III Mức tự đảm bảo chi phí hoạt động thường xuyên của đơn vị
4 đơn vị dự kiến thí điểm
2.2.1 Nguồn tài chính ngoài ngân sách nhà nước ở trong nước
Trước năm 1990, nguồn kinh phí cấp phát từ ngân sách nhà nước là nguồn thu chính của các trường đ ại học. Trong thời kỳ này , nhà nước phân bổ nguồn lực cho giáo du ̣c đa ̣i ho ̣c theo nguyên tắc bao cấp toàn diê ̣n cho cả cơ sở đa ̣o ta ̣o lẫn người ho ̣c.
Tuy nhiên, kể từ giai đoạn Đổi mới , số lượng sinh viên theo ho ̣c tăng rất nhanh. Việc mở rô ̣ng hê ̣ thống giáo du ̣c đa ̣i ho ̣c cần nhiều vốn hơn và như vậy áp lực đối với ngân sách nhà nước cũng tăng nhanh . Để giải quyết vấn đề này ,
79
chính phủ đã thực hiện một loạt các biện pháp như kêu gọi khu vực tư nhân tham gia đầu tư cho giáo du ̣c đào ta ̣o , sửa đổi nâng cao hiê ̣u quả chế đô ̣ ho ̣c bổng, học phí, khuyến khích các cơ sở đào ta ̣o xây dựng các trung tâm nghiên cứu khoa ho ̣c – sản xuất; ký các hợp đồng nghiên cứu , đào ta ̣o với các tổ chức kinh tế... để tạo thêm nguồn thu cho trường.
Kể từ năm 1991, nguồn kinh phí cho giáo du ̣c đa ̣i ho ̣c không chỉ đến từ ngân sách nhà nước mà còn từ nhiều nguồn khác như đầu tư của khu vực tư nhân, viện trợ nước ngoài, học phí. Trong cơ cấu nguồn thu của các trường đa ̣i học công lập , nguồn kinh phí ngân sách cấp và nguồn thu từ sinh viên thông qua ho ̣c phí và các khoản phí là hai nguồn chiếm tỷ tro ̣ng lớn nhất. Theo World bank (2008), trong năm 2005, trung bình, nguồn thu của các trường đa ̣i ho ̣c công lâ ̣p từ ngân sách nhà nước cho chi thường xuyên chiếm khoảng 52%, tiếp đến nguồn từ học phí , lệ phí sinh viên phải nộp chiếm 26%, nguồn khác từ ngân sách nhà nước chiếm khoảng 16%. Ngoài ra còn có nguồn từ viện trợ, quà tă ̣ng (chiếm 2%), nguồn từ các hợp đồng nghiên cứu chiếm 1% và nguồn khác chiếm 3%. Những con số trên cho thấy thu từ ho ̣c phí , lệ phí đã trở thành một nguồn thu quan tro ̣ng của các trường đa ̣i ho ̣c.
Theo Quyết định số 08/2004/QĐ-TTg ngày 15 tháng 01 năm 2004 của Thủ tướng Chính phủ, đơn vị sự nghiệp công lập được xác định bởi các tiêu thức cơ bản sau: là các đơn vị công lập do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thành lập, hoạt động cung cấp dịch vụ công trong các lĩnh vực giáo dục, khoa học công nghệ, môi trường, y tế, văn hoá thể dục thể thao, sự nghiệp kinh tế, dịch vụ việc làm,...; được Nhà nước đầu tư cơ sở vật chất, đảm bảo chi phí hoạt động thường xuyên để thực hiện các nhiệm vụ chính trị, chuyên môn được giao; được Nhà nước cho phép thu một số loại phí, lệ phí, được tiến hành hoạt động sản xuất cung ứng dịch vụ để bù đắp chi phí hoạt động, tăng thu nhập cho cán bộ, viên chức; có tư cách pháp nhân, có con dấu và tài khoản riêng.
Trường đại học công lập là loại hình trường do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định thành lập và quản lý, áp dụng cơ chế quản lý tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập. Theo quy định tại Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25 tháng 4 năm 2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn
80
vị sự nghiệp công lập và Thông tư số 71/2006/TT-BTC ngày 9 tháng 8 năm 2006 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập, và được phân thành 3 loại như sau:
Một là, đơn vị tự bảo đảm chi phí hoạt động đối với các trường có tỷ lệ tổng nguồn thu sự nghiệp trên tổng chi hoạt động thường xuyên từ một trăm phần trăm (100%) trở lên.
Hai là, đơn vị tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động đối với các trường có tỷ lệ tổng nguồn thu sự nghiệp trên tổng chi hoạt động thường xuyên từ 10% đến dưới 100%, phần còn lại được ngân sách Nhà nước cấp.
Ba là, đơn vị có nguồn thu sự nghiệp thấp, đơn vị sự nghiệp không có nguồn thu đối với các trường có tỷ lệ tổng nguồn thu sự nghiệp trên tổng chi hoạt động thường xuyên dưới 10%. Đối với các trường này, toàn bộ kinh phí hoạt động thường xuyên theo chức năng, nhiệm vụ do NSNN bảo đảm.
Bảng 2.11: Tỷ lệ giữa nguồn thu ngoài NSNN so với nguồn NSNN cho các trường ĐH công lập ở Việt Nam
Đơn vị: Tỷ đồng Chỉ tiêu Năm 2005 Năm 2006 Năm 2007 Năm 2008 Năm 2009 Năm 2010 Năm 2011 Tổng nhu cầu chi 9.386 12.158 14.952 19.353 24.168 29.874 38.073 Nguồn NSNN cho GDÐH 4.355 5.346 6.512 7.093 9.498 11.398 13.677 So với tổng nhu cầu chi 46% 44% 44% 37% 39% 38% 36% Nguồn ngoài NSNN 5.031 6.812 8.440 12.260 14.670 18.476 24.396 So với tổng
nhu cầu chi 54% 56% 56% 63% 61% 62% 64%
Nguồn: Bộ Tài chính
Hiện nay, hầu hết các trường đại học công lập là đơn vị sự nghiệp công lập tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động. Có một số ít trường đại học công lập được thí điểm thực hiện tự bảo đảm chi phí hoạt động, có tỷ lệ tổng nguồn thu sự nghiệp trên tổng chi hoạt động thường xuyên từ một trăm phần trăm (100%) trở lên. Qua số liệu của bảng trên cho thấy ngân sách nhà nước chưa
81
đáp ứng được 50% nhu cầu chi của các trường đại học công lập, nguồn ngoài ngân sách nhà nước đã tăng dần qua các năm để đảm bảo nhu cầu chi.
Do hệ thống các trường đại học công lập ở Việt Nam hiện nay được tổ chức đa dạng, đan xen trong phương thức quản lý và điều hành, nên có thể phân thành hai hệ thống cơ bản: (i) các trường chịu sự quản lý trực tiếp của Bộ GD&ĐT; (ii) các trường chịu sự quản lý song trùng trực thuộc giữa Bộ GD&ĐT, Bộ chủ quản và các UBND tỉnh/thành phố. Nguồn kinh phí từ NSNN cấp cho các trường đại học công lập hiện nay được phân bổ và quản lý theo các quy định chung của hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước, đồng thời tuân theo các nguyên tắc và phương thức thực hiện khác nhau của các Bộ/ cơ quan chủ quản.
Chính do các tính chất của hệ thống tổ chức GDĐH hiện nay nên việc nghiên cứu giải pháp để thay đổi phương thức của mỗi cơ quan tham gia quản lý trường đại học trong quá trình lập và phân bổ ngân sách, trong việc huy động các nguồn lực tài chính ngoài ngân sách nhà nước trở nên phức tạp hơn.
82
Bảng 2.12: Dự báo Quy mô học sinh, sinh viên giai đoạn 2013-2020
Quy mô học sinh,
sinh viên 2012-2013 2013-2014 2015-2015 2015-2016 2016-2017 2017-2018 2018-2019 2019-2020 1. Ðại học 1.628.619 1.734.497 1.847.220 1.967.290 2.095.163 2.231.349 2.376.387 2.530.852 Công lập 1.359.897 1.422.273 1.477.776 1.534.486 1.592.324 1.651.198 1.710.998 1.771.596 Ngoài công lập 268.722 312.206 369.444 432.804 502.839 580.151 665.388 759.256 Tỷ lệ % ngoài công lập 16,5% 18% 20% 22% 24% 26% 28% 30% 2. Sau Ðại học 67.500 70.000 71.700 74.200 76.800 78,600 81.150 83.800 Thạc sỹ 56.700 58.800 60.100 62.200 64.300 65.600 67.600 69.700 NCS 10.800 11.200 11.600 12.000 12.500 13.000 13.550 14.100 Dân số trung bình 89.609.000 90.654.000 91.583.000 92.513.000 93.449.000 94.394.000 95.354.000 96.179.000 Tỷ lệ SVÐH/ vạn dân 281 296 312 328 346 364 384 405
83
Đồng thời, cơ chế quản lý tài chính trong những năm qua cũng có nhiều đổi mới tích cực góp phần quan trọng thúc đẩy sự phát triển của GDĐH, thể hiện:
- Các trường đại học công lập được tăng quyền tự chủ về tài chính theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP, tăng cường mở rộng và đa dạng hóa các nguồn tài chính, mở rộng hình thức hoạt động, tăng chất lượng dịch vụ.
- Nhà nước chú trọng ưu tiên đầu tư cho GDĐH. Tốc độ tăng chi bình quân khoảng 20%/ năm. Tuy nhiên tỷ trọng chi cho GD&ĐT trong GDP không thay đổi (ổn định ở mức 5%). Do đó, có thể thấy nguồn lực của xã hội giành cho GD&ĐT chưa có nhiều cải thiện. Cơ cấu chi cho GD&ĐT cũng chưa thay đổi theo hướng tích cực.
- Chính sách học phí đối với GDĐH đã được quan tâm đổi mới. Bước đầu quy định học phí đã dựa trên nguyên tắc chia sẻ chi phí, học phí đã có sự phân biệt giữa các ngành nghề đào tạo.
Bảng 2.13: Chi NSNN cho giáo dục - đào tạo giai đoạn 2008 -2012
Ðơn vị: tỷ đồng Nội dung 2008 2009 2010 2011 2012 (1) GDP 1.453.911 1.568.000 1.837.000 1.837.000 2.908.120 (2) Tổng chi NSNN 407.095 449.900 515.300 515.300 901.517 (3) Ngân sách NN cho GDÐT 81.359 102.580 119.274 149.350 177.894 (4) Tỷ lệ so với GDP [(3)/(1)] 5,60% 5,80% 5,70% 5,70% 5,70% Tỷ trọng trong tổng chi NSNN [(3)/(2)] 20,00% 22,80% 23,10% 23,70% 22% Chi thường xuyên 62.010 83.115 97.854 124.950 148.684 Chi đầu tư 18.844 18.900 20.810 25.400 29.210
84
Biểu đồ 2.1: Chi NSNN cho giáo dục đào tạo giai đoạn 2008 -2012
Nguồn: Bộ GD&ÐT, Bộ Tài chính
Biểu đồ 2.2: Cơ cấu chi NSNN cho giáo dục/GDP ở Việt Nam
Nguồn: Bộ GD&ÐT, Bộ Tài chính
Nếu so sánh tỷ trọng chi NSNN cho giáo dục /GDP ở Việt Nam với một số nước trong khu vực và thế giới tại biểu đồ 2.2 nhận thấy chi NSNN cho giáo dục /GDP ở Việt Nam cao hơn so với các nước.
85
Tuy nhiên, do GDP đầu người ở VN còn rất thấp, nên chi giáo dục cho 1 học sinh, sinh viên tính theo sức mua tương đương của đô la Mỹ rất thấp.
Biểu đồ 2.3: So sánh tỷ trọng chi NSN cho giáo dục/GDP ở VN
Nguồn: Bộ GD&ÐT, Ðề án đổi mới cơ chế TC giai đoạn 2009-2014.
Biểu đồ 2.4: So sánh chi phí hàng năm cho giáo dục tính theo sức mua tương đương
Nguồn: Bộ GD&ÐT, Ðề án đổi mới cơ chế tài chính giáo dục giai đoạn 2009-2014.
86
Bên cạnh đó, cơ chế quản lý tài chính đối với GDĐH hiện nay cũng bộc lộ những bất cập, hạn chế, ảnh hưởng đến hoạt động và chất lượng GDĐH.
Thứ nhất, những bất cập chính liên quan tới nguồn tài chính của trường đại học
Các trường đại học công lập đang thực hiện cơ chế tự chủ tài chính theo Nghị định 43/2006/NĐ-CP của Chính phủ, nhưng chưa thực sự được tự chủ về nguồn thu học phí: không được tự quyết định mức học phí mà vẫn phải tuân theo mức trần học phí được quy định tại Nghị định 49/2010/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2010 của Chính phủ, vốn chưa tương xứng với chi phí đào tạo hiện nay.
Đối với các trường đại học công lập tự chủ một phần kinh phí hoạt động thường xuyên, Nhà nước thực hiện cấp kinh phí theo cơ chế khoán ngân sách cho từng trường. Ngân sách cấp cho GD&ĐT hiện nay theo mức khoán không gắn với số lượng, quy mô tuyển sinh hàng năm, mà phân bổ bình quân theo khả năng ngân sách [44].
Theo báo cáo của Bộ Tài chính nội dung phân bổ NSNN chủ yếu dựa vào các yếu tố đầu vào nên chưa gắn kết giữa kết quả sử dụng nguồn lực NSNN với kết quả, hiệu quả thực hiện nhiệm vụ [17]. Đồng thời, Nhà nước chưa có đủ các tiêu chí đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ gắn với NSNN được giao. Cách phân bổ này rõ ràng không tạo ra áp lực yêu cầu các trường đại học phải nâng cao chất lượng nhằm tăng năng lực cạnh tranh để thu hút các nguồn lực XHH, mà còn trông chờ vào NSNN. Đồng thời, đối với Nhà nước việc sử dụng NSNN chưa tạo ra định hướng ưu tiên cho hoạt động của các cơ sở GD&ĐT có chất lượng, ưu tiên ngành nghề đào tạo Nhà nước có nhu cầu nhưng xã hội không sẵn sàng đáp ứng.
Thứ hai, những bất cập chính liên quan tới việc chi tiêu tài chính Nghị định 43/2006/NĐ-CP quy định khi nhà nước điều chỉnh các quy định về tiền lương các trường tự bảo đảm từ các nguồn thu sự nghiệp. Như vậy, mỗi khi có cải cách lương, các trường sẽ phải cắt giảm nguồn tài
87
chính giành cho hoạt động đào tạo trực tiếp để tăng lương, ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng đào tạo.
Các trường mặc dù là tự chủ về tài chính, nhưng vẫn phải tuân thủ các định mức kinh tế kỹ thuật, tiêu chuẩn ngành đã lạc hậu, không hợp lý. Nhiều định mức kinh tế kỹ thuật còn thiếu, nhưng các Trường không được tự xây dựng.
Đánh giá về những bất cập của cơ chế tài chính đối với GDĐH, PGS Phùng Xuân Nhạ và nhóm nghiên cứu cho rằng “những bất cập liên quan tới quản lý nguồn tài chính như phân bổ và cấp phát ngân sách; quy định về học phí được đánh giá là nổi bật hơn cả” [45]. Những đặc điểm nổi bật thực trạng cơ chế quản lý tài chính đối với GDĐH có ảnh hưởng quyết định tới cơ chế quản lý tài chính đối với các hoạt động dịch vụ, các chương trình đào tạo chất lượng cao trong các trường đại học công lập về quản lý, phân bổ ngân sách; quản lý nguồn thu học phí; cơ chế kiểm tra, giám sát.