- Giao nộp tài liệu vào lưu trữ lịch sử
4.2.3. Hồn thiện cơ sở pháp lý về cơng tác lưu trữ
Hiện nay, hệ thống văn bản pháp luật về lưu trữ của Việt Nam đã tương đối đầy đủ về hình thức. Luật Lưu trữ được ban hành năm 2011 được xem là thành tựu to lớn của ngành lưu trữ. Tuy nhiên, thực trạng công tác lưu trữ của các cơ quan, tổ chức trong cả nước nói chung, của các TĐKTNN nói riêng vẫn còn rất nhiều bất cập, trong đó có nguyên nhân xuất phát từ sự chưa hoàn thiện, đồng bộ và thống nhất của cơ sở pháp lý. Trên cơ sở nghiên cứu thực trạng công tác lưu trữ của các TĐKTNN và nghiên cứu kinh nghiệm lưu trữ của một số nước, chúng tôi đề xuất một số giải pháp hoàn thiện cơ sở pháp lý sau:
4.2.3.1. Điều chỉnh một số khái niệm trong Luật Lưu trữ, giới hạn quy định về chỉnh lý tài liệu lưu trữ và bổ sung quy định về ký gửi tài liệu lưu trữ
Từ đề xuất hoàn thiện cơ sở lý luận được phân tích ở trên, việc điều chỉnh một số khái niệm TLLT, Phông lưu trữ quốc gia Việt Nam, Phông lưu trữ Nhà nước Việt Nam, Phông lưu trữ Đảng Cộng sản Việt Nam, XĐGTTL trở thành yêu cầu tất yếu. Các khái niệm cơ bản này cần được pháp lý hóa trên cơ sở lý luận lưu trữ học và có tính chi phối đối với các nghiệp vụ lưu trữ. Đặc biệt, chất lượng Phông lưu trữ quốc gia phụ thuộc cơ bản vào những khái niệm này. Việc điều chỉnh các khái niệm cơ bản sẽ tạo nên sự thống nhất giữa cơ sở khoa học và cơ sở pháp lý, tạo nền tảng cho ngành lưu trữ phát triển
Ở góc độ khác, cần phải giới hạn quy định về chỉnh lý tài liệu lưu trữ đối với một số trường hợp đặc biệt như đã nêu ở mục 4.2.4.2. trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước về cơng tác lưu trữ. Những phân tích ở mục 3.3.2. cho thấy, cơ quan quản lý ngành lưu trữ quy định chỉnh lý tài liệu là nghiệp vụ chính, nhiệm vụ cơ bản của cơng tác lưu trữ, trong đó có các TĐKTNN. Điều này khơng chỉ dẫn đến sự mâu thuẫn giữa các quy định về công tác văn thư và công tác lưu trữ mà còn tạo cơ sở pháp lý cho những hoạt động nghiệp vụ gây nên hậu quả làm giảm chất lượng hồ sơ/tài liệu trong các kho lưu trữ. Quan trọng hơn, các quy định về chỉnh lý có thể được xem là trái với quy định của pháp luật, cụ thể là Chỉ thị 55 của Thủ tướng Chính phủ: “Thực hiện nghiêm chỉnh chế độ nộp lưu hồ sơ, tài liệu vào lưu trữ hiện hành và lưu trữ lịch sử. Đến năm 2010, các ngành, các cấp phải giải quyết xong cơ bản tình trạng tài liệu hiện đang còn tồn đọng trong kho lưu trữ chưa được phân loại, lập hồ sơ, xác định giá trị tài liệu, thống kê và lập cơ sở dữ liệu phục vụ quản lý, tra tìm tài liệu lưu trữ”. Điều này đã được chúng tơi phân tích ở chương 3. Hiện tại, đất nước
đang trong tình trạng hịa bình, chỉ quy định chỉnh lý đối với tài liệu được thu thập bổ sung vào các phơng lưu trữ đóng, các sưu tập TLLT, TLLT cá nhân hoặc đối với TLLT của các cơ quan, tổ chức không may xảy ra hỏa hoạn, tai họa do thiên nhiên…
Cần bổ sung quy định về việc ký gửi TLLT để đáp ứng nhu cầu của xã hội hiện đại. Nền kinh tế thị trường làm xuất hiện TLLT thuộc sở hữu của nhiều thành phần kinh tế khác nhau. Điển hình của việc TLLT thuộc sở hữu đa thành phần là các tài liệu của các doanh nghiệp thuộc TĐKTNN hiện nay và TĐKT trong tương lai. Ngoài ra, cịn có TLLT của các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác, của các cá nhân, tổ chức trong xã hội. Trong đó, có nhiều tài liệu được cơ quan có thẩm quyền xác định thuộc thành phần Phông lưu trữ quốc gia. Tuy nhiên, không phải cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp nào cũng có đủ điều kiện bảo quản an toàn tài liệu theo luật định. Trong khi đó, các lưu trữ có thể cung cấp dịch vụ bảo quản tài liệu theo thỏa thuận với chủ sở hữu tài liệu. Đó chính là dịch vụ ký gửi tài liệu. Hiện nay, TTLTQG I đã thực hiện dịch vụ ký gửi tài liệu nhưng hệ thống pháp luật vẫn thiếu vắng những quy định về vấn đề này. Vì vậy, cần phải có quy định để điều chỉnh mối quan hệ đã hình thành trong thực tiễn xã hội ngày nay.
Đồng thời, từ thực tiễn của nền kinh tế thị trường đã phát sinh nhu cầu bảo quản tài liệu thuộc thành phần Phông lưu trữ quốc gia tại nơi sản sinh tài liệu. Nhu cầu này cao hơn cả đối với các doanh nghiệp, đặc biệt là các TĐKTNN như đã phân tích sâu ở trên. Do đó, cần có các quy định về vấn đề này để làm hành lang pháp lý cho cơ quan quản lý ngành và các đối tượng liên quan thực hiện đồng bộ, thống nhất.
Mặc dù vừa mới được ban hành nhưng theo chúng tôi, Luật Lưu trữ 2011 cần sửa đổi, bổ sung trong thời gian sớm nhất thể để đáp ứng những yêu cầu thực tế của bối cảnh xã hội ngày nay. Đồng thời, việc này còn nhằm khắc phục những nhược điểm khác của Luật Lưu trữ 2011 đã được các nhà nghiên cứu đề cập trong thời gian qua.
4.2.3.2. Đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật trong lĩnh vực lưu trữ
Giải pháp này được đề xuất từ kết quả nghiên cứu pháp luật lưu trữ, hệ thống pháp luật chung điều chỉnh hoạt động của các doanh nghiệp Việt Nam và từ kinh nghiệm quản lý công tác lưu trữ của LBN.
Có thể nhận định rằng, ngành lưu trữ Việt Nam mới chú trọng nhiều đến ý nghĩa
lịch sử của TLLT, chưa đánh giá đúng mức giá trị, ý nghĩa thực tiễn nhiều mặt để có các
giải pháp tổ chức khai thác sử dụng chúng có hiệu quả. Trong vịng đời của mình, trước tiên TLLT có giá trị thực tiễn về các mặt, có thể phục vụ có hiệu quả cho hoạt động của cơ quan, tổ chức sản sinh ra tài liệu. Đồng thời, TLTL có vai trị quan trọng trong việc phục vụ công tác quản lý của các cơ quan có thẩm quyền đối với tất cả các mặt hoạt động của xã hội, đảm bảo sự ổn định và phát triển của từng ngành, lĩnh vực và của cả đất nước. Chỉ một tỷ lệ rất nhỏ TLLT được xác định thời hạn bảo quản vĩnh viễn và chủ yếu phục vụ cho nghiên cứu lịch sử. Đây cũng chính là Phơng lưu trữ quốc gia, là di sản văn hóa có giá trị, phản ánh đời sống vật chất và tinh thần của dân tộc. Chúng có thể được bảo quản trong các lưu trữ lịch sử, bảo tàng hoặc nơi sản sinh ra tài liệu. Phần lớn TLLT còn lại sẽ được tiêu hủy khi hết giá trị, đồng nghĩa với việc chấm dứt thời hạn bảo quản. Trước khi được lựa chọn để đưa vào lưu trữ phục vụ mục đích nghiên cứu lịch sử, những hồ sơ/tài liệu có giá trị bảo quản vĩnh viễn cùng các TLLT cần được khai thác nhằm phát huy giá trị thực tiễn của chúng, đặc biệt là phục vụ cho mục đích quản lý. Do đó, cơ quan quản lý ngành lưu trữ không thể đảm nhận tốt vai trị của mình nếu khơng có sự “chung tay” của các cơ quan quản lý các ngành, lĩnh vực có liên quan đến hoạt động của doanh nghiệp.
Cho đến nay, mới chỉ có văn bản quản lý thuộc ngành tài chính kế tốn, ngân hàng, xây dựng, tài nguyên môi trường đề cập đến công tác lưu trữ của các doanh nghiệp. Còn rất nhiều các lĩnh vực hoạt động khác như: sở hữu trí tuệ, quảng cáo, thuế, kiểm tốn, phịng chống tham nhũng, an toàn thực phẩm, bảo hiểm xã hội, phá sản doanh nghiệp.... chưa có quy định về vấn đề lưu trữ tài liệu nhằm tạo cơ sở cho việc quản lý hoạt động của doanh nghiệp, đồng thời tạo điều kiện cho ngành lưu trữ bảo vệ và phát huy những TLLT có giá trị. Nghiên cứu kinh nghiệm quản lý cơng tác lưu trữ của LBN cho thấy, ở tất cả các luật điều chỉnh các mặt hoạt động của doanh nghiệp đều có các quy định về trách nhiệm lưu trữ tài liệu. Sự đồng bộ, thống nhất trong hệ thống pháp luật điều chỉnh các mặt hoạt động đa dạng của doanh nghiệp đã tạo tiền đề cho những thành công của công tác lưu trữ. Khi trách nhiệm lưu trữ tài liệu không được doanh nghiệp thực hiện, tùy trường hợp cụ thể, doanh nghiệp hoặc người đứng đầu doanh nghiệp sẽ bị xử phạt theo quy định của Bộ Luật về vi phạm hành chính. Nếu nghiêm trọng hơn thì xử phạt theo quy định của Bộ Luật Hình sự như đã phân tích, ví dụ ở phần kinh nghiệm nước ngồi. Trên cơ sở này, chúng tơi đề xuất
cần phải đưa quy định trách nhiệm lưu trữ tài liệu vào các luật điều chỉnh các mặt hoạt động trên của doanh nghiệp, tương tự như đã được thực hiện ở lĩnh vực tài chính kế tốn, xây dựng, ngân hàng, tài nguyên và môi trường.
Hiện nay, quản lý nhà nước đối với hoạt động của các TĐKTNN cịn gặp nhiều khó khăn do thiếu cơ sở pháp lý, đặc biệt trong lĩnh vực quản lý tài chính dẫn đến nhiều sai phạm, khuất tất và thua lỗ gây thất thoát vốn và tài sản của đất nước. Một trong những nguyên nhân là do các doanh nghiệp thiếu minh bạch, các cơ quan nhà nước và cơng dân khó hoặc khơng thể tiếp cận thơng tin, trừ những thông tin mật được bảo vệ theo quy định của pháp luật. Trong nhiều trường hợp, doanh nghiệp không minh bạch, công khai thông tin đối với cả đối tác làm giảm cơ hội hợp tác, ảnh hưởng đến kết quả sản xuất kinh doanh. Vì vậy, cần nhanh chóng hồn thiện dự thảo để Quốc hội thơng qua Luật Tiếp cận thơng tin vì đây là cơ sở pháp lý quan trọng đảm bảo quyền tiếp cận thông tin của các cơ quan chức năng và của công dân phục vụ quản lý nhằm nâng cao hiệu quả và cơng khai, minh bạch hóa hoạt động của doanh nghiệp, giúp phịng chống tham nhũng. Luật Tiếp cận thông tin có mối quan hệ mật thiết với hệ thống pháp luật về công tác lưu trữ bởi công tác lưu trữ cung cấp tài liệu cho doanh nghiệp để thực hiện trách nhiệm công khai, minh bạch thông tin theo quy định của pháp luật. Ngược lại, để thực hiện Luật tiếp cận thông tin, doanh nghiệp cần phải tổ chức tốt công tác lưu trữ. Trong thế giới văn minh, quyền tiếp cận thông tin là chỉ số quan trọng để đánh giá mức độ dân chủ của một xã hội.
Năm 1999, ARTICLE 19 - tổ chức phi chính phủ quốc tế nổi tiếng trên thế giới chuyên hoạt động nhằm thúc đẩy quyền tiếp cạn thông tin - đã xây dựng “Các nguyên tắc của tự do tiếp cận thông tin” (Các nguyên tắc). Các nguyên tắc này được xem như là tiêu chuẩn để đánh giá mức độ tiến bộ của hệ thống pháp luật quốc gia về quyền được tiếp cận thơng tin. Trong đó, khái niệm “cơ quan cơng cộng” được hiểu theo nghĩa rộng nhằm đáp ứng cao nhất quyền tiếp cận thông tin của công dân. Theo, ARTICLE 19 “cơ quan cơng cộng có thể thuộc tất cả các ngành, các cấp của Chính phủ, chính quyền địa phương, …., các doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp công, …các công ty không thuộc quản lý của nhà nước hoặc có cổ phần của nhà nước…. Các cơng ty tư nhân cũng có thể phải đưa vào dạng cơ quan cơng cộng nếu họ có quyền nắm giữ thơng tin và cơng bố thơng tin có khả năng làm giảm nguy cơ gây hại đến lợi ích cơng cộng, chẳng hạn như mơi trường và sức khỏe” [98, 42-43]. Hoạt động, sản phẩm hàng hóa, dịch vụ của các doanh nghiệp thuộc mọi loại hình và thuộc mọi hình sở hữu tác động trực tiếp đến đời sống xã hội. Vì vậy, cơng
khai, minh bạch những thơng tin khơng mang tính bí mật kinh doanh, bí mật nhà nước của doanh nghiệp để đảm bảo quyền tiếp cận thông tin không chỉ phục vụ cho quản lý của nhà nước mà còn đảm bảo quyền được biết, được giám sát, tham gia quản lý của công dân đối với hoạt động của các doanh nghiệp. Điều này đồng nghĩa với việc đảm bảo các quyền khác của công dân như: bảo vệ môi trường, bảo vệ sức khỏe, an toàn cuộc sống….
Luật Tiếp cận thông tin của Việt Nam đang trong giai đoạn xây dựng dự thảo do Bộ Tư pháp chủ trì nhằm bảo đảm tính cơng khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà nước và góp phần phịng, chống tham nhũng nhưng chỉ đối với cơ quan nhà nước - các cơ quan công quyền. Luật Tiếp cận thông tin của các nước trên thế giới và Các nguyên tắc của ARTICLE 19, trong đó có khái niệm “cơ quan cơng cộng” được các nhà soạn luật nghiên cứu, tham khảo trong q trình hồn thiện để thông qua trong thời gian nhanh nhất, đáp ứng yêu cầu thực tiễn của xã hội và hòa nhập với thế giới trong vấn đề xây dựng xã hội dân chủ.
Giải pháp này buộc các doanh nghiệp, người đứng đầu doanh nghiệp ý thức và thực hiện trách nhiệm lưu trữ tài liệu sản sinh trong quá trình hoạt động của doanh nghiệp mình. Từ đó, tạo tiền đề cho quản lý nhà nước đối với hoạt động của doanh nghiệp, đồng thời tạo cơ sở pháp lý cho ngành lưu trữ thực hiện tốt nhiệm vụ của mình, giúp ngành lưu trữ nâng cao vị thế của mình so với hiện thực. Vì suy cho cùng, sự đồng bộ, thống nhất là yêu cầu bắt buộc của hệ thống pháp luật bất kỳ quốc gia nào và ngành lưu trữ không thể thực hiện được chức năng của mình khi tự tách ra khỏi hệ thống đang hoạt động theo quy luật khách quan đó.
4.2.2.3. Xây dựng chế tài xử lý hành vi vi phạm pháp luật về công tác lưu trữ
Chế tài là bộ phận cấu thành của quy phạm pháp luật (bao gồm giả định, quy định, chế tài) nêu lên những biện pháp cưỡng chế áp dụng đối với chủ thể có hành vi vi phạm các yêu cầu của bộ phận quy định của quy phạm pháp luật [58, 386]. Theo chúng tôi, chế tài thể hiện thái độ của nhà nước đối với hành vi vi phạm pháp luật, trước hết có tác dụng phòng ngừa, giáo dục để bảo đảm việc tuân thủ pháp luật và trật tự xã hội. Trong trường hợp cần thiết mới áp dụng biện pháp cưỡng chế tùy theo tính chất và mức độ vi phạm.
Những người có thẩm quyền có thể đảm bảo được rằng tất cả hồ sơ từ năm 1975 đến nay (các cơ quan hoạt động trong điều kiện ổn định) có thời hạn bảo quản vĩnh viễn hiện đang được bảo quản trong các lưu trữ lịch sử đều có giá trị tương xứng với thời hạn bảo quản như đã được xác định?! có ai dám bảo đảm và chịu trách nhiệm cho những hồ sơ được xác định thời hạn bảo quản vĩnh viễn sẽ có “tuổi thọ vĩnh viễn”, thậm chí là 100 - 200 năm khi được sử dụng bằng giấy A4 đại trà và với công nghệ in ấn, photo như hiện nay?!
Nhà nước quản lý như thế nào khi TLLT, thậm chí là tài liệu hiện đang được bảo quản trong các TTLTQG được thống kê bằng mét giá?! Đặc biệt, những người có trách nhiệm đối sự phát triển ngành lưu trữ đã bao giờ đặt và trả lời cho câu hỏi: vì sao có ít độc giả đến khai thác sử dụng TLLT đang được bảo quản trong các kho lưu trữ hiện hành, lưu trữ lịch sử, trừ PAC....
Thực trạng công tác lưu trữ hiện nay có nguồn gốc căn bản từ việc các quy định pháp luật về công tác văn thư, đặc biệt là quy định về lập hồ sơ và giao nộp hồ sơ vào lưu trữ chưa được chấp hành nghiêm túc nhưng khơng có chế tài xử lý phù hợp. Hậu quả là cơ quan, tổ chức và cơ quan quản lý ngành khơng kiểm sốt được việc biển thủ, tiêu hủy, chiếm dụng, thất thốt tài liệu có giá trị, đặc biệt là những tài liệu có giá trị làm bằng