Công cụ quản lý môi trƣờng là các biện pháp hành động nhằm thực hiện công tác quản lý môi trƣờng của Nhà nƣớc, các tổ chức khoa học và các chủ thể sản xuất. Mỗi công cụ có một chức năng và phạm vi tác động nhất định, chúng liên kết và hỗ trợ lẫn nhau.
Theo bản chất của từng loại công việc , có thể chia công cụ quản lý môi trƣờng thành các loại cơ bản nhƣ sau:
- Công cụ luật pháp và chính sách (tăng cƣờng quyền tài sản) - Công cụ kinh tế
- Công cụ kỹ thuật quản lý
- Công cụ giáo dục nâng cao nhận thức
3.1Tăng cƣờng quyền tài sản
Các nhà kinh tế học môi trƣờng cho rằng, nếu tồn tại kiểu thị trƣờng “không có các quyền sở hữu tài sản đƣợc định nghĩa đúng” thì sẽ xảy ra tình trạng phổ biến của tự do tiếp cận các loại tài nguyên. Điều này có nghĩa là các loại tài nguyên không đƣợc xác định quyền sở hữu một cách rõ ràng.
Thuật ngữ “Tự do tiếp cận” (Open access Property) dùng để biểu hiện tình trạng thiếu quyền sở hữu tài sản hoặc thiếu chủ sở hữu, hay nói cách khác không ai có thể ngăn cản ngƣời khác sử dụng tài nguyên thiên nhiên và chiếm phần thu hoạch từ tài nguyên. Tự do tiếp cận dẫn đến nhiều vấn đề nghiêm trọng trong việc sử dụng tài nguyên thiên nhiên, bao gồm suy thoái môi trƣờng, tình trạng khai thác quá mức và cạn kiệt các nguồn tài nguyên.
Khi quyền sở hữu tài sản đƣợc xác định rõ ràng thì việc quyết định sản xuất và tiêu dùng của các cá nhân dựa vào chi phí và lợi ích cá nhân mà họ phải gánh chịu và đƣợc hƣởng. Vì vậy, giải pháp khắc phục cho tình trạng nói trên là thiết lập và hiệu lực hóa quyền tài sản tài nguyên thiên nhiên – một trong những công cụ không thể thiếu trong việc quản lý tài nguyên môi trƣờng hiện nay.
Các quyền tài sản bao gồm:
+ Quyền tài sản sở hữu cá nhân (Private Property Right “PPR”): Những tài sản, tài nguyên thuộc loại sở hữu riêng về một cá nhân nào đó (PPR) thì họ đƣợc quyền thu lợi và
Chương 3 – Các công cụ Quản lý Môi trường Trang 74
sở hữu loại tài sản đó. Ngƣợc lại, những ngƣời không thuộc sở hữu (ownership) thì không đƣợc quyền thu lợi (access) từ tài sản này khi không đƣợc phép của chủ sở hữu. Ví dụ : sở hữu vƣờn cây ăn trái, hồ cá.
+ Quyền tài sản chung, cộng đồng (Common Property Right), đây là quyền sở hữu xác định một loại tài sản, tài nguyên nào đó trực thuộc quyền sở hữu của một công đồng. Và đối với những tài sản mang tính cộng đồng này, chỉ có những thành viên trong cộng đồng đó (community members) mới có quyền hƣởng lợi (access) với tài sản đó. Ví dụ : đồng cỏ dành cho chăn thả gia sức thuộc sở hữu một cộng đồng thì gia súc của các cộng đồng khác thƣờng không đƣợc phép chăn thả ở đó.
+ Quyền tài sản nhà nước (State Property) những tài sản thuộc dạng này do Nhà nƣớc quản lý, sở hữu và Nhà nƣớc có thể giao quyền khai thác cho các tổ chức, cá nhân, ... sử dụng. Đặc điểm, của các loại tài sản này thƣờng nằm trên diện rộng và bị giới hạn bởi khả năng quản lý, các quy định về tài sản nên các tài sản này thƣờng không có chủ sở hữu thực sự và thƣờng xuất hiện những kẽ ăn không (free riders) và do vậy tài sản thƣờng bị khai thác cạn kiệt. Ví dụ : các đầm phá, biển hay tài nguyên rừng,.. là những tài sản thuộc sở hữu nhà nƣớc nhƣng do hình thức quản lý nên nó thƣờng trở thành tài sản mở tự do.
+ Quyền tài sản tự do (Open Access Property) những tài sản thuộc loại này thƣờng không có một chủ sở hữu cụ thể và vì vậy nó không đƣợc quản lý, do đó tài sản thuộc dạng này thƣờng bị khai thác một cách cạn kiệt mà ngƣời khai thác không phải chi trả bất cứ một chi phí nào cho việc hƣởng lợi của họ cả và từ đó xuất hiện các “kẻ ăn không”.
Tóm lại việc phân loại các quyền sở hữu tài sản trên làm cho cá nhân hay cộng đồng là chủ sở hữu tài sản có trách nhiệm với các quyết định liên quan đến khai thác và bảo vệ tài nguyên, nếu quản lý và khai thác tốt họ sẽ thu đƣợc lợi ích, nếu không thì họ phải trả chi phí (hậu quả) không chỉ thế hệ hiện tại mà cả thế hệ tƣơng lai.
Thuận lợi: Thuận lợi chủ yếu của việc xác lập quyền sở hữu đối với các tài sản môi trƣờng là việc Chính phủ chỉ cần tạo ra cơ sở hạ tầng định chế/khung pháp luật và giao việc phân định tài sản cho thị trƣờng. Hơn nữa, chi phí tƣơng đối thấp và giảm bớt những sự can thiệp méo mó vào hệ thống giá cả.
Khó khăn: Công cụ này bị hạn chế ở chỗ việc chuyển nhƣợng hoặc giao các quyền tài sản là một vấn đề gây tranh cải về chính trị, gây ra việc tìm cách chiếm đoạt và tham nhũng. Việc sử dụng quyền tài sản này có thể phát sinh mâu thuẫn lớn là tạo sự độc
Chương 3 – Các công cụ Quản lý Môi trường Trang 75
quyền trong sản xuất làm xơ cứng nền kinh tế khiến cho tính cạnh tranh bị mất đi và thị trƣờng không còn hoạt động hiệu quả. Ví dụ các nƣớc tổ chức OPEC chủ động giảm lƣợng khai thác dầu trong những năm 1970 để giữ giá dầu thế giới.
Hoặc việc phân phối các quyền tài sản có thể dẫn đến những hành động phân phối mập mờ và có thể ngăn cho ngƣời nghèo không đƣợc tiếp cận các nguồn lực công cộng cần thiết để tồn tại.
Trong trƣờng hợp ô nhiễm môi trƣờng, các quyền sở hữu đối với phƣơng tiện môi trƣờng không khí, nƣớc và khí quyển là không khả thi vì loại trừ các phƣơng tiện đó là không thể thực hiện đƣợc về mặt kỹ thuật. Do vậy cần thiết tạo ra một thì trƣờng mà quyền sử dụng môi trƣờng là nơi thải chất thải (dạng quyền sử dụng) đƣợc giao cho, định giá và có thể đƣợc buôn đi bán lại.
3.2 Mệnh lệnh và điều khiển
Các công cụ pháp lý là các công cụ quản lý trực tiếp (còn gọi là công cụ mệnh lệnh và kiểm soát - CAC). Đây là loại công cụ đƣợc sử dụng phổ biến từ lâu ở nhiều quốc gia trên thế giới và là công cụ đƣợc nhiều nhà quản lý hành chính ủng hộ. Giám sát và cưỡng chế
là hai yếu tố quan trọng của công cụ này. Ƣu điểm nổi bật của loại công cụ này :
- Công cụ này đƣợc coi là bình đẳng đối với mọi ngƣời gây ô nhiễm và đối với việc sử dụng tài nguyên môi trƣờng vì tất cả mọi ngƣời đều phải tuân thủ những quy định chung; - Công cụ này có khả năng quản lý chặt chẽ các loại chất thải độc hại và các tài nguyên quý hiếm thông qua các quy định mang tính cƣỡng chế cao trong thực hiện.
Hạn chế :
- Đòi hỏi nguồn nhân lực và tài chính lớn để có thể giám sát đƣợc mọi khu vực, mọi hoạt động nhằm xác định khu vực bị ô nhiễm và các đối tƣợng gây ô nhiễm.
- Đồng thời, để bảo đảm hiệu quả quản lý, hệ thống pháp luật về môi trƣờng đòi hỏi phải đầy đủ và có tính thực thi cao.
3.2.1 Tiêu chuẩn môi trƣờng