- Mục tiêu và nhiệm vụ xây dựng Nhà nớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân
2.3.2. Tổ chức bộ máy thực hiện chức năng xã hội của Nhà nớc
Nghị quyết Trung ơng 3 của Ban chấp hành Trung ơng khóa VIII khẳng định: "Vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Nhà nớc phải biểu hiện qua sự vận hành của một cơ cấu tổ chức hoạt động tơng ứng với trình độ của lực lợng sản xuất và trình độ dân trí, phù hợp với nhu cầu quản lý xã hội trong từng hoàn cảnh, giai đoạn lịch sử. Kinh nghiệm cho thấy, mức độ thành công của công cuộc đổi mới phụ thuộc vào tính đúng đắn của đờng lối, đồng thời còn trực tiếp phụ thuộc vào khả năng tìm kiếm, lựa chọn phơng thức tổ chức và hoạt động thích hợp". Do đó, tổ chức bộ máy là một trong các hình thức cơ bản thực hiện chức năng nhà nớc.
Bộ máy để thực hiện chức năng xã hội của Nhà nớc ta hiện nay là một thiết chế bao gồm hai bộ phận: các cơ quan nhà nớc và các tổ chức khác do Nhà nớc thành lập - đợc coi là các "yếu tố phụ trợ vật chất". Trong đó, các cơ quan nhà nớc là một phần của bộ máy nhà nớc, đợc lập ra theo yêu cầu của tổ chức quyền lực nhà nớc và trực tiếp thực thi quyền lực nhà nớc giữ vai trò trọng yếu trong việc thực hiện chức năng này còn các yếu tố phụ trợ vật chất mặc dù do Nhà nớc lập ra nhng không có vai trò trong thực thi quyền lực mà chỉ là phơng tiện bảo đảm cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nớc. Nh vậy khái niệm bộ máy thực hiện chức năng theo cách hiểu của chúng tôi không đồng nhất với khái niệm bộ máy nhà nớc.
Theo quy định của Hiến pháp 1992, các luật về tổ chức bộ máy nhà nớc và một số văn bản pháp luật khác có liên quan, các cơ quan chức năng đợc thành lập để thực hiện chức năng xã hội bao gồm: Trong cơ cấu của Quốc hội có các ủy ban với t cách là các cơ quan giúp việc cho Quốc hội trong từng lĩnh vực xã hội cụ thể, với những nhiệm vụ, quyền hạn sau: thẩm tra dự án luật, kiến nghị về luật, dự án pháp lệnh và các dự án khác; giám sát việc thực hiện các văn bản đó và các chính sách xã hội; kiến nghị với Quốc hội về các vấn đề xã hội trong lĩnh vực phụ trách của mình.
Trong cơ cấu Chính phủ, có Bộ lao động, Thơng binh và Xã hội, Bộ Giáo dục, Bộ Y tế, Bộ Văn hóa, ủy ban dân tộc và miền núi, ủy ban bảo vệ và chăm sóc trẻ em, ủy ban quốc gia xóa nạn mù chữ, ủy ban thể dục thể thao, Ban chủ nhiệm các chơng trình quốc gia (việc làm, xóa đói giảm nghèo, nớc sạch và vệ sinh môi trờng, phòng chống tội phạm...) là những cơ quan quản lý nhà nớc có thẩm quyền riêng, chịu trách nhiệm quản lý nhà nớc trong từng lĩnh vực xã hội cụ thể, chịu trách nhiệm trớc Chính phủ.
Ngoài ra còn có một số cơ quan nhà nớc khác tham gia thực hiện chức năng xã hội cùng với thực hiện các chức năng đặc thù của mình nh Bộ Kế hoạch và Đầu t, Bộ Tài chính, Bộ Công an... ở địa phơng, Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp phối hợp chặt chẽ với Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên của Mặt trận, với các tổ chức xã hội khác chăm lo và bảo vệ lợi ích của nhân dân.
Theo Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân (25/6/1996), Hội đồng nhân dân quyết định các chủ trơng, biện pháp để giải quyết các vấn đề trong lĩnh vực xã hội tại địa phơng và ủy ban nhân dân thực hiện việc quản lý nhà nớc ở địa phơng, tổ chức, chỉ đạo thực hiện và trực tiếp thực hiện kế hoạch, chính sách xã hội trong phạm vi địa phơng. Nhìn chung, trong quá trình thực hiện chức năng, vai trò của các cơ quan quản lý nhà nớc thể hiện rõ nét hơn, là chủ thể chủ yếu trực tiếp tiến hành và tổ chức các hoạt động thực hiện các chính sách xã hội.
Nh vậy, về cơ bản cơ cấu các cơ quan chuyên trách tơng xứng với các lĩnh vực cụ thể trong lĩnh vực xã hội, đảm bảo sự phân công, phân cấp theo ngành, lĩnh vực và lãnh thổ. Trong tổ chức bộ máy, xu hớng là Nhà nớc tăng c- ờng hệ thống các cơ quan chuyên môn để đáp ứng sự phát triển cả về nội dung và hình thức thực hiện chức năng theo yêu cầu của quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế và tăng cờng vai trò xã hội của Nhà nớc. Tuy nhiên, cũng nh hạn chế của bộ máy nhà nớc nói chung, tổ chức bộ máy thực hiện chức năng xã hội của Nhà nớc không tránh khỏi một số khiếm khuyết: tổ chức bộ máy còn nặng nề, cồng kềnh, kém hiệu quả; năng lực và phẩm chất của đội ngũ cán bộ nhiều khi cha đáp ứng đợc yêu cầu nhiệm vụ, công tác. Sự phân định chức năng nhiệm vụ thẩm quyền và mối quan hệ công tác giữa các bộ phận trong cơ cấu bộ máy, giữa Trung ơng và địa phơng, giữa Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân còn nhiều vấn đề: sự phân công và phối hợp, phân cấp nhiệm vụ quyền hạn của một số cơ quan nhà nớc cha hợp lý, cha tốt; có sự chồng chéo về chức năng; công tác quản lý nhà nớc và hoạt động sự nghiệp ở từng cấp, từng ngành, từng lĩnh vực nhiều khi cha đợc phân định rõ...
Về hệ thống cơ quan Bảo hiểm xã hội: Theo Luật tổ chức Chính phủ 30/9/1992, Điều 150 Bộ luật lao động, Nghị định 19-CP ngày 16/2/1995, Bảo hiểm xã hội Việt Nam đợc thành lập trên cơ sở thống nhất các tổ chức bảo hiểm xã hội thuộc hệ thống Lao động - Thơng binh và Xã hội và Tổng Liên đoàn lao động Việt Nam trớc đây, "đặt dới sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ tớng Chính phủ, sự quản lý nhà nớc của Bộ Lao động, Thơng binh và Xã hội và các cơ quan quản lý nhà nớc có liên quan, sự giám sát của công đoàn" để giúp Thủ tớng Chính phủ chỉ đạo công tác quản lý quỹ bảo hiểm xã hội và thực hiện các chế độ, chính sách bảo hiểm xã hội.
Về cơ quan Bảo hiểm y tế: Bảo hiểm y tế đợc hình thành từ năm
1992 (theo Nghị định số 299-HĐBT ngày 15-8-1992). Theo Nghị định số 58/1998/NĐ-CP ngày 13-8-1998, Bảo hiểm y tế đợc thành lập trên cơ sở thống
nhất các tổ chức bảo hiểm y tế từ Trung ơng đến địa phơng và bảo hiểm y tế ngành để quản lý và thực hiện chính sách bảo hiểm y tế, đặt dới sự quản lý nhà nớc của Bộ Y tế và ngành y tế. Từ 2002, Bảo hiểm y tế đã chuyển thành một bộ phận của Bảo hiểm xã hội.
Ngoài hệ thống các cơ quan trong bộ máy nhà nớc nói trên, để phục vụ cho việc thực hiện chức năng xã hội, Nhà nớc thành lập các tổ chức sự nghiệp và các tổ chức dịch vụ xã hội - các "yếu tố phụ trợ vật chất", có nhiệm vụ giải quyết các vấn đề xã hội theo chính sách và chơng trình dự án xã hội đợc Nhà nớc quy định. Các tổ chức đó là cơ quan của Nhà nớc, hoạt động dựa trên cơ sở Ngân sách Nhà nớc cấp theo cơ chế dự toán. Các tổ chức sự nghiệp nh bệnh viện công, trờng học công, các trung tâm th viện, nhà văn hóa... Các tổ chức dịch vụ đợc quan niệm là tổ chức, đơn vị cung cấp dịch vụ xã hội đến các đối tợng xã hội đợc h- ởng chính sách xã hội, bao gồm: các trung tâm xúc tiến việc làm, các trung tâm bảo trợ xã hội, trung tâm trợ giúp pháp lý... Những tổ chức này đợc các cơ quan chức năng của Nhà nớc thành lập và đặt dới sự kiểm tra, giám sát trực tiếp của các cơ quan đó (nh: Bộ T pháp thành lập Cục trợ giúp pháp lý cho ngời nghèo); đợc Nhà nớc đầu t kinh phí để thành lập và hỗ trợ kinh phí hoạt động; có mục đích hoạt động là phục vụ các nhu cầu về văn hóa, giáo dục, chăm sóc sức khỏe... của nhân dân tức là nhằm thực hiện các chính sách xã hội, phục vụ lợi ích công chứ không nhằm mục đích kinh doanh.
Hiện nay, Nhà nớc quan tâm xây dựng và phát triển các tổ chức sự nghiệp và dịch vụ xã hội theo hớng: Hệ thống này sẽ dần tách khỏi bộ máy quản lý nhà n- ớc,"tách cơ quan hành chính công quyền với tổ chức sự nghiệp" [30, tr. 217]. Nhà nớc thực hiện đầu t ban đầu và quản lý ở tầm vĩ mô đối với các tổ chức này: hoạch định và xây dựng chính sách, cơ sở pháp lý và hớng dẫn, chỉ đạo, giám sát việc thực hiện các chế độ, chính sách đó. Tuy nhiên, cần phải khẳng định rõ mục đích phục vụ của các loại hình này, kiểm soát chặt chẽ để tránh sự biến t- ớng, lạm dụng làm xa rời mục đích ban đầu.
Trong các "yếu tố phụ trợ vật chất", chúng tôi chú trọng tới hai chủ thể sau:
- Doanh nghiệp nhà nớc hoạt động công ích: Theo quy định của Luật doanh nghiệp nhà nớc, mục đích chính của doanh nghiệp nhà nớc hoạt động công ích là hoạt động sản xuất cung ứng các dịch vụ công cộng theo các chính sách của Nhà nớc hoặc trực tiếp phục vụ các nhu cầu quốc phòng, an ninh. Trên thực tế, nhiều doanh nghiệp nhà nớc hoạt động công ích không quan tâm đúng mức đến chức năng chính của mình, chú trọng đến kinh doanh nhiều hơn là phục vụ công cộng và do còn giữ độc quyền (nh điện, nớc sinh hoạt) nên nhiều khi sự bất lợi luôn thuộc về phía các khách hàng.
- Đối với ngân hàng phục vụ ngời nghèo: do hoạt động theo mô hình kiêm nhiệm, dịch vụ lồng ghép với ngân hàng nông nghiệp và phát triển nông thôn, nhiều khi phân định trách nhiệm cha rõ ràng; phơng thức tạo lập vốn chủ yếu vẫn thông qua các ngân hàng thơng mại quốc doanh và hoạt động tín dụng đối với ngời nghèo lại mang tính rủi ro cao nên thực tế có rất nhiều khó khăn trong hoạt động cho chính ngân hàng này cũng nh cho các ngân hàng thơng mại liên quan.