- Cỏc quỹ tài chớnh ngoài ngõn sỏch Nhà nước.
2. ĐÁNH GIÁ CHUNG
2.1. Về phõn cấp quản lý vốn đầu tư phỏt triển nguồn NSNN
2.1.1. Cỏc kết quảđạt được
Việc thực hiện Nghị quyết 08/2004/NQ-CP đó đỏp ứng được yờu cầu vềđổi mới, tăng cường phõn cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương và đó mang lại cỏc kết quảđỏng khớch lệ, như:
- Phỏt huy mạnh mẽ tớnh năng động, sỏng tạo của từng địa phương trong quản lý vốn đầu tư từ nguồn NSNN.
128
- Tăng quyền tự chủ, tự chịu trỏch nhiệm của chớnh quyền địa phương trong quản lý vốn đầu tu để thực hiện tốt cỏc nhiệm vụ phỏt triển kinh tế - xó hội trờn địa bàn.
- Việc phõn bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư sỏt với yờu cầu và điều kiện thực tế trờn từng địa bàn; qua đú hiệu quảđầu tư được nõng cao, thu hỳt được thờm nhiều nguồn vốn phục vụcho đầu tư phỏt triển.
- Qua việc phõn cấp, năng lực và trỡnh độ quản lý của cỏn bộ địa phương ngày càng được nõng cao.
2.1.2. Cỏc tồn tại, hạn chế
Bờn cạnh cỏc kết quả đạt được nờu trờn, trong phõn cấp quản lý đầu tư cũng cũn một số tồn tại, vướng mắc chưa được giải quyết, đú là:
- Do phõn cấp. triệt để cho UBND cỏc tỉnh, thành phố tự phờ duyệt, quyết định cỏc dự ỏn đầu tư thuộc thẩm quyền nờn xuất hiện tỡnh trạng UBND tỉnh, thành phố ra quyết định đầu tư dự ỏn nhưng khụng cõn đối được nguồn vốn. Nhiều dự ỏn do địa phương phờ duyệt ghi rừ nguồn vốn NSTW, ngõn sỏch địa phương. Vỡ vậy gõy ỏp lực bố trớ vốn cho Trung ương, dự ỏn khụng cú tớnh khả thi.
- Chưa cú cỏc văn bản quy phạm phỏp luật quy định cụ thể về việc phõn cấp đầu tư cho chớnh quyền cấp tỉnh xuống cấp huyện, xó, dẫn đến việc phõn cấp khỏc nhau; cú những địa phương phõn cấp vượt quy định; cú những địa phương chưa thực hiện phõn cấp, vẫn theo cơ chế tập trung toàn bộở cấp tỉnh.
- Chưa phõn định rừ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trỏch nhiệm của mỗi cấp chớnh quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý đầu tư nhà nước, dẫn đến việc triển khai thiếu đồng bộ.
- Khụng cú cỏc quy định, chế tài đủ hiệu lực về việc chấp hành chế độ bỏo cỏo trong quản lý đầu tư giữa cỏc cấp, nờn sau khi phõn cấp, cơ quan quản lý khụng nắm được tỡnh hỡnh.
2.2. Về phõn cấp quản lý đầu tư theo Luật Xõy dựng
2.2.1. Kết quảđạt được
Luật Xõy dựng năm 2003 được ban hành và cỏc nghị định hướng dẫn Luật này đó.tạo ra cơ sở phỏp lý riờng để quản lý hoạt động xõy dựng đối với cỏc dựỏn đầu tư cú cỏc cụng trỡnh xõy dụng. Việc tăng cường vai trũ cho cỏc bộ, ngành, và cỏc cấp địa phương trong thẩm quyền ra quyết định đầu tư cỏc dự ỏn đó phần nào được thực hiện và tạo ra một cơ chế thụng thoỏng trong hoạt động đầu tư, xõy dựng.
129
Luật Xõy dựng 2003 đang được thực thi trờn cảnước song vẫn cũn một số điểm chưa phự hợp gõy khú khăn trong cụng tỏc quản lý như trong việc xỏc định chủ đầu tư, theo quy định trong Luật và cỏc văn bản hướng dẫn thi hành thỡ chủđầu tư là người quản lý, sử dụng cụng trỡnh.
Về vấn đề này, một số ý kiến cho rằng chủđầu tư chỉlà người quản lý cũng được hoặc là người sử dụng cũng được. Điều này dẫn đến cỏc Sở chuyờn ngành (giao thụng, điện, nụng nghiệp. . .) cũng được làm chủđầu tư cỏc cụng trỡnh mỡnh đang quản lý. Như vậy khụng tỏch ra được chức năng quản lý nhà nước với quản lý kinh doanh trong tất cả cỏc khõu của hoạt động xõy dựng nờn việc thực hiện chống khộp kớn trong đầu tư xõy dựng cơ bản khụng được thực hiện triệt để.
Đồng thời, ý kiến khỏc cho rằng chủđầu tư phải là người quản lý và sử dụng cụng trỡnh. Việc quản lý ở đõy là quản lý cụng trỡnh chứ khụng phải quản lý nhà nước đối với cụng tỏc đầu tư xõy dựng cơ bản. Tuy nhiờn, nếu giải quyết theo hướng này thỡ hiện nay cỏc sở chuyờn ngành đang làm chủ đầu tư nhiều cụng trỡnh (bao gồm cỏc cụng trỡnh liờn quận, huyện) sẽ giao lại cho ai làm chủđầu tư. Với quan điểm này thỡ đối với cỏc dự ỏn tỏch biệt người quản lý và người sử dụng sẽ gặp khú khăn trong việc xỏc định chủđầu tư. Trong thực tếđõy là trường hợp phổ biến đối với dự ỏn cụng, vớ dụnhư khi xõy một con đường thỡ người sử dụng là người dõn hàng ngày qua lại trờn con đường, cũn cơ quan quản lý lại là Sở Giao thụng - Cụng chớnh. Rừ ràng quy định trong luật đó gõy ra khú khăn khi ỏp dụng đối với cỏc dự ỏn cụng. Cỏc ý kiến khỏc nhau về việc ỏp dụng quy định này đó cho thấy cần cú một văn bản quy phạm phỏp luật riờng đối với cỏc dự ỏn cụng.
Trong nội dung Luật Xõy dựng khụng bao gồm cỏc nội dung quan trọng về quản lý đầu tư như: Kế hoạch đầu tư, phõn bổ và quản lý vốn và cỏc nguồn lực đầu tư qua cỏc chương trỡnh và dự ỏn đầu tư, tổ chức quản lý quỏ trỡnh đầu tư từ khõu quy hoạch, kế hoạch đến khõu quản lý khai thỏc, sử dụng cỏc dự ỏn, kiểm tra, giỏm sỏt, đỏnh giỏ cỏc dự ỏn đầu tư đểđảm bảo hiệu quả đầu tư. (Nội dung giỏm sỏt, đỏnh giỏ đầu tư được bổ sung trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của cỏc luật liờn quan đến đầu tư xõy dựng cơ bản, năm 2009).
Về vấn đềkhộp kớn trong đầu tư xõy dưng cơ bản thể hiện ở việc toàn bộ cỏc khõu của một dự ỏn từ quy hoạch, chủ trương đầu tư, nghiờn cứu tiền khả thi, thẩm định, . . .
đều do một nhúm cỏc đơn vị cú liờn kết chặt chẽ với nhau đảm nhiệm. Mức độ khộp kớn trong hoạt động đầu tư xõy dựng cơ bản phụ thuộc vào mối quan hệ giữa cỏc chủ thể khi tham gia hoạt động đấu thầu, mối quan hệ này càng gắn chặt thỡ mức độ khộp kớn càng cao. Mức độ khộp kớn cú thể xảy ra ở mức cao khi nhà thầu tư vấn quy hoạch, nhà thầu tư vấn chủ trương đầu tư, bỏo cỏo nghiờn cứu tiền khảthi, cơ quan thẩm định đều cựng thuộc một cơ quan mà người đứng đầu chớnh là người cú thẩm quyền ra quyết định đầu
130
tư. Tỡnh trạng này thực tếđó xảy ra ở cỏc bộ quản lý ngành khi dự ỏn thuộc thẩm quyền phờ duyệt quyết định đầu tư cửa bộtrưởng, cơ quan, tổ chức thẩm định, nhà thầu tư vấn đều là cỏc đơn vị thuộc bộ, đều chịu sự điều hành trực tiếp hoặc giỏn tiếp của cấp bộ. Tỡnh trạng khộp kớn ở mức độ cao đó dẫn tới chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư cú những sai sút, thiếu minh bạch, thụng tin về dự ỏn đầu tư khú cú thể bị lọt ra ngoài. Những khiếm khuyết này do tớnh chất khụng khỏch quan, cả nể khi cỏc nhà thầu, cơ quan, tổ chức thẩm định thực hiện cỏc bước cụng việc sau phỏt hiện ra những khiếm khuyết ở bước cụng việc trước nhưng cú thể bỏ qua. Hậu quảlà khi người ra quyết định đầu tư thỡ đó tiềm ẩn những yếu tố rủi ro của sự thất thoỏt, lóng phớ khi thực hiện dự ỏn đầu tư đú. Thực tế hiện nay, tỡnh trạng khộp kớn trong đầu tư vẫn cũn phổ biến dẫn đến kết quả cụng trỡnh khụng đạt yờu cầu.
Bờn cạnh đú, một đặc điểm lớn nhất trong Luật Xõy dựng là do được xõy dựng nhằm ỏp dụng chung cho tất cả cỏc loại hỡnh dự ỏn nờn cú nhiều quy định liờn quan đến việc sử dụng vốn ngõn sỏch chưa được đầy đủ. Đặc biệt là cỏc vấn đềliờn quan đến việc xỏc định hạng mục cụng trỡnh cần thiết, giỏ dự toỏn đó giao quyền chủđộng cho chủđầu tư khỏ cao. Điều này là rất hợp lý đối với trường hợp vốn bỏ ra là của chớnh chủđầu tư. Nhưng đối với cỏc dự ỏn sử dụng vốn ngõn sỏch, việc tự chủcao như vậy cú thể dẫn đến phỏt sinh cỏc hạng mục khụng cần thiết, gõy lóng phớ.
2.3. Một số tồn tại chung trong phõn cấp quản lý đầu tư cụng
Mặc dự cỏc quy định về phõn cấp quản lý đầu tư cụng, thể hiện rừ nhất trong Luật Ngõn sỏch 2002, nhỡn chung là tương đối thụng thoỏng, cú tỏc dụng thỳc đẩy tự chủ và khuyến khớch năng động đối với cỏc cấp quản lý, tuy nhiờn cỏc quy định phõn cấp hiện hành cũn bộc lộ cỏc bất cập cơ bản sau:
- Vẫn cũn sự trựng lắp cỏc quy định về chức năng, nhiệm vụ, thiếu rừ ràng, rành mạch về quyền lợi và trỏch nhiệm giữa cỏc cấp ngõn sỏch. Năng lực quản lý của cơ quan được phõn cấp, quyền gắn với trỏch nhiệm được phõn cấp và chế tài kiểm tra giỏm sỏt là ba điều kiện tiờn quyết để phõn cấp quản lý đầu tư và xõy dựng cú hiệu quả thường bị xem nhẹ hoặc lóng quờn.
- Việc phõn định thu, chi ngõn sỏch cú phần lệch về phõn cấp mạnh cỏc nhiệm vụ chi. Do vậy để tựcõn đối ngõn sỏch tại chỗ thỡ cỏc địa phương phải rất chật vật tỡm nhiều cỏch để tăng nguồn thu, nới lỏng việc quản lý cỏc hoạt động kinh doanh, làm trầm trọng thờm tỡnh trạng phỏt triển tự phỏt, khụng theo quy hoạch của nhiểu cơ sở sản xuất kinh doanh.
131
- Phõn cấp quản lớ chi tiờu cụng dựa trờn nền phõn cấp kinh tế-xó hội, tuy nhiờn nội dung bản thõn phõn cấp kinh tế, xó hội cũn tồn tại nhiều bất cập như trong quản lý đầu tư xõy dựng cơ bản, quy hoạch đất đai, quy hoạch phỏt triển nguồn nhõn lực…
- Phõn cấp chi ngõn sỏch dẫn tới xu hướng bỡnh quõn hoỏ. Vớ dụ phõn cấp cho xó theo mức bỡnh quõn 300 triệu đồng /xó để chi đầu tư cho giao thụng nụng thụn cú tớnh bỡnh quõn như thời gian qua chưa phự hợp thực tế, vỡ nhu cầu của mỗi xó, khả năng đối ứng vốn nhõn dõn đúng gúp của mỗi xó là khụng giống nhau nờn chưa phỏt huy hết hiệu quả của vốn phõn cấp cho chi đầu tư.
- Cơ chế giỏm sỏt và tham gia của người dõn và cỏc tổ chức xó hội vào quỏ trỡnh quyết định chi ngõn sỏch và đầu tư ngõn sỏch chưa đủ mạnh.
3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢĐẦU TƯ CễNG3.1. Về chủtrương đầu tư