sức khoẻ của dân cư nông thôn và giảm thiểu tình trạng ô nhiễm môi trường; nhằm nâng cao điều kiện sống cho người dân nông thôn, góp phần thúc đẩy phát triển Kinh tế - Văn hoá - Xã hội; tăng khả năng tiếp cận cho các vùng nông thôn với các dịch vụ, thương mại; góp phần vào chương trình xoá đói giảm nghèo của Chính phủ; đáp ứng được yêu cầu của công nghiệp hoá đại hoá nông nghiệp - nông thôn; tăng cường năng lực quản lý của các cơ quan trung ương và địa phương trong quá trình thực hiện chiến lược phát triển giao thông nông thôn.
2.1.2 Vai trò của quản lý hệ thống đường giao thôngnông thônnông thôn nông thôn
Theo phân cấp thông lệ quốc tế, thì mạng lưới giao thông nông thôn thuộc loại 3. Chức năng của nó là gắn kết hệ thống giao thông nông thôn tại khu vực nông thôn với mạng lưới thứ cấp (loại 2) và mạng lưới chính yếu (loại 1) thành hệ thống giao thông liên hoàn phục vụ cho sự phát triển kinh tế, xã hội của đất nước. Trong giao thông nông thôn thì đường bộ có vai trò chủ đạo, quan trọng nhất sau nó là đường thuỷ nội địa. Đường thuỷ nội địa có vai trò hỗ trợ, liên kết, đặc biệt là ở hai vùng đồng bằng sông Hồng và đồng bằng sông Cửu Long.
Đường bộ nông thôn là đường từ cấp huyện trở xuống bao gồm đường huyện, đường xã và đường thôn xóm.
Vai trò của quản lý hệ thống giao thông nông thôn đối với phát triển kinh tế
Quản lý HTĐGTNT là cơ sở tạo tiền đề cho quá trình phát triển kinh tế và thực hiện nhiệm vụ xã hội. Quá trình quản lý sẽ đảm bảo tính liên tục của quá trình sản xuất trong phạm vi lưu thông, là khâu mở đầu và cũng là khâu kết thúc
cho quá trình sản xuất. GTNT như là một chiếc cầu nối để chuyển nguyên vật liệu đến nơi sản xuất và cũng là chiếc cầu nối để chuyển các sản phẩm đã sơ chế từ nơi sản xuất đến nơi tiêu dùng. Nếu các con đường vận chuyển này tốt thì quá trình chu chuyển hàng hóa diễn ra nhanh chóng khi đó thúc đẩy quá trình sản xuất từ đó thúc đẩy phát triển kinh tế ngành, vùng. Hệ thống giao thông nông thôn hoàn chỉnh nó sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển nông thôn và thúc đẩy CNH – HĐH ở nông thôn một cách nhanh chóng.
Vai trò của quản lý hệ thống đường GTNT đối với phát triển xã hội
Quản lý hệ thống giao thông nông thôn đảm bảo cho các hoạt động đi lại của người dân vùng đó được thuận lợi hơn. Từ đó sẽ thúc đẩy giao lưu văn hoá giữa các vùng, các khu vực, giữa thành phố với nông thôn, giữa đồng bằng với miền núi.
Quản lý hệ thống GTNT còn đảm bảo cho hệ thống giao thông nông thôn phát triển, từ đó tạo công ăn việc làm cho người dân nông thôn lúc nông nhàn. Vì các công trình giao thông này được xây dựng ngay tại địa phương và phải cần đến một lượng lao động lớn. Do đó có thể huy động số lao động của địa phương giải quyết thất nghiệp cho người dân.
2.1.3 Đặc điểm của quản lý hệ thống đường giao thông nông thôn
Đặc điểm của quản lý hệ thống đường giao thông nông thôn có phạm vi quản lý rộng, bao gồm nhiều công tác quản lý khác nhau đòi hỏi phải phối hợp một cách chặt chẽ giữa các cơ quan khác nhau trong cùng hệ thống quản lý nhà nước, nhằm phát huy hiệu quả cao nhất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội cho đất nước nói chung và cho khu vực nông thôn nói riêng, đảm bảo hài hòa lợi ích của cộng đồng.
Đặc điểm của quản lý hệ thống đường GTNT dựa trên những khung pháp lý của nhà nước đã thiết lập, đó là cơ sở hoạt động.
Bộ máy quản lý có tính đa cấp và bị chi phối bởi quan hệ kinh tế đối ngoại, bởi hệ thống giao thông nông thôn là một hệ thống cấu trúc phức tạp phân bố trên toàn lãnh thổ, trong đó có những bộ phận có mức độ và phạm vi ảnh hưởng cao thấp khác nhau tới sự phát triển kinh tế - xã hội của toàn bộ nông
thôn, của vùng và của làng, xã. Tuy vậy, các bộ phận này có mối liên hệ gắn kết với nhau trong quá trình hoạt động, khai thác và sử dụng.
Cuối cùng, quản lý hệ thống đường giao thông nông thôn mang tính đa mục tiêu: Phúc lợi, an sinh xã hội, phát triển cơ sở hạ tầng, góp phần tăng trưởng kinh tế, văn hoá, môi trường… và vì lợi ích của cộng đồng.
2.1.4 Nội dung của quản lý hệ thống đường giao thôngnông thônnông thôn nông thôn
2.1.4.1 Quy hoạch và kế hoạch đầu tư xây dựng đường giao thông nông thôn
Việc đầu tư xây dựng các công trình giao thông nông thôn cần phải thực hiện theo quy hoạch và kế hoạch.
- Quy hoạch GTNT:
Đảm bảo định hướng cho việc quyết định đầu tư vào chương trình phát triển kinh tế vùng nông thôn, thực hiện đầu tư bền vững, làm đâu được đó.
Xác định phương hướng phát triển GTNT trong từng giai đoạn; cân đối nguồn vốn đầu tư, bảo trì theo kế hoạch từng năm và dài hạn.
Quy hoạch GTNT phải gắn với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch xây dựng nông thôn mới.
Quy hoạch GTNT phải được quản lý chặt chẽ, đảm bảo hành lang đường không bị lấn chiếm. Quy hoạch GTNT phải thường xuyên điều chỉnh, bổ sung cho phù hợp với thực tiễn.
- Dựa vào quy hoạch giao thông nông thôn lập kế hoạch đầu tư xây dựng và bảo trì đường GTNT:
+ Đối với cấp tỉnh: Sở KH-ĐT và Sở GTVT trên cơ sở quy hoạch và kế hoạch của tỉnh hướng dẫn cấp huyện tổng hợp, đề xuất kế hoạch phát triển GTNT và nhu cầu vốn hàng năm và 5 năm để trình UBND tỉnh phân bổ vốn hỗ trợ cho xây dựng và bảo trì hệ thống đường GTNT của các huyện.
+ Đối với cấp huyện: xác định kế hoạch xây dựng và bảo trì các tuyến đường do huyện quản lý; kế hoạch hỗ trợ xây dựng và bảo trì các tuyến đườngxã. Kế hoạch xây dựng và bảo trì hệ thống GTNT cấp huyện được thông qua UBND cấp huyện và được sự chấp thuận của Chủ tịch UBND tỉnh.
+ Đối với cấp xã: xác định kế hoạch xây dựng và bảo trì các tuyến đường xã, đường thôn, xóm và đường trục chính nội đồng. Kế hoạch xây dựng và bảo trì hệ thống GTNT được thông qua UBND cấp xã và được sự chấp thuận của Chủ tịch UBND huyện.
2.1.4.2 Tổ chức xây dựng, cải tạo nâng cấp, bảo trì công trình giao thông nông thôn
Tăng cường vai trò lãnh đạo, chỉ đạo xây dựng đưòng GTNT của các cấp trong việc xây dựng chương trình, kế hoạch hàng năm.
Đảm bảo phát triển giao thông nông thôn có kế hoạch, hài hoà, hợp lý và
gắn kết được với hệ thống giao thông vận tải quốc gia.
Kết hợp giữa đầu tư xây dựng; cải tạo, nâng cấp với triển khai đồng bộ công tác quản lý khai thác và bảo trì đường giao thông nông thôn.
Thực hiện phân cấp quản lý trong đầu tư xây dựng; cải tạo, nâng cấp và bảo trì đường giao thông nông thôn.
2.1.4.3 Phân cấp quản lý hệ thống công trình giao thông nông thôn
Hệ thống tổ chức quản lý và phân cấp quản lý hệ thống GTNT: Theo Luật Giao thông đường bộ được Quốc hội ban hành ngày 13/11/2008 và Nghị định số 11/2010/NĐ-CP ngày 24/2/2010 của Chính phủ Quy định về quản lý và bảo vệ kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, việc quản lý hệ thống đường GTNT (gồm đường huyện, đường xã) được xác định do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định; thẩm quyền phân loại và điều chỉnh hệ thống đường GTNT (đường huyện, đường xã) do Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định sau khi được Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh đồng ý; như vậy theo quy định hiện hành, hệ thống GTNT do UBND tỉnh quản lý.
Các cấp tham gia quản lý hệ thống GTNT trên thực tế gồm 4 cấp sau: - Khách quan bao gồm:
+ Cấp trung ương: Bộ GTVT (Tổng Cục đường bộ Việt Nam, Cục Đường thủy nội địa).
+ Cấp tỉnh: UBND tỉnh (Sở GTVT).
+ Cấp huyện: UBND huyện (Phòng Công Thương huyện). Phòng Công Thương được giao giúp UBND hyện quản lý GTNT trên địa bàn Huyện
+ Cấp xã: UBND xã.
Nội dung quản lý đường GTNT ở các cấp:
- Cấp trung ương: Bộ GTVT (Tổng cục ĐBVN, Cục Đường thủy nội địa) có trách nhiệm quản lý nhà nước đối với hệ thống GTNT bao gồm xây dựng chiến lược, hoạch định chính sách, xây dựng tiêu chuẩn kỹ thuật, các văn bản quy phạm pháp luật, hướng dẫn kỹ thuật quản lý, xây dựng và bảo trì hệ thống GTNT.
Hình 2.1: Sơ đồ tổ chức quản lý các cấp về giao thông nông thôn
Các Bộ KHĐT, Tài chính, Xây dựng có trách nhiệm đối với việc lập kế hoạch, xây dựng tiêu chí, tiêu chuẩn quy hoạch xây dựng nông thôn, phân bổ các nguồn vốn cho các địa phương đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn trong đó có GTNT, xây dựng các chính sách và cơ chế quản lý đầu tư xây dựng GTNT, ban hành hệ thống định mức và đơn giá, cơ chế hoạt động quản lý của Ban quản lý xây dựng GTNT ở địa phương cũng như hướng dẫn các quy chế đầu tư-xây dựng và đấu thầu cho các cấp các ngành và địa phương thực hiện.
- Cấp tỉnh: Sở GTVT là cơ quan trực tiếp được Uỷ ban nhân dân tỉnh giao quản lý hệ thống GTNT trên địa bàn, xây dựng quy hoạch phát triển GTNT.
- Cấp huyện: UBND Huyện là cơ quan quản lý hệ thống đường huyện, đường xã. Hiện tại cấp huyện đã tham gia là chủ đầu tư, thực hiện quản lý các dự án đầu tư xây dựng, cải tạo, nâng cấp đường giao thông nông thôn trên địa bàn theo quy định của luật xây dựng.
Thực hiện quản lý đường GTNT trên địa bàn theo quy hoạch được phê duyệt, việc đầu tư xây dựng được thực hiện theo kế hoạch hàng năm.
Quản lý việc xây dựng, bảo trì các tuyến đường huyện, đường xã, hỗ trợ kỹ thuật cho các xã; quản lý số liệu hệ thống đường GTNT.
Quản lý, giám sát, theo dõi khai thác đường: đánh giá đúng tình trạng đường, tổ chức khắc phục hư hỏng, đảm bảo giao thông thông suốt, an toàn.
Tổ chức, hướng dẫn bảo vệ an toàn công trình giao thông: hạn chế tải trọng, kiểm soát tốc độ, quản lý loại phương tiện hoạt động trên đường GTNT, hệ thống biển báo hiệu an toàn.
- Cấp xã: UBND xã chịu trách nhiệm quản lý, bảo trì và khai thác hệ thống đường xã. Tổ chức vận động sự đóng góp của người dân tham gia xây dựng, bảo trì đường xã.
Thực hiện quản lý đường GTNT trên địa bàn theo quy hoạch được phê duyệt, việc đầu tư xây dựng được thực hiện theo kế hoạch hàng năm.
Quản lý việc xây dựng, bảo trì các tuyến đường xã, quản lý số liệu hệ thống đường GTNT trên địa bàn xã.
Quản lý, giám sát, theo dõi khai thác đường: đánh giá đúng tình trạng đường, tổ chức khắc phục hư hỏng, đảm bảo giao thông thông suốt, an toàn.
Tổ chức, hướng dẫn bảo vệ an toàn công trình giao thông: hạn chế tải trọng, kiểm soát tốc độ, quản lý loại phương tiện hoạt động trên các tuyến đường do xã quản lý và hệ thống biển báo hiệu an toàn.
- Các bất cập về tổ chức quản lý giao thông nông thôn
- Chưa có mô hình tổ chức chung quản lý GTNT thống nhất, hợp lý trong cả nước, đặc biệt là cấp huyện, xã. Ngoài ra việc đầu tư phát triển GTNT từ nhiều
nguồn khác nhau và được quản lý bởi nhiều chủ đầu tư khác nhau (Bộ NN&PTNT, KHĐT, Xây dựng, Uỷ ban dân tộc miền núi...) nên việc kiểm soát xây dựng theo quy chuẩn, tiêu chuẩn chung của ngành GTVT không được chặt chẽ, do vậy hạn chế trong quá trình khai thác công trình sau này.
- Năng lực quản lý, kỹ thuật chuyên môn về giao thôn nông thôn còn nhiều yếu kém. Cấp vĩ mô: Tại Bộ GTVT có tổ giao thông địa phương chỉ có 2 cán bộ chuyên theo dõi GTNT nên rất khó khăn cho công tác theo dõi, quản lý cả hệ thống giao thống GTNT lớn của cả nước. Tổng cục Đường bộ Việt Nam và Cục Đường thủy nội địa Việt Nam chủ yếu chỉ quản lý chung về hệ thống đường bộ, đường thủy quốc gia; không có sự quản lý sâu sát hệ thống đường bộ, đường thủy địa phương. Năng lực của cán bộ cấp huyện về quản lý GTNT thiếu về số lượng và yếu về chất lượng. Việc đào tạo về chuyên môn kỹ thuật cho cán bộ cấp xã còn rất hạn chế, trình độ hiểu biết cả về quản lý lẫn chuyên môn GTNT thấp, kiêm nhiệm và không ổn định, làm việc theo nhiệm kì.
- Nhiều văn bản qui phạm pháp luật về đầu tư xây dựng còn chưa thực sự hài hoà với thông lệ quốc tế, liên tục thay đổi, trong khi năng lực của các cán bộ quản lý dự án lại hạn chế. Chính vì vậy, sự phối kết hợp giữa trung ương và địa phương chưa chặt chẽ, thiếu chế độ trách nhiệm rõ ràng trong chỉ đạo và thực hiện.
- Hệ thống thông tin tư liệu thiếu, tản mạn và chưa tin cậy. Chế độ báo
cáo, thống kê thường xuyên từ cơ sở tới các cấp quản lý không thực hiện đúng
theo quy định. Việc chia sẻ thông tin giữa các cơ quan, tổ chức còn rất nhiều khó
khăn, hạn chế, nên công tác quản lý hệ thống GTNT hiệu quả thấp.
- Phát triển giao thông nông thôn chưa kết hợp chặt chẽ với thuỷ lợi, các cụm kinh tế, cụm dân cư, định canh, định cư và an ninh quốc phòng. Khi thiết kế, xây dựng đường giao thông nông thôn chưa xét đến phương tiện vận tải về số lượng và tải trọng lưu thông nên đường bộ bị phá hoại nhanh. Quy trình quy phạm và các tiêu chuẩn kỹ thuật trong quá trình thiết kế, thi công chưa được bổ sung và từng bước hoàn chỉnh cho phù hợp với tình hình mới.
2.1.4.4 Quản lý, khai thác và bảo trì đường giao thông nông thôn
Quản lý khai thác và bảo trì đường giao thông nông thôn là một công việc rất quan trọng nhằm mục đích quản lý đường (hệ thống công trình đường) ở thời kỳ khai thác (vận hành để đường đảm bảo hoạt động bình thường theo chức năng của nó; bảo trì nhằm duy trì tiêu chuẩn kỹ thuật của đường đang khai thác). Đặc biệt, nhu cầu vốn duy tu bảo dưỡng đường nông thôn cũng tăng lên. Tuy nhiên, công tác này lại hoàn toàn chưa được quan tâm đúng mức. Hậu quả là nhiều tuyến đường, kể cả những đoạn mới phục hồi đã bị hư hỏng và xuống cấp nhanh.
Quản lý, khai thác đường bộ giao thông nông thôn có nội dung rộng, bao gồm nhiều công tác quản lý khác nhau như: (1) Quản lý quy hoạch giao thông nông thôn; (2) Lưu trữ và quản lý khai thác hồ sơ hoàn công công trình đường bộ GTNT sau khi xây dựng mới, nâng cấp, cải tạo, sửa định kỳ, sửa chữa đột xuất; (3) Lập hồ sơ quản lý công trình đường bộ giao thông nông thôn (bao gồm: các tài liệu trích từ hồ sơ hoàn công, hồ sơ đền bù giải phóng mặt bằng, hồ sơ mốc lộ giới,...); (4) Tổ chức thực hiện quản lý, bảo vệ công trình đường bộ GTNT…
Các nội dung này đòi hỏi phải phối hợp một cách chặt chẽ trong một hệ thống, nhằm phát huy hiệu quả cao nhất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo hài hòa lợi ích của cộng đồng. Hệ thống quản lý được quy định thống nhất từ Trung ương đến địa phương đặc biệt cấp huyện và cấp xã là cấp trực tiếp quản lý và thực hiện phát triển giao thông nông thôn.
Công tác quản lý khai thác, bảo trì đường giao thông nông thôn có tầm quan trọng ngang hàng với công tác xây dựng, cải tạo nâng cấp, góp phần nâng
