- Hoàn thiện quy trình kiểm soát chi theo dự toán từ Kho bạc Nhà nước theo Luật NSNN
2.3.2. Những tồn tại và nguyên nhân của tồn tại kiểm soát chi tiêu công của KBNN Thá
của KBNN Thái Nguyên.
2.3.2.1. Những tồn tại kiểm soát chi tiêu công của KBNN Thái Nguyên.
- Một là, cơ chế kiểm soát chi NSNN còn nhiều bất cập.
Với cơ chế và khả năng của KBNN, việc kiểm soát những “lỗ hổng” chi tiêu công rõ ràng là vô cùng khó khăn. Hệ thống chính quyền, công quyền, hành chính là đối tượng trực tiếp kiểm soát chi tiêu, thụ hưởng nhưng đồng thời cũng chính là đối tượng gây ra thất thoát, lãng phí chi tiêu công.
Cơ chế kiểm soát chi Ngân sách nhà nước theo phương thức rút dự toán tại KBNN chưa được hướng dẫn cụ thể trong việc kiểm soát thanh toán đối với các đơn vị khoán chi quản lý hành chính, các đơn vị sự nghiệp có thu chi ngân sách xã, chi đối với chương trình khoa học cấp nhà nước.
Cơ chế chi tiêu NSNN được áp dụng cho nhiều ngành nghề, nhiều lĩnh vực chi và được hướng dẫn tại nhiều văn bản khác nhau, có những khoản chi theo ngành chưa có định mức chi đơn vị dự toán còn lúng túng trong việc xác định mức chi như thế nào cho phù hợp.... Điều đó gây khó khăn rất nhiều cho cơ quan Kho bạc trong việc kiểm soát chi NSNN, phải đọc, nghiên cứu khối lượng văn bản rất lớn.
Quy trình chuyển kinh phí, kiểm soát hạch toán chưa được quy định thống nhất giữa cơ quan tài chính và KBNN dẫn đến quy trình, nội dung kiểm soát các khoản chi từ NSNN có thể không thống nhất do các cơ quan kiểm soát chi khác nhau; đồng thời cũng gây khó khăn cho công tác tổng hợp, thống kê, báo cáo.
Việc quy định thời hạn thanh toán đối với các khoản chi NSNN theo nội dung chi thường xuyên, chi đầu tư xây dựng cơ bản, chi chương trình mục tiêu quốc gia có sự khác nhau. Thực tế này cho thấy, việc kéo dài sang năm sau đối với chi Ngân sách năm trước làm khó khăn hơn, phức tạp thêm công việc kiểm soát hạch toán của KBNN, tạo ra một tâm lý của các đơn vị sử dụng vốn NSNN là dự toán năm nay chi không hết thì đề nghị xét duyệt chuyển năm sau chi tiếp (việc chuyển nguồn ngân sách từ năm trước sang năm sau nếu không quản lý tốt, dễ gây lãng phí NSNN).
- Hai là, chế độ, tiều chuẩn, định mức chi NSNN chưa hợp lý.
Sự kiểm soát chi tiêu công đã được thiết lập theo hướng tập trung hoá với nhiều quy định rất chi tiết về định mức chi tiêu, mua sắm tài sản … nhưng trên thực tế sự kiểm soát không được thực hiện có hiệu quả. Cách thức quản lý không chính thức tồn tại song song cùng với những quy định chính thức. Chẳng hạn, chi tiêu mua sắm, đấu thầu…mặc dù pháp luật quy định rất chặt chẽ nhưng trên thực tế dường như lại được thực hiện theo những quy định không chính thức. Và điều đó dẫn đến nạn tham nhũng có xu hướng gia tăng, gây phương hại đến nguồn lực tài chính quốc gia.
Về chế độ, tiều chuẩn, định mức chi NSNN: hệ thống định mức, tiêu chuẩn hầu như chưa có sự thay đổi nào đáng kể, căn bản so với trước đây cộng thêm tỷ lệ trượt giá, lạm phát qua các năm tăng lên càng làm cho hệ thống định mức, tiêu chuẩn đã lạc hậu lại càng lạc hậu hơn, không phù hợp với thực tế giá cả thị trường. Việc giao quyền quyết định tiêu chuẩn, định mức chi giữa Trung ương và tỉnh cũng khó khăn, không thống nhất nên dã ảnh hưởng không nhỏ, thậm chí còn gặp khó khăn vương mắc cho công tác kiểm soát chi của KBNN, cũng như việc quyết định chi tiêu của đơn vị sử dụng NSNN.
Tồn tại chủ yếu trong công tác quản lý chi tiêu công vẫn còn bức xúc ở một số điểm như thẩm quyền ban hành chính sách chế độ chi tiêu chưa rõ ràng, Luật NSNN quy định cụ thể cơ quan được ban hành các chính sách chế độ về định mức phân bổ ngân sách, chế độ chi tiêu ngân sách. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện,
một số bộ ngành vẫn thực hiện hướng dẫn các định mức phân bổ, chế độ chi tiêu trái với quy định của Luật NSNN, dẫn đến việc thực hiện ở các địa phương gặp rất nhiều khó khăn
Chưa quy định đầy đủ về quản lý vốn đầu tư phát triển (lập dự toán, phân bổ vốn, thanh toán và quyết toán vốn, dự án đầu tư), trong tổ chức thực hiện còn tình trạng bố trí vốn cho nhiều dự án chưa đúng với quy hoạch, kế hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt, chưa đủ thủ tục, chưa căn cứ vào nguồn lực và còn dàn trải, làm cho dự án đầu tư triển khai chậm, kéo dài thời gian thực hiện, giảm hiệu quả vốn đầu tư NSNN.
Ba là, quy trình kiểm soát chi tiêu công qua KBNN chưa chặt chẽ.
Có thể thấy rằng, quy trình kiểm soát chi tiêu công theo cơ chế “một cửa” theo Quyết định 1116/QĐ-KBNN này tương đối phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính của Đảng và Nhà nước ta trong thời kỳ này là hướng tới đơn giản hóa tối đa các thủ tục hành chính, công khai minh bạch thủ tục hồ sơ và thời gian giải quyết công việc đối với từng loại nghiệp vụ kiểm soát chi NSNN, tách bạch người tiếp nhận hồ sơ với người xử lý hồ sơ, khách hàng chỉ trực tiếp giao dịch với bộ phận “một cửa” của KBNN, tạo điều kiện thuận lợi cho cho khách hàng khi đến giao dịch tại KBNN. Tuy nhiên, quy trình này cũng có những tồn tại: quy trình theo cơ chế “một cửa” này đã làm tăng thêm đầu mối trong tiếp nhận, xử lý hồ sơ chứng từ, tăng thêm khối lượng công việc và thời gian giải quyết hồ sơ do phải thực hiện thêm bước giao nhận hồ sơ giữa các bộ phận, ảnh hưởng tới thời gian kiểm soát của cán bộ nghiệp vụ. Nhiều khách hàng không đến nhận kết quả đúng hẹn nên tại bộ phận giao dịch “một cửa” phải quản lý một lượng chứng từ tồn đọng khá lớn..
Mô hình giao dịch một cửa hiện tại đối với nghiệp vụ kiểm soát chi NSNN có 2 đầu mối là phòng kế toán nhà nước (tổ kế toán) và phòng kiểm soát chi NSNN (tổ tổng hợp hành chính). Theo đó, kiểm soát chi thường xuyên do phòng kế toán thực hiện; kiểm soát chi đầu tư do phòng kiểm soát chi NSNN thực hiện, khi chuyển sang phòng kế toán, kế toán viên chỉ thực hiện hạch toán kế toán và trả kết quả cho cán bộ kiểm soát chi. Thực hiện quyết định số 108/2009/QĐ-TTg ngày 26/8/2009
của Thủ tướng Chính phủ, quyết định số 357/QĐ-BTC và 362/QĐ-BTC ngày 11/02/2010 của Bộ trưởng Bộ Tài chính, việc thành lập phòng Kiểm soát chi NSNN chắc chắn sẽ thay đổi quy trình cũng như trình tự luân chuyển chứng từ này
- Bốn là, việc chấp hành dự toán NSNN chưa nghiêm.
Ngân sách soạn lập theo chu kỳ hàng năm, do đó nó không được đánh giá, xem xét sự phân bổ nguồn lực gắn kết với những chương trình phát triển kinh tế - xã hội dài hạn. Nguồn lực của ngân sách phân bổ mang tính dàn trải; thiếu hệ thống các tiêu chí thích hợp để xác định thứ tự ưu tiên chi tiêu. Việc xây dựng dự toán năm sau thường dựa trên cơ sở dự toán năm trước mà không xét tới việc có nên tiếp tục duy trì hoạt động đang được cung cấp tài chính hay không; Ngân sách chi thường xuyên và ngân sách chi đầu tư phát triển được soạn lập một cách riêng rẽ làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực. Việc quyết định và phân bổ dự toán còn chậm về thời gian theo chế độ quy định. Quy trình lập dự toán, phân bổ, giao dự toán kể cả thẩm tra, điều chỉnh dự toán, nhóm mục chi còn nhiều điểm chưa phù hợp, còn qua nhiều khâu, chưa giảm nhiều về thủ tục hành chính
Dự toán ngân sách chưa thực sự được tổ chức xây dựng, tổng hợp từ đơn vị sử dụng ngân sách; dự toán ngân sách theo các lĩnh vực chi chưa có căn cứ vững chắc; dự toán thu, chi còn chưa thực sự bảo đảm tính khách quan và phần nào còn chứa đựng ý kiến chủ quan của cơ quan soạn lập ngân sách; dự toán chi đầu tư phát triển còn bất cập do công tác lập kế hoạch chi đầu tư còn nhiều tồn tại, hạn chế; dự toán chi thường xuyên thiếu tích cực và phần nào còn mang tính chủ quan, chưa có đầy đủ căn cứ và cơ sở khoa học….
- Năm là: Các văn bản kiểm soát chi còn dàn trải và chưa quy định cụ thể. Về các văn bản pháp luật từ Luật, Nghị định, Thông tư và các văn bản hướng dẫn…chưa được hệ thống hoá một cách thống nhất theo đúng trình tự, thể thức và thẩm quyền, tuân thủ quy tắc của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Hiện nay qua thực tiễn tại địa phương cho thấy, có rất nhiều văn bản cấp trên ban hành nhưng còn chồng chéo nội dung, đôi khi chưa đúng thẩm quyền… làm cho những người thực hiện lúng túng…Hơn nữa, có văn bản do Ngành hướng
dẫn chưa phù hợp với nội dung của Bộ chủ quản hoặc việc hướng dẫn văn bản quy phạm pháp luật chưa rõ ràng hoặc còn thiếu nội dung điều chỉnh cũng là một trong những nguyên nhân làm cho cấp dưới khó triển khai thực hiện.
Việc kiểm soát chi qua KBNN nhiều năm qua có nhiều văn bản hướng dẫn cụ thể, chi tiết đến từng nghiệp vụ chi như: thanh toán tiền lương, bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, chi nghiệp vụ chuyên môn, chi mua săm đồ dùng, trang thiết bị, phương tiện làm việc, sửa chữa tài sản...chi tiết đến từng loại hình đơn vị (tự chủ, không tự chủ...). Vì vậy, công tác kiểm soát chi có nhiều thuận lợi. Tuy nhiên, vì có quá nhiều văn bản hướng dẫn nên việc thực hiện kiểm soát chi đôi lúc cũng còn bất cập gây khó khăn cho việc kiểm soát các khoản chi NSNN, cụ thể như: chi sửa chữa tài sản. Cũng một nhóm mục chi về “ mua sắm đồ dùng, trang thiết bị, phương tiện làm việc, sửa chữa tài sản cố định và xây dựng nhỏ” quy định trong Thông tư 79/2003/TT-BTC, Thông tư 81/2006/TT-BTC nhưng với nội dung chi về mua đồ dùng, trang thiết bị, phương tiện làm việc thì có thông tư hướng dẫn quy định cụ thể việc mua sắm. Trong khi đó nội dung chi sửa chữa lớn tài sản cố định và xây dựng nhỏ thì lại không quy định cụ thể việc kiểm soát chi phải như thế nào: mức chi nào là sửa chữa lớn? mức chi nào là xây dựng nhỏ? mức chi nào phải có Quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu...
2.3.2.2. Nguyên nhân của tồn tại kiểm soát chi tiêu công của KBNN Thái Nguyên.
Một là, Nguyên nhân chủ quan của cơ quan KBNN.
Mọi vấn đề đều xuất phát từ con người: Công tác tuyển chọn và đào tạo cán bộ chưa chú trọng về chất lượng, còn mang tính chủ quan, chạy theo số lượng và bằng cấp, nên còn nhiều yếu kém về năng lực trình độ chuyên môn. Trình độ quản lý, năng lực của đội ngũ cán bộ làm công tác kiểm soát chi còn hạn chế. Đội ngũ cán bộ trực tiếp thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi về vĩnh vực đầu tư phát triển trình độ chuyên môn không đồng đều, hầu hết được đào tạo tại các trường chuyên ngành Tài chính và Ngân hàng nên hạn chế về sự hiểu biết về nghiệp vụ mang tính chất kỹ thuật như: bóc tiên lượng để so sánh với bản vẽ thiết kế được duyệt, xác định sự đúng đắn của định mức, đơn giá khi áp dụng để đề nghị thanh toán, trong hướng dẫn các Chủ đầu tư, triển khai thực hiện trình tự XDCB…
Trong điều kiện số lượng cán bộ Kho bạc còn hạn chế mà thực hiện kiểm soát chi qua nhiều lĩnh vực (chi thường xuyên, chi đầu tư XDCB, CTMT, ODA ...) đa số các dự án đều có thời gian theo dõi, quản lý kiểm soát thanh toán nhiều lần trong năm, thông tin về đơn vị giao dịch rất nhiều, điều kiện để được thanh toán cũng rất đa dạng. Tại bộ phận giao dịch một cửa chỉ bố trí được một số cán bộ nhất định, do vậy vào thời điểm cuối quý, cuối năm xảy ra tình trạng khách phải xếp hàng chờ đợi để được giao chứng từ cho KBNN; thủ tục qua thực hiện cơ chế “ một cửa” còn ghi chép nhiều loại sổ sách dẫn đến đơn vị giao dịch “cảm nhận” là rườm rà thêm về thủ tục hành chính.
Thực hiện kiểm soát chi NSNN theo cơ chế “một cửa” làm tăng thêm đầu mối trong quy trình tiếp nhận - xử lý hồ sơ chứng từ, tăng thêm khối lượng công việc, thời gian do phải giao nhận hồ sơ giữa các bộ phận, ảnh hưởng tới thời gian kiểm soát của bộ phận nghiệp vụ; Trình độ năng lực của cán bộ làm tại bộ phận giao dịch một cửa còn có hạn chế nhất định, đặc biệt là ở các địa phương miền núi, vùng khó khăn, vùng sâu, vùng xa…nhất là tại các KBNN Huyện, cán bộ tại bộ phận nghiệp vụ rất ít.
Hai là, nguyên nhân khách quan.
- Việc ban hành một số cơ chế, chính sách trong lĩnh vực tài chính - ngân sách chưa kịp thời, đồng bộ và phù hợp với nền kinh tế thị trường. Hệ thống các văn bản pháp luật ban hành quá nhiều, thủ tục rườm rà gây khó khăn trong công tác quản lý, có nhiều văn bản mới ban hành chưa kịp thực hiện đã lại có sửa đổi, bổ sung và nhiều lĩnh vực chưa phù hợp với thực tế của địa phương.
- Hệ thống chế độ định mức chi ngân sách chậm được đổi mới gây khó khăn trong công tác kiểm soát chi và tạo kẽ hở cho tiêu cực nảy sinh. Việc ban hành, thủ tục, mẫu biểu trong công tác lập, quyết toán ngân sách còn rườm rà, chồng chéo và thay đổi hàng năm. Chưa quy định rõ chế độ báo cáo quyết toán, chưa thống nhất và hoàn chỉnh được phần mềm quản lý trên máy vi tính của các cơ quan trong hệ thống tài chính như: Tài chính - KBNN, mỗi ngành báo cáo tổng hợp theo một kiểu khác nhau, dẫn đến số liệu không trùng khớp rất khó khăn trong công tác kiểm soát chi và công tác kiểm toán, thanh tra.
- Trình độ một số chủ đầu tư đặc biệt chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án, cán bộ ban quản lý không có đủ năng lực, vì vậy khi triển khai thực hiện nhiệm vụ ĐTXDCB còn lúng túng ảnh hướng đến việc hoàn thiện hồ sơ thủ tục, tiến độ thi công, tổ chức giám sát , nghiệm thu để đề nghị thanh toán… năng lực chuyên môn của các tổ chức tư vấn yếu, chưa đáp ứng yêu cầu nâng cao chất lượng hồ sơ các dự án, công tác khảo sát, thiết kế còn sai sót dẫn đến trong quá trình triển khai thi công. - Một số đơn vị chưa chú trọng đúng mức việc kiểm tra hồ sơ chứng từ trước khi gửi đến Kho bạc và thường dựa vào kết quả kiểm soát của Kho bạc để hoàn chỉnh hồ sơ. Thậm chí có nhiều khoản chi biết không đủ điều kiện thanh toán nhưng đơn vị thụ hưởng ngân sách vẫn gửi hồ sơ đến kho bạc đề nghị thanh toán để được tư vấn hoàn chỉnh hồ sơ theo kiểu “vẽ đường cho hươu chạy”.
- Do sự chủ quan của một số đơn vị sử dụng ngân sách nên hồ sơ gửi đến Kho bạc đề nghị thanh toán thường để xẩy ra sai sót, thậm chí có những trường hợp sai sót rất bình thường nhưng vẫn lặp đi lặp lại gây tốn rất nhiều thời gian.
- Tình trạng “xin cho” ngày càng gia tăng: Cơ chế “xin cho” hiện nay không chỉ tồn tại trong quá trình phân bổ dự toán mà còn liên tục phát sinh trong quá trình sử dụng ngân sách của các đơn vị thụ hưởng. Thực tế có nhiều khoản chi không đủ điều kiện thanh toán, Kho bạc đã kiểm soát từ chối thanh toán, nhưng ngay sau đó đơn vị lại được cấp thẩm quyền quyết định cho thanh toán vì lý do “đặc biệt”, nhất