II. Đầu tư của DNNN
1. Thực trạng quản lý đầu tư cụng ở nước ta hiện nay
Đầu tư bằng nguồn vốn Nhà nước (chỉ tớnh phần ngõn sỏch Nhà nước và trỏi phiếu Chớnh phủ) vào cỏc dự ỏn, cỏc chương trỡnh mục tiờu quốc gia thuộc cỏc lĩnh vực phục vụ cụng ớch, khụng nhằm mục đớch kinh doanh (đầu tư cụng) cú vai trũ quan trọng trong việc phỏt triển hệ thống kết cầu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xó hội, tạo động lực thỳc đẩy phỏt triển đất nước.
Phần vốn này được Nhà nước giao cho cỏc Bộ, ngành và cỏc địa phương, cỏc đơn vị thuộc lực lượng vũ trang, tổ chức chớnh trị, tổ chức chớnh trị - xó hội quản lý và sử dụng theo quy định của phỏp luật, trong giai đoạn 2001-2005 khoảng 286 nghỡn tỷ đồng, chiếm trờn 23% tổng vốn đầu tư toàn xó hội; trong giai đoạn 2006-2010 ước đạt trờn 739 nghỡn tỷ đồng, khoảng trờn 24% tổng vốn đầu tư toàn xó hội. Giai đoạn sau năm 2010, dự kiến tỷ trọng phần vốn đầu tư này cũng tương tự như cỏc giai đoạn trước đú.
Như vậy, tỷ trọng vốn Nhà nước cho đầu tư cỏc dự ỏn cụng, cỏc Chương trỡnh mục tiờu là rất lớn. Việc quản lý và sử dụng cú hiệu quả phần vốn đầu tư này là rất quan trọng và cần thiết.
Tuy nhiờn, hoạt động đầutư cụng bằng nguồn vốn của Nhà nước hiện chịu sự điều chỉnh bởi nhiều văn bản quy phạm phỏp luật khỏc nhau: Luật Ngõn sỏch nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Xõy dựng, Luật Phũng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lóng phớ, Luật Quản lý nợ cụng, Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, v.v...
Tuy đó cú nhiều Luật điều chỉnh hoạt động đầu tư cụng như đó nờu, nhưng thực tế hoạt động đầu tư cụng chưa cú đủ cỏc quy định để điều chỉnh toàn diện hoạt động đầu tư cụng, cụ thể:
(1) Luật Ngõn sỏch nhà nước năm 2002 quy định về thu chi ngõn sỏch hàng năm. Điều 31 của Luật này quy định chi đầu tư phỏt triển, trong đú cú đầu tư xõy dựng cỏc cụng trỡnh kết cấu hạ tầng kinh tế- xó hội khụng cú khả năng thu hồi vốn. Tuy nhiờn, Luật Ngõn sỏch nhà nước chỉ quy định kế hoạch ngõn sỏch hàng năm, khụng cú kế hoạch bố trớ đầu tư dài hạn (3 - 5 năm) theo cỏc dự ỏn đầu tư; chưa quy định đầy đủ việc sử dụng cỏc nguồn vốn nhà nước khỏc cho đầu tư cụng như trỏi phiếu Chớnh phủ, cụng trỏi,
95
ODA... Ngoài ra, Luật Ngõn sỏch nhà nước quy định ngõn sỏch phõn bổ cho cỏc cụng trỡnh mục tiờu được cấp thẩm quyền phờ duyệt, nhưng chưa quy định trỡnh tự thủ tục phờ duyệt, quỏ trỡnh giỏm sỏt việc thực hiện, đỏnh giỏ cỏc dự ỏn đầu tư cụng.
Do vậy, việc thực hiện đầu tư cụng theo quy định tại Luật Ngõn sỏch là chưa đầy đủ.
(2) Luật Đầu tư năm 2005 quy định về việc quản lý hoạt động đầu tư nhằm mục đớch kinh doanh, trong đú chỉ điều chỉnh phần vốn nhà nước đầu tư cho mục đớch kinh doanh. Luật Đầu tư chưa điều chỉnh việc sử dụng Ngõn sỏch nhà nước và cỏc nguồn vốn khỏc của Nhà nước đầu tư vào cỏc dự ỏn khụng nhằm mục đớch kinh doanh, khụng cú khả năng hoàn vốn (đầu tư cụng). Do vậy, cỏc dự ỏn đầu tư cụng cũng khụng chịu sự chế tài của Luật này.
(3) Luật Xõy dựng năm 2003 được ban hành để quản lý hoạt động xõy dựng đối với cỏc dự ỏn đầu tư cú cỏc cụng trỡnh xõy dựng. Luật Xõy dựng khụng bao gồm cỏc nội dung quan trọng về quản lý đầu tư như: Kế hoạch đầu tư, phõn bổ và quản lý vốn và cỏc nguồn lực đầu tư qua cỏc chương trỡnh và dự ỏn đầu tư, tổ chức quản lý quỏ trỡnh đầu tư từ khõu quy hoạch, kế hoạch đến khõu quản lý khai thỏc, sử dụng cỏc dự ỏn, kiểm tra, giỏm sỏt, đỏnh giỏ cỏc dự ỏn đầu tư để đảm bảo hiệu quả đầu tư.
Tuy Luật Xõy dựng cú quy định về trỡnh tự, thủ tục lập, thẩm định và phờ duyệt cỏc dự ỏn đầu tư xõy dựng cụng trỡnh, nhưng cỏc quy định mới mang tớnh nguyờn tắc. Tại nhiều Hội thảo chuyờn đề về đầu tư, xõy dựng, ý kiến nhiều đại biểu cho rằng quy định về việc lập, thẩm định dự ỏn đầu tư trong Luật Xõy dựng là chưa phự hợp. Cỏc nội dung này cần được quy định tại Luật Đầu tư. Đồng thời, việc tiếp cận đầu tư dưới gúc độ cỏc
dự ỏn đầu tư xõy dựng là thiờn về kỹ thuật, hiệu quả kinh tế, xó hội của dự ỏn chưa được quan tõm đỳng mức.
(4) Luật Đấu thầu năm 2005 quy định về cỏc hoạt động đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hoỏ, xõy lắp đối với cỏc gúi thầu của cỏc dự ỏn (từ 30% vốn nhà nước trở lờn cho đầu tư phỏt triển; dự ỏn sử dụng vốn nhà nước để mua sắm tài sản); khụng cỳ quy định về thủ tục lập và trỡnh duyệt dự ỏn đầu tư dựng vốn nhà nước.
Do vậy, cụng tỏc đấu thầu của cỏc dự ỏn đầu tư cụng sẽ được tham chiếu thực hiện theo Luật Đấu thầu.
(5) Luật Quản lý sử dụng tài sản nhà nước (năm 2008) quy định về chế độ quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tại cơ quan, tổ chức, bao gồm trụ sở làm việc và tài sản khỏc gắn liền với đất; quyền sử dụng đất đối với đất dựng để xõy dựng trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp của cơ quan, tổ chức, đơn vị; mỏy múc, phương tiện vận tải, trang thiết bị làm việc và cỏc tài sản khỏc do phỏp luật quy định. Luật này cũng chưa cú quy định cụ thể về quản lý, khai thỏc cỏc cụng trỡnh kết cấu hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xó hội.
96
Như vậy, nhiều khõu trong quỏ trỡnh quản lý đầu tư cụng trong cỏc Luật nờu trờn cũn chưa cú quy định, thiếu một văn bản luật phỏp nhất quỏn điều chỉnh toàn bộ quỏ trỡnh đầu tư cụng.
Trong thời gian qua, cỏc quy định về đầu tư cụng chủ yếu được quy định tại cỏc văn bản dưới luật, như Nghị định 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 của Chớnh phủ về việc ban hành Quy chế quản lý đầu tư và xõy dựng, trong đú cú quy định về nội dung kế hoạch đầu tư, quản lý đầu tư cỏc dự ỏn; Nghị định 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 về quản lý dự ỏn đầu tư xõy dựng cụng trỡnh; Quyết định số 135/2009/QĐ-TTg ngày 04/11/2009 của Thủ tướng Chớnh phủ về ban hành Quy chế quản lý, điều hành thực hiện cỏc Chương trỡnh mục tiờu quốc gia; Nghị định số 113/2009/NĐ-CP ngày 15/12/2009 về giỏm sỏt, đỏnh giỏ đầu tư…
Cỏc văn bản quy phạm phỏp luật nờu trờn đó dần hỡnh thành hệ thống phỏp luật quản lý đầu tư cụng và đó cú đúng gúp nhất định trong cụng cuộc phỏt triển kinh tế- xó hội của nước ta.
Tuy nhiờn, sau khi Luật Xõy dựng ra đời và Nghị định số 16/2005/NĐ-CP được ban hành, cỏc nội dung quy định tại Nghị định 52/1999/NĐ-CP nờu trờn hầu như khụng cũn hiệu lực. Để đỏp ứng yờu cầu ngày càng cao về hiệu quả sử dụng vốn Nhà nước cho cỏc dự ỏn đầu tư cụng; Việc hoàn thiện, bổ sung cỏc nội dung chưa cú quy định là cần thiết.