- Cỏc quỹ tài chớnh ngoài ngõn sỏch Nhà nước.
7. Về quản lý nhà nước đối với đầu tư cụng
a) Về trỏch nhiệm của cỏc cơ quan nhà nước: Nội dung quản lý nhà nước, trỏch nhiệm và thẩm quyền của cỏc cơ quan nhà nước, cỏc cấp trong quản lý đầu tư cụng nhằm phõn định rừ nhiệm vụ quản lý nhà nước trong đầu tư cụng của cỏc ngành, cỏc cấp. Đõy là nội dung đó cú trong cỏc quy định hiện hành nhưng trong chừng mực nhất định chưa quy định một cỏch rừ ràng và cụ thể.
b) Về giỏm sỏt, đỏnh giỏ đầu tư: Bờn cạnh hệ thống giỏm sỏt nhà nước, cũng cần xem xột bổ sung quy định cỏc hoạt động đầu tư cụng chịu sự giỏm sỏt của cộng đồng, xỏc lập quyền và trỏch nhiệm của cộng đồng trong vai trũ giỏm sỏt đối với cỏc hoạt động đầu tư cụng.
c) Về xử lý vi phạm: Nghiờn cứu quy định rừ cỏc hành vi bị cấm và cỏc chế tài đủ mạnh để xử lý cỏc hành vi vi phạm ở cỏc mức độ khỏc nhau; gúp phần ngăn chặn những hành
vi tiờu cực và làm cơ sở phỏp lý để xử lý cỏc sai phạm trong đầu tư cụng.
KIỂM TOÁN ĐẦU TƯ CễNG
100
Phú Vụ trưởng Vụ Tổng hợp - KTNN
Đầu tư cụng là hoạt động đầu tư hoặc hỗ trợ đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước để đầu tư vào cỏc chương trỡnh, dự ỏn phục vụ phỏt triển kinh tế xó hội khụng nhằm mục đớch kinh doanh.
Với mục đớch ý nghĩa của đầu tư cụng như vậy, hàng năm nhà nước ta đó giành hàng ngàn tỷđồng cho chi đầu tư XDCB, như năm 2007 chi đầu tư cụng khoảng 104.302 tỷ đồng chiếm 27,4% tổng chi ngõn sỏch; năm 2008 chi đầu tư cụng khoảng 119.462 tỷ đồng chiếm 26,3% tổng chi ngõn sỏch, bằng 8,1% GDP; nếu tớnh cả nguồn đầu tư từ nguồn trỏi phiếu Chớnh phủ và nguồn xổ số kiến thiết 154.291 tỷđồng, bằng 10,4% GPD.
Cơ cấu đầu tư cụng theo hoạch định của nhà nước là ưu tiờn chi cho Chương trỡnh mục tiờu, dự ỏn phỏt triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xó hội, mụi trường, quốc phũng, an ninh; cỏc dự ỏn đầu tư khụng cú điều kiện xó hội hoỏ thuộc cỏc lĩnh vực kinh tế, văn hoỏ, xó hội, y tế, khoa học, giỏo dục, đào tạo... và cỏc vựng kinh tế xó hội cũn khú khăn, vựng sõu vựng xa, hải đảo…
Như chỳng ta đó biết, Kiểm toỏn Nhà nước là cơ quan chuyờn mụn về lĩnh vực kiểm tra tài chớnh nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuõn theo phỏp luật; Kiểm toỏn Nhà nước (KTNN) là cụng cụ để tăng cường kiểm tra, kiểm soỏt hoạt động quản lý, sử dụng NSNN, tiền và tài sản nhà nước, gúp phần làm lành mạnh, minh bạch húa nền tài chớnh quốc gia; gúp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoỏt lóng phớ, phỏt hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm phỏp luật; nõng cao hiệu quả sử dụng ngõn sỏch, tiền và tài sản của nhà nước. KTNN với chức năng kiểm tra, xỏc nhận tớnh đỳng đắn, trung thực, hợp phỏp của thụng tin về ngõn quỹ nhà nước, về số liệu NSNN; kiểm tra tớnh tuõn thủ phỏp luật, tớnh kinh tế trong việc quản lý, sử dụng NSNN và tài sản cụng của cỏc đơn vị, tổ chức cú sử dụng nguồn lực tài chớnh nhà nước.
Với tầm quan trọng và thực trạng của cụng tỏc đầu tư cụng như hiện nay đặt ra yờu cầu và nhiệm vụ đối với Kiểm toỏn Nhà nước, đõy cũng là nhiệm vụ và thỏch thức rất nặng nề. Để thực hiện nhiệm vụ của mỡnh, trong những năm qua (từ năm 2006-2010) KTNN đó thực hiện 107 cuộc kiểm toỏn đối với cỏc Chương trỡnh mục tiờu quốc gia và cỏc dự ỏn đầu tư XDCB, trong đú 13 cuộc kiểm toỏn cỏc Chương trỡnh MTQG và 94 cuộc kiểm toỏn cỏc dự ỏn đầu tư XDCB. Ngoài ra, trong quỏ trỡnh kiểm toỏn tại cỏc bộ ngành và địa phương, KTNN cũng đó tiến hành kiểm toỏn cỏc chương trỡnh mục tiờu, dự ỏn đầu tư cụng.
101
Việc kiểm toỏn dựỏn đầu tư cụng được Kiểm toỏn Nhà nước thực hiện hàng năm: Đối với cỏc dự ỏn cú vốn đầu tư lớn và trọng điểm do cỏc Ban quản lý dự ỏn của Trung ương và ngành làm chủ đầu tư chủ yếu do cỏc Kiểm toỏn Nhà nước chuyờn ngành kiểm toỏn (khoảng từ22 đến 25 dựỏn, chương trỡnh/năm), với cỏc dự ỏn tại cỏc địa phương thỡ do cỏc KTNN khu vực thực hiện (kiểm toỏn chi tiết khoảng từ 6 đến 10 dự ỏn đầu tư/tỉnh), tổng cộng toàn ngành thực hiện kiểm toỏn khoảng 310 đến 350 dự ỏn đầu tư/năm. Kết quả kiểm toỏn cho thấy:
* Ưu điểm:
- Cơ bản cỏc khoản chi đầu tư cụng đó mang lại hiệu quảtrong đời sống và trong phỏt triển kinh tế xó hội, đặc biệt là việc đầu tư cỏc chương trỡnh MTQG tại cỏc vựng kinh tế khú khăn đó mang lại hiệu quả như Chương trỡnh 135, Chương trỡnh mục tiờu Quốc gia về nước sạch vệ sinh mụi trường… đầu tư về hạ tầng giao thụng, trường lớp học, kiờn cố húa kờnh mương, hỗ trợ sản xuất cho cỏc hộ nghốo, cải thiện vệ sinh mụi trường… Chương trỡnh trồng rừng, đó gúp phần phủ xanh đồi nỳi trọc, tạo chuyển biến cơ bản trong lao động và cụng ăn việc làm cho đồng bào dõn tộc; tại hầu hết cỏc địa phương đều cú trường học lớp học kiờn cố thay thế cỏc lớp học tranh tre nứa lỏ trước đõy, giỏo viờn đó cú nhà cụng vụ phục vụ cụng tỏc giảng dạy, dạy chữ cho cỏc em ở vựng sõu, vựng xa; phần lớn cỏc hộ nghốo, cỏc bệnh nhõn nghốo đều được khỏm chữa bệnh tại cỏc bệnh viện, trung tõm y tế tuyến huyện.
Nhiều cụng trỡnh, dự ỏn trọng điểm được đầu tư đó phục vụ tốt sản xuất và đời sống như cỏc dự ỏn cầu Thanh Trỡ, cầu Cần Thơ, đường Hồ Chớ Minh, cụng trỡnh cải tạo nõng cấp Quốc lộ 1A, đường cao tốc thành phố Hồ Chớ Minh - Trung Lương, và nhiều cỏc chương trỡnh mục tiờu Quốc gia khỏc… Thụng qua đầu tư cụng từng bước hạ tầng giao thụng, thủy lợi được nõng cao gúp phần phỏt triển kinh tế xó hội, phục vụđất nước.
- Việc bố trớ vốn qua cỏc năm trong đầu tư cụng đó thể hiện ưu tiờn cho cỏc dự ỏn trọng điểm, cỏc vựng khú khăn. Giảm khởi cụng cỏc cụng trỡnh mới chưa cấp thiết, tập trung vốn để hoàn thành cỏc dự ỏn nhúm B, C đang dở dang...
- Cơ bản cỏc đơn vị được kiểm toỏn trong năm 2008 - 2009 đó giảm thiểu nợ đọng XDCB phỏt sinh mới. Tập trung vốn đầu tư cho cỏc cụng trỡnh để sớm hoàn thành đưa vào sử dụng…
102
- Nhỡn chung, cỏc đơn vị được kiểm toỏn đều tuõn thủ thủ tục đầu tư, thời gian, tiến độ thực hiện cỏc dự ỏn.
* Tồn tại: Tuy nhiờn, bờn cạnh mặt đạt được cũn một số hạn chế, bất cập trong quỏ trỡnh thực hiện đầu tư tại một số cụng trỡnh, dự ỏn, cụ thể:
- Trong cụng tỏc quy hoạch: Chất lượng cụng tỏc quy hoạch cũn hạn chế, thiếu đồng bộ nờn trong quỏ trỡnh thực hiện phải thay đổi, bổ sung; cụng tỏc quy hoạch và dự bỏo cũn hạn chế, gõy lóng phớ chi phớ đó đầu tư;...
- Trong quyết định đầu tư: Chất lượng cụng tỏc lập, thẩm định dự ỏn cũn hạn chế dẫn đến trong quỏ trỡnh thực hiện phải điều chỉnh, bổ sung làm kộo dài thời gian thực hiện; một số dự ỏn được phờ duyệt khụng khả thi phải dừng thực hiện; xỏc định nhu cầu đầu tư cũn chưa chớnh xỏc, dẫn đến đầu tư quỏ nhu cầu, gõy lóng phớ; vẫn cũn tỡnh trạng phờ duyệt dựỏn khụng căn cứ vào khảnăng bố trớ vốn...
- Trong khõu khảo sỏt thiết kế: Chất lượng khảo sỏt chưa tốt, khụng đỳng quy chuẩn, tiờu chuẩn, thiết kếchưa chớnh xỏc, thiếu chi tiết, khụng đồng bộ; thiết kế, dự toỏn được duyệt cũn tớnh trựng, thừa khối lượng;…dẫn đến trong quỏ trỡnh thực hiện phải thiết kế bổ sung hoặc thiết kế lại làm kộo dài thời gian thi cụng, phỏt sinh chi phớ.
- Cụng tỏc chuẩn bị, thẩm định, phờ duyệt dự ỏn, tổng dự toỏn, thiết kế kỹ thuật... cũn chậm trễ, đặc biệt là cỏc thủ tục điều chỉnh bổ sung do cỏc quy định mới và đơn giỏ thay đổi nờn đó kộo dài thời hạn thực hiện việc thi cụng xõy dựng cụng trỡnh.
- Trong đền bự giải phúng mặt bằng: Đền bự sai quy định như đền bự cảđất cụng, đất khụng rừ nguồn gốc, đền bự khi chưa đảm bảo đầy đủ hồsơ theo quy định; cũn chậm trễ làm kộo dài thời gian thi cụng; đặc biệt một số dự ỏn khởi cụng khi chưa giải phúng xong mặt bằng, dẫn đến phải trỡ hoón, cụng tỏc đền bự cũn bất cập dẫn đến khiếu kiện kộo dài…
- Trong bố trớ và sử dụng vốn: Bố trớ vốn cho cỏc dự ỏn chưa đủ thủ tục đầu tư (cỏc dự ỏn chưa cú quyết định đầu tư). Bố trớ vốn đầu tư cũn dàn trải, nhiều dự ỏn nhúm C bố trớ quỏ 3 năm, nhúm B quỏ 5 năm; việc sử dụng vốn cũn sai mục đớch đầu tư, khụng đỳng chế độ như sử dụng kinh phớ chi thường xuyờn, kinh phớ sự nghiệp khoa học để chi đầu tư, sử dụng vốn chương trỡnh 135 để xõy trụ sở UBND xó…; thực hiện chậm so với quy định làm phỏt sinh chi phớ, gõy thiệt hại cho NSNN; đầu tư thiếu đồng bộ làm giảm hiệu quả đầu tư.
103
Một số dự ỏn đó bố trớ vốn nhưng kộo dài thời gian chuẩn bị, chưa cú giải phỏp đồng bộ để đảm bảo dự ỏn thực hiện đỳng tiến độ.
- Trong việc lựa chọn nhà thầu: Tiờn lượng mời thầu một số dự ỏn khụng chớnh xỏc, tớnh thừa so với thiết kế. Cụng tỏc xột thầu, tư vấn chấm thầu chỉ xem xột đến giỏ dự thầu để lựa chọn, đề nghị trỳng thầu mà chưa quan tõm nhiều đến việc phỏt hiện, làm rừ để hiệu chỉnh, loại bỏ chi phớ thừa của hồ sơ trỳng thầu; thực hiện xột thầu và đề nghị trỳng thầu đối với cả hồsơ dự thầu của những đơn vị khụng đảm bảo quy định của hồsơ mời thầu; đấu thầu hạn chế, chỉ định thầu chưa đỳng qui định gõy khú khăn cho cụng tỏc quản lý...
- Trong tổ chức thi cụng, nghiệm thu, thanh quyết toỏn khối lượng hoàn thành: Thi cụng khụng đỳng thiết kế; nghiệm thu sai khối lượng, đơn giỏ; nghiệm thu khụng theo thực tế thi cụng mà nghiệm thu theo khối lượng trỳng thầu và dự toỏn, dẫn đến khụng chớnh xỏc. Cú trường hợp khi hồsơ thiết kếđó thay đổi song vẫn nghiệm thu theo thiết kế ban đầu…
Từ kết quả kiểm toỏn cho thấy những hạn chế, thiếu sút trong quản lý đầu tư xõy dựng đó xảy ra ở tất cả cỏc khõu của quỏ trỡnh đầu tư, làm giảm hiệu quả đầu tư, gõy thất thoỏt, lóng phớ NSNN. Tổng hợp kết quả kiểm toỏn chi đầu tư năm 2006-2009 tại cỏc tỉnh thành, cỏc bộ ngành, cỏc dự ỏn, chuyờn đề, đề ỏn và Chương trỡnh mục tiờu, KTNN đó kiến nghị xử lý tài chớnh: 4.224.289 triệu đồng, trong đú: Thu hồi nộp NSNN cỏc khoản chi sai chế độ 422.295 triệu đồng; giảm thanh toỏn cỏc khoản đề nghị quyết toỏn sai chế độ 850.187 triệu đồng; giảm quyết toỏn cỏc khoản đề nghị quyết toỏn do chưa đủ thủ tục 1.424.754 triệu đồng; giảm quyết toỏn cỏc khoản quyết toỏn sai nguồn kinh phớ 895.711 triệu đồng; giảm quyết toỏn cỏc khoản cỏc khoản khụng đỳng đối tượng 13.205 triệu đồng; giảm giỏ trị trỳng thầu 344.610 triệu đồng và cỏc khoản giảm chi NSNN khỏc 273.525 triệu đồng.
Kết quả kiểm toỏn khụng chỉ là kiến nghị về xử lý tài chớnh mà cũn giỳp cỏc cơ quan nhà nước, cỏc chủ đầu tư chấn chỉnh cụng tỏc quản lý dự ỏn; giỳp cỏc Ban quản lý dự ỏn nhỡn nhận và đỏnh giỏ đỳng đắn thực trạng quản lý dự ỏn để khắc phục những yếu kộm, bất cập trong quản lý, ngăn ngừa những tiờu cực, lóng phớ, thất thoỏt vốn đầu tư và từng bước hoàn thiện hơn cụng tỏc quản lý, bảo đảm sử dụng vốn đầu tư hiệu quả. Ngoài ra cũn kiến nghị với cỏc đơn vị cú liờn quan bổ sung, hoàn thiện cỏc văn bản quy phạm
104
phỏp luật, chớnh sỏch, chế độ quản lý đầu tư cụng khụng cũn phự hợp với thực tế; gúp phần nõng cao hiệu quả sử dụng ngõn sỏch nhà nước, giỳp cỏc ngành cỏc cấp cú cỏi nhỡn tổng thể về thực trạng và hiệu quả đầu tư để tỏi cơ cấu đầu tư kịp thời, tập trung đầu tư dứt điểm trỏnh dàn trải...
Từ kết quả hoạt động kiểm toỏn cho thấy mặc dự chất lượng hoạt động kiểm toỏn dự ỏn đầu tư trong những năm qua đó được nõng lờn rừ rệt, gúp phần tớch cực vào việc phũng chống thất thoỏt, lóng phớ trong đầu tư xõy dựng cơ bản, song so với yờu cầu, nhiệm vụđược giao vẫn cũn hạn chế cần được khắc phục. Cụ thể:
- Quy mụ kiểm toỏn của KTNN cũn rất hạn chế so với yờu cầu phải được kiểm toỏn hàng năm, nhất là lĩnh vực kiểm toỏn chi đầu tư xõy dựng, số dự ỏn, chi phớ đầu tư được kiểm toỏn cũn chiếm một tỷ lệ nhỏ trong tổng chi ngõn sỏch nhà nước cho lĩnh vực này.
- Phạm vi kiểm toỏn cũn hạn chế: Qua kết quả kiểm toỏn qua cỏc năm, KTNN mới tập trung chủ yếu đối với giai đoạn thực hiện đầu tư hoặc giai đoạn kết thỳc dựỏn đầu tư đưa vào khai thỏc sử dụng, mà chưa thực hiện kiểm toỏn ở cảba giai đoạn của quỏ trỡnh đầu tư (kiểm toỏn trước, kiểm toỏn trong quỏ trỡnh đầu tư và kiểm toỏn sau khi kết thỳc hoàn thành cụng trỡnh đưa vào khai thỏc, sử dụng), trong khi ở tất cả cỏc khõu, cỏc giai đoạn của quỏ trỡnh đầu tư đều cú sai sút dẫn đến làm thất thoỏt và lóng phớ vốn, đặc biệt là khõu chuẩn bị đầu tư, vỡ nếu cụng tỏc này khụng tốt, cú thể dẫn đến dự ỏn khụng cú tớnh khả thi, dựỏn được duyệt sai quy hoạch, quy mụ đầu tư... gõy thất thoỏt, lóng phớ.
- Nhõn sự và việc việc bố trớ nhõn sựcho đoàn kiểm toỏn cũn cú bất cập: Hoạt động kiểm toỏn cú tớnh chuyờn mụn nghề nghiệp cao, yếu tốcon người cú ý nghĩa đặc biệt quan trọng và quyết định đến chất lượng, hiệu quả kiểm toỏn. Đặc biệt do đặc thự của kiểm toỏn đầu tư xõy dựng cơ bản đũi hỏi cú tớnh chuyờn mụn cao và khối lượng cụng việc lớn, vỡ vậy phải cú lực lượng kiểm toỏn viờn (KTV) đủ về số lượng và chất lượng và thời gian kiểm toỏn phự hợp mới cú thể thực hiện tốt nhiệm vụ. Tuy nhiờn, do KTNN là ngành mới đang trong quỏ trỡnh phỏt triển nờn lực lượng KTV núi chung cũn thiếu cả về sốlượng và kinh nghiệm cụng tỏc, đặc biệt là lực lượng KTV cú chuyờn mụn về lĩnh vực đầu tư xõy dựng cơ bản, do đú việc bố trớ nhõn sự cho Đoàn kiểm toỏn dựỏn đầu tư cũn hạn chế so với yờu cầu cụng việc, vỡ vậy đó hạn chếđến kết quả kiểm toỏn.
Để khắc phục cỏc tỡnh trạng trờn, ngành KTNN xỏc định cần tăng cường cỏc giải phỏp sau:
Một là, tăng cường năng lực kiểm toỏn đầu tư xõy dựng: Tăng cường tuyển dụng để bổ sung cỏn bộ, kiểm toỏn viờn vềđầu tư xõy dựng đủ về số lượng, chất lượng nhằm
105
đảm bảo số dựỏn được kiểm toỏn hàng năm tăng lờn, chiếm tỷ trọng lớn trong tổng số dự ỏn đầu tư trờn cả nước. Bờn cạnh đú thực hiện việc rà soỏt, đỏnh giỏ lại chuyờn mụn nghiệp vụ, năng lực tổ chức thực hiện nhiệm vụ, phẩm chất đạo đức và lối sống của đội ngũ KTV đểlàm cơ sở cho việc sắp xếp, bố trớ cụng tỏc phự hợp.