vay thương mại 19,92%), tức bằng 39% GDP và ở mức cao nhất kể từnăm 2005. So mức dự trữ ngoại hối, thỡ tổng dư nợ của Việt Nam vẫn ở ngưỡng an toàn. Dự trữ ngoại hối so với tổng dư nợ nước ngoài ngắn hạn của Việt Nam là 290%, trong khi mức khuyến nghị của Ngõn hàng thế giới WB là trờn 200%. Nghĩa vụ trả nợ Chớnh phủ so với tổng ngõn sỏch Nhà nước của Việt Nam là 5,1%, ngưỡng an toàn của WB là dưới 35%. Cục Quản lý nợ và Tài chớnh đối ngoại -Bộ Tài chớnh cho biết, trong năm 2010, Việt Nam phải trả nợ
140
nước ngoài cả gốc và lói lờn đến hơn 1 tỷUSD. Trong cỏc năm tiếp theo, nghĩa vụ trả nợ của Việt Nam sẽ tiếp tục tăng lờn, mức cao nhất là khoảng 2 tỷUSD vào năm 2016…
Về tổng thể, mụ hỡnh tăng trưởng theo chiều rộng của Việt Nam nhờ gia tăng đầu tư cụng đó lờn tới đỉnh. Nếu khụng điều chỉnh mà càng thỳc đẩy tăng trưởng dựa vào động lực mở rộng quy mụ vốn, giỏ trị gia tăng thấp và sự khai thỏc thỏi quỏ tài nguyờn, lao động rẻ... thỡ khụng thể cạnh tranh và ngày càng khú khăn. Thậm chớ, càng tăng trưởng, đất nước và người dõn lại nghốo đi, thiếu bền vững.
Nguyờn nhõn của tỡnh trạng trờn cú nhiều và khụng cú gỡ bớ mật. Nguồn vốn nhà nước đó eo hẹp lại quản lý kộm, đầu tư khụng hợp lý, đầu tư nhiều vào cỏc ngành tư nhõn sẵn sàng đầu tư; thiếu đầu tưtương xứng cho những ngành cú khảnăng lan tỏa, dẫn dắt chuyển đổi cơ cấu kinh tế, và đầu tư thiếu tập trung và dứt điểm cho cỏc cụng trỡnh trọng điểm. Ngoài ra, hiệu quảđầu tư cụng thấp cũn chịu ảnh hưởng của cơ chế khộp kớn, lợi ớch cục bộ, phe nhúm, địa phương, sự nể nag cảm tớnh và tư duy nhiệm kỳ; do rừng thủ tục giấy tờ dầy đặc mà lỏng lẻo, thiếu minh bạch; chất lượng quy hoạch và lập dự ỏn thấp; Khụng hoặc chỉ đấu thầu hỡnh thức; Năng lực và trỏch nhiệm nhà thầu kộm, nạn tham nhũng; thiếu kiểm soỏt và chế tài kịp thời, nghiờm khắc, trỏch nhiệm chưa rừ ràng và nhất là do thiếu phối hợp đồng bộ cỏc chớnh sỏch, cỏc cấp, ngành và cỏc bờn hữu quan trờn cơ sởmộtLuật đầu tư cũn thiếu vắng ởnước ta…
2. Tăng cường phối hợp chớnh sỏch nhằm nõng cao hiệu quảđầu tư cụng
Yờu cầu phối hợp đồng bộ cỏc chớnh sỏch trong quản lý đầu tư cụng đũi hỏi cần cú sự phối hợp đồng bộ trong tổng thể cỏc chớnh sỏch đầu tư cụng với cỏc chớnh sỏch kinh tế, nhất là giữa chớnh sỏch tài chớnh với tiền tệ, chớnh sỏch mụi trường và an sinh xó hội; cỏc chớnh sỏch phỏt triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật với hạ tầng văn húa-xó hội; giữa cụng tỏc quy hoạch với cụng tỏc xỳc tiến đầu tư; giữa phỏt triển cỏc thể chế thị trường với phỏt triển cỏc thành phần kinh tế; giữa hoạt động của cỏc cơ quan lập phỏp, hành phỏp và tư phỏp; giữa Quốc hội, Chớnh phủ với cỏc bộ, ngành, địa phương và cỏc trung tõm, viện nghiờn cứu; giữa vay và quản lý-trả nợ vốn vay; giữa hoạt động đầu tư nhà nước với đầu tư ngoài nhà nước, và giữa đầu tư trong nước với đầu tư nước ngoài; giữa cụng tỏc lập, thẩm định, duyệt, cấp vốn và kiểm tra, quyết toỏn và kiểm toỏn thực hiện vốn đầu tư…Đặc biệt, cần quỏn triệt một số nguyờn tắc sau trong phối hợp chớnh sỏch đầu tư cụng:
141
Thứ nhất, phối hợp bố trớ vốn đầu tư cụng trờn cơ sở quy hoạch đầu tư cụng được xõy dựng cú chất lượng cao và ổn định.
Một mặt, cần coi trọng nõng cao chất lượng và giữổn định cỏc quy hoạch đầu tư phỏt triển cỏc loại được lập cảở cấp quốc gia, ngành, cũng như địa phương như một căn cứ chủ yếu định hướng đầu tư cụng; Hạn chế, tiến tới khụng đầu tư cụng ngoài quy hoạch, phỏ vỡ quy hoạch và bất chấp quy hoạch. Mặt khỏc, sựđiều chỉnh và hoàn thiện cỏc quy hoạch đầu tư đó lập cũng là cần thiết, cần được tiến hành nghiờm tỳc, cú căn cứ xỏc đỏng, cú quy trỡnh và thời gian cần thiết nhằm hạn chế thấp nhất cỏc thiệt hại cho cỏc bờn cú liờn quan. Nếu quy hoạch sai, lộ trỡnh đầu tư khụng hợp lý và khụng được thẩm tra đầy đủ thỡ quỏ trỡnh đầu tư sẽ khụng thể cú hiệu quả trong dài hạn.
Sau khi cú quy hoạch, cần chủ động xõy dựng và cụng bố danh mục dự ỏn, cụng trỡnh đầu tư cụ thểđể huy động cỏc nguồn lực trong xó hội phục vụ mục tiờu đầu tư phỏt